北京日月明建筑工程有限公司与北京市规划和自然资源委员会怀柔分局二审行政判决书

北京市第三中级人民法院

行政行政判决书

（2021）京03行终6号

上诉人北京日月明建筑工程有限公司（以下简称日月明公司）因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会怀柔分局（以下简称规自委怀柔分局）作出的京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》中将“用途”登记为“工业用地”的内容一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月13日公开开庭审理了本案，上诉人日月明公司的委托代理人朱进、周子田，被上诉人规自委怀柔分局的负责人杨平生，委托代理人钱朝勇、郎克宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 规自委怀柔分局于2019年12月16日制作京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》，该证书记载：权利人为日月明公司；共有情况为单独所有；坐落于北京市怀柔区雁栖经济开发区乐园大街52号；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为出让；用途为工业用地；面积10 859.36平方米；使用期限自1998年12月23日起2048年12月22日止。

日月明公司不服上述行政行为，诉至一审法院，请求法院撤销京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》中“用途”登记为“工业用地”的内容；并判决本案诉讼费由规自委怀柔分局承担。

一审法院经审理查明，1998年12月23日，北京康怀实业总公司（以下简称康怀公司）、北京长兴工贸投资开发总公司（以下简称长兴公司）分别与原怀柔县房屋土地管理局签订国有土地使用权出让合同，取得了位于原怀柔县雁栖工业开发区编号为98618号、98619号二地块的国有土地使用权，出让合同所涉地块均为生地出让，按照城市规划行政主管部门批准的总体规划均为建设办公项目，出让年限均为50年，土地使用权出让金均为35元/平方米。合同中均约定，在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，应当得到甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。二地块对应的编号为（98）怀地（出）字第××8号、××9号的《办理国有土地出让审批表》中，“用途”栏均记载为“工业”，“备注”栏均记载为“35元/平方米”。1998年12月，原怀柔县人民政府分别为康怀公司、长兴公司颁发了编号为怀＜98＞国用（出）字第××8号和××9号《国有土地使用证》，其中编号为怀＜98＞国用（出）字第××8号《国有土地使用证》所载土地用途为工业，编号为怀＜98＞国用（出）字第××9号《国有土地使用证》所载土地用途为综合。 2000年4月，康怀公司、长兴公司与北京日月明辉商贸有限公司（以下简称日月明辉公司）签订国有土地使用权转让合同并办理了转让审批手续，将上述证载用途不一的2宗土地合并转让给日月明辉公司。2000年5月8日，原怀柔县房屋土地管理局用地科出具怀房地证字（2000）第10号《发证函》，载明土地规划用途为综合。2000年6月，原怀柔县人民政府向日月明辉公司颁发京怀国用（2000出）字第××5号《国有土地使用证》，证载用途为综合。 2009年4月16日，日月明辉公司与日月明公司签订公司兼并协议书，日月明公司兼并了日月明辉公司，接收了其全部资产。同年10月13日，日月明公司、日月明辉公司共同向原北京市国土资源局怀柔分局申请国有建设用地使用权变更登记。同年11月2日，北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）向日月明公司颁发了京怀国用（2009出）第××0号国有土地使用证，证载地类（用途）为综合。 在怀柔科学城回迁安置房建设过程中，涉及对日月明等三家公司使用的国有土地进行征收，三家公司作为被征收方与征收方对被征收的国有土地的用途存有争议。怀柔区政府责成规自委怀柔分局对涉案国有土地用途进行校核。2019年7月18日，规自委怀柔分局向怀柔区政府报送《关于对北京森源燃气有限责任公司等三家企业国有土地用途进行明确的请示》，对涉案土地的用地基本审批情况、土地用途为工业用地的依据、有关土地用途事宜举办听证会情况等进行了汇报，并就日月明公司等三家企业使用的国有土地用途向怀柔区政府进行请示。 2019年7月23日，怀柔区政府向规自委怀柔分局出具怀政函〔2019〕344号《关于明确北京日月明建筑工程有限公司国有土地用途的决定》，就有关事项明确如下：一、日月明公司取得的国有土地（证号为京怀国用（2009出）第××0号），该宗地规划用途、国有土地出让用途均为工业。二、根据《不动产登记暂行条例实施细则》中依职权更正登记相关规定，办理变更手续。 2019年8月15日，北京市怀柔区不动产登记事务中心（以下简称怀柔不动产登记中心）以不动产登记簿记载事项错误为由，向日月明公司送达京（2019）怀不动产更字第002号《不动产更正登记通知书》，通知该公司在30个工作日内持公司营业执照、授权委托书、受托人身份证和不动产权属证书等材料申请办理更正登记。更正内容为：将京怀国用（2009出）第××0号国有土地使用证证载地类（用途）由“综合”更正为“工业”。