某某等与北京市规划和自然资源委员会其他二审行政判决书

北京市第三中级人民法院 行政判决书 （2020）京03行终38号 上诉人（一审原告）徐某，男，1977年7月26日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）赵某某，男，1938年2月6日出生，满族，北京市人，北京师范大学亚太实验学校退休教师，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）***，女，1940年3月5日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）齐某，男，1967年10月25日出生，汉族，北京市人，住北京市西城区。 上诉人（一审原告）暨***、齐某的委托代理人***，男，1970年8月13日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）***，男，1927年12月14日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）***，女，1949年1月1日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 委托代理人***（***之夫），1947年5月8日出生，汉族，河北省永年县人，中国文联出版公司员工，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）***，男，1963年1月6日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）安某，男，1959年1月24日出生，汉族，北京市人，商务部培训中心干部，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）朱某，女，1976年2月3日出生，汉族，江苏省常州市人，中国科技出版传媒股份有限公司员工，住北京市朝阳区。 委托代理人***（朱某之父），1947年12月21日出生，汉族，山东省邹城市人，住北京市朝阳区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人***，女，1963年7月18日出生，汉族，北京市人，中建城市建设发展有限公司员工。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人***，男，1971年2月13日出生，汉族，北京市人，住北京市朝阳区。 被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。 法定代表人***，主任。 委托代理人***，男，北京市规划和自然资源委员会干部。 委托代理人***，北京市浩天信和律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）核工业北京地质研究院，住所地北京市朝阳区小关东里10号院。 法定代表人***，院长。 委托代理人***，男，核工业北京地质研究院职员。 上诉人徐