如该公司逾期未申请办理，怀柔不动产登记中心将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正登记。 2019年11月22日，怀柔不动产登记中心作出京（2019）怀不动产职更字第××2号《不动产更正登记公告》，内容为：根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，拟对不动产登记簿的部分内容予以更正，现予公告。如有异议，请在本公告之日起十五个工作日内将异议书面材料送达我机构，逾期无人提出异议或者异议不成立的，我机构将予以更正登记。权利人为日月明公司，不动产坐落于怀柔区雁栖经济开发区乐园大街52号，更正内容为土地用途更正为工业用地。 2019年12月9日，日月明公司向怀柔不动产登记中心提交《不动产更正登记异议函》，具体理由为：一、涉案土地经转让取得，不可更正登记；二、土地更正登记的前置程序尚未完成；三、贵中心作出该公告所依据的行政行为的合法性尚未确定；四、征收进程中更正登记土地用途损害征收秩序及被征收人利益。2019年12月12日，怀柔不动产登记中心向日月明公司作出《关于不动产更正登记异议函的复函》，认为日月明公司提出的异议不成立，并决定根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，在公告期满后对相应不动产登记簿内容予以更正。2019年12月20日，怀柔不动产登记中心作出《关于不动产更正登记的告知函》，告知日月明公司，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，于2019年12月16日对日月明公司国有土地使用证（证号：京怀国用（2009出）第××0号）相应不动产登记簿记载的“用途”信息更正为“工业用地”，并制作不动产权证书（证号：京（2019）怀不动产权第××5号）。 一审法院另查明，日月明公司曾于2019年3月13日以北京市怀柔区人民政府房屋征收办公室为被告向一审法院提起行政诉讼，要求撤销北京市怀柔区人民政府房屋征收办公室作出的《北京雁栖湖生态发展示范区环境整治定向安置房项目国有土地上房屋征收认定结果公示》中认定日月明公司土地用途为“工业”的内容。一审法院经审查认为，日月明公司所诉并非终局性行政行为，不能对日月明公司的合法权益产生实际影响。故于2019年9月5日裁定驳回了日月明公司的起诉。后日月明公司又以怀柔区政府为被告向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，要求确认怀柔区政府作出的《关于明确北京日月明建筑工程有限公司国有土地用途的决定》违法，北京市第四中级人民法院以日月明公司所诉决定属于不产生外部法律效力的行政行为为由，于2020年3月27日裁定驳回了日月明公司起诉。日月明公司上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2020年8月7日裁定驳回上诉，维持一审裁定。 一审法院再查明，《北京市机构编制委员会办公室关于整合本市不动产登记职责的通知》（京编办发〔2015〕10号）明确北京市国土资源局为北京市不动产登记机构，负责全市的不动产登记工作。根据《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会北京市城市管理委员会的通知》（京政办发〔2016〕33号），原北京市国土资源局的相关职能由新设立的北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称北京市规土委）承担。根据《中共北京市委北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》（京发〔2018〕31号）精神，将北京市规土委等部门的职责进行整合，组建北京市规划和自然资源委员会（以下简称北京市规自委），不再保留北京市规土委。 2019年12月30日，日月明公司持诉称理由将北京市规自委诉至一审法院，要求撤销京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》中将“用途”登记为“工业用地”的内容。本案在一审审理过程中，北京市规自委坚持答辩意见。 2020年7月10日，北京市规自委、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局联合发布了《关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》，根据该通知精神，市规自委区分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任；市规自委区分局依法独立行使本行政区域内不动产登记等职权。因案涉行政职权已经转移至区分局，一审法院依法将被告变更为规自委怀柔分局。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因北京市整合不动产登记职责，规自委怀柔分局为北京市怀柔区不动产登记机构，故规自委怀柔分局具有办理相关不动产登记事项的法定职责。 本案争议焦点在于日月明公司取得的编号为京怀国用（2009出）第××0号国有土地使用证，证载用途为综合是否正确，规自委怀柔分局依职权于2019年12月16日向日月明公司颁发的京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》中将“用途”记载为“工业用地”的行为是否合法。

一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第九条第二款、《不动产登记暂行条例》第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，规自委怀柔分局作为北京市怀柔区不动产登记机构具有办理相关不动产登记事项的法定职责。 《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定，有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；（三）依职权更正登记；（四）依职权注销登记；（五）法律、行政法规规定的其他情形。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。 本案中，根据已查明的事实，日月明公司持有的京怀国用（2009出）第××0号《国有土地使用证》系经由康怀公司、长兴公司将涉案的国有土地使用权转让给日月明辉公司，后日月明公司兼并日月明辉公司取得。转让前，康怀公司持有的编号为怀＜98＞国用（出）字第××8号的《国有土地使用证》“土地用途”记载为“工业”，长兴公司持有的编号为怀＜98＞国用（出）字第××9号的《国有土地使用证》“土地用途”记载为“综合”。日月明辉公司持有的京怀国用（2000出）字第××5号《国有土地使用证》中“用途”记载为“综合”。康怀公司编号为（98）怀地（出）字第××8号、长兴公司编号为（98）怀地（出）字第××9号的《办理国有土地出让审批表》中“用途”一栏均记载为“工业”，涉案土地使用权出让金均为35元/平方米，符合北京市政府发布的《北京市出让国有土地使用权基准地价表》中“工业用途”的地价标准。另，康怀公司、长兴公司与出让方签订的《国有土地使用权出让合同》中均载明，合同所涉地块按照城市规划行政主管部门批准的总体规划是建设办公项目，土地使用条件主体建筑物的性质规定为办公，符合工业用地特点；在出让期限内，如需改变合同规定的土地用途，应经出让方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。涉案土地登记档案，并无相应批准文件及其他能够证明改变涉案地块土地用途的证据。故涉案地块的土地用途登记为“综合”应属登记错误。规自委怀柔分局发现涉案土地登记错误后，依据《不动产登记暂行条例实施细则》的上述规定对错误登记事项进行了更正并无不当。 关于更正登记的程序及涉案更正登记是否应受《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条除外条款的制约，本院同意一审法院的认定。 综上，一审法院判决驳回日月明公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

规自委怀柔分局经查询涉案土地登记材料，发现1998年12月，原怀柔县人民政府为康怀公司颁发的编号为怀＜98＞国用（出）字第××8号的《国有土地使用证》将“土地用途”登记为“工业”，而同期颁发给长兴公司的编号为怀＜98＞国用（出）字第××9号的《国有土地使用证》将“土地用途”登记为“综合”，2000年6月，原怀柔县人民政府为日月明辉公司颁发的京怀国用（2000出）字第××5号《国有土地使用证》将“用途”登记为“综合”，2009年11月，怀柔区政府为日月明公司颁发的京怀国用（2009出）第××0号《国有土地使用证》将“地类（用途）”登记为“综合”。但康怀公司编号为（98）怀地（出）字第××8号、长兴公司编号为（98）怀地（出）字第××9号的《办理国有土地出让审批表》中“用途”一栏均记载为“工业”，涉案土地使用权出让金均为35元/平方米，符合北京市政府发布的《北京市出让国有土地使用权基准地价表》中“工业用途”的地价标准，故规自委怀柔分局依据在案证据，认定编号为怀＜98＞国用（出）字第××9号的《国有土地使用证》，编号为京怀国用（2000出）字第××5号的《国有土地使用证》，编号为京怀国用（2009出）第××0号的《国有土地使用证》中记载的土地用途为“综合”的登记信息错误。本案中，在案证据可以证实，康怀公司、长兴公司与出让方签订的《国有土地使用权出让合同》中均载明，合同所涉地块按照城市规划行政主管部门批准的总体规划是建设办公项目，土地使用条件主体建筑物的性质规定为办公，符合工业用地特点；在出让期限内，如需改变合同规定的土地用途，应经出让方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续，但经查，涉案土地登记档案中并无相应批准文件及其他能够证明改变涉案地块土地用途的证据，故规自委怀柔分局认定涉案地块的土地用途为“综合”属登记错误，并无不当。 《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定，有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；（三）依职权更正登记；（四）依职权注销登记；（五）法律、行政法规规定的其他情形。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。本案中，因涉案土地在征收过程中，征收方与日月明公司对土地用途存有争议，规自委怀柔分局对涉案土地用途进行校核时，发现涉案土地登记错误，并依据《不动产登记暂行条例实施细则》的上述规定对错误事项进行更正，系依法履行职责的行为。在更正登记过程中，规自委怀柔分局履行了查阅核实土地登记资料，在查清事实的基础上，通知日月明公司办理更正登记，日月明公司逾期未办理更正登记时，规自委怀柔分局所属的怀柔不动产登记中心依职权履行发布更正登记公告、记载于登记簿等程序，程序合法。故规自委怀柔分局于2019年12月16日作出的京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》，并将“用途”记载为“工业用地”并无不当。 《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定：“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。”据此，涉案土地用途的变更属于自然状况的变更，并非权利归属和内容的错误登记，不存在第三人善意取得的问题，不应受《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条除外条款的制约。故日月明公司以涉案土地已经过转让，变更了权利人并进行了登记，规自委怀柔分局已无权更正登记，且变更登记程序违法为由，要求撤销京（2019）怀不动产权第××5号《不动产权证书》中将“用途”登记为“工业用地”内容的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回日月明公司的诉讼请求。 日月明公司不服一审判决，向本院提起上诉，其具体事实和理由为：一、一审判决适用法律错误。1.被诉行政行为系对《不动产暂行条例实施细则》第八十一条的适用错误，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定的可撤销情形。2.被诉行政行为违反《关于变更土地登记的若干规定》第二条及《城镇地籍调查规程》规定的程序要求，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的可撤销情形。二、被诉行政行为依据的在先行政行为的合法性存疑。怀柔区政府于2019年7月23日作出怀政函[2019]344号《北京市怀柔区人民政府关于明确北京日月明建筑工程有限公司国有土地用途的决定》（以下简称《决定》），该《决定》并未引用具体法律条款，系违法行政行为，被诉行政行为依据该《决定》作出，也系违法。三、征收过程中更正登记土地用途损害征收秩序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条之规定及北京市怀柔区人民政府房屋征收办公室于2018年9月9日发布《城市房屋征收暂停办理事项》的规定，本次土地用途更正登记涉及征收项目，考虑到征收秩序及被征收人即上诉人利益，不宜进行更正登记。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 日月明公司向一审法院提交了以下证据： 1.《关于不动产更正登记的告知函》《不动产更正登记公告》《不动产更正登记异议函》《关于不动产更正登记异议函的复函》各1份。证明在日月明公司提出异议的情况下，规自委怀柔分局于2019年12月16日作出被诉行政行为，将日月明公司持有的京怀国用（2009出）第××0号国有土地使用证“用途”信息由“综合”更正为“工业”；规自委怀柔分局作出行政行为的内容及前置程序与日月明公司起诉状中所列的内容相比有缺失。 2.《北京市怀柔区人民政府关于明确北京日月明建筑工程有限公司国有土地用途的决定》《不动产更正登记通知书》《行政起诉状》及短信截图各1份。证明被诉行政行为依据的在先行政行为的合法性正在审理过程中。 3.京怀国用（2009出）第××0号《国有土地使用证》《土地规划图》《城市房屋征收暂停办理事项公告》《北京雁栖湖生态发展示范区环境整治定向安置房项目二期拆迁补偿价格结果通知单》各1份。证明涉案土地位于征收范围，北京市怀柔区人民政府房屋征收办公室曾拟依据涉案土地原本“综合用途”对日月明公司进行补偿。被诉行政行为于征收过程中作出，损害征收秩序，侵害日月明公司利益。 北京市规自委向一审法院提交了以下证据： 1.《北京市规划和自然资源委员会怀柔分局关于对北京森源燃气有限责任公司等三家企业国有土地用途进行明确的请示》1份。证明规自委怀柔分局向怀柔区政府请示认定涉案土地性质。 2.《北京市怀柔区人民政府关于明确北京日月明建筑工程有限公司国有土地用途的决定》1份。证明怀柔区政府决定认定涉案土地的用途属于工业用地。 3.1993年7月6日北京市出让国有土地使用权基准地价表、《怀柔县房屋土地管理局办理国有土地转让审批表》《发证函》《国有土地使用权转让合同》《公司兼并协议书》《土地登记申请书》及土地证书签收联各1份。证明依据北京市人民政府发布的北京市出让国有土地使用权基准地价，该宗地属于七级工业用地，出让金标准为30-70元/平方米。该项目当时缴纳的土地出让金为35元/平方米，以该地价水平可以断定为工业用途。该证据也是规自委怀柔分局将土地用途变更为工业的依据之一。 4.京（2019）怀不动产更字第××2号《不动产更正登记通知书》、不动产登记送达回证、京（2019）怀不动产职更字第××2号《不动产更正登记公告》各1份，照片复印件2张，《关于不动产更正登记异议函的复函》及送达回证、《关于不动产更正登记的告知函》及送达回证各1份。证明规自委怀柔分局按照规定履行了更正登记程序。 北京市规自委提交的法律依据为： 《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第八十一条，证明其作出的变更登记行为合法有效。 一审法院依法调取了以下证据：编号为（98）怀地（出）字第261号、258号、262号的《办理国有土地出让审批表》各1份，编号为98261、98258、98262的《怀柔县国有土地出让合同》各1份，编号为京怀＜98＞国用（出）字第98261号、98258号、98262号的《国有土地使用证》各1份，土地重组转制变更登记协议1份，城镇国有土地登记申请书及审批表各1份，京怀国用（2003出）字第253号《国有土地使用证》1份。证明涉案国有土地使用权出让、审批及登记过程。 经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认定：日月明公司提交的证据1、3符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件客观事实，一审法院予以采纳，但对日月明公司的证明目的，一审法院不予采信。日月明公司提交的证据2及规自委怀柔分局的证据均具有真实性、合法性及与本案的关联性，一审法院均予以采纳。一审法院依法调取的证据，能够证明涉案国有土地使用权出让、审批及登记的客观事实及相应程序，可以作为认定本案事实的依据。

驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人北京日月明建筑工程有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　贾志刚 审　　判　　员　　　胡兰芳 审　　判　　员　　　冯秋丽

法　官　助　理　　　孙畅阳 书　　记　　员　　　孙　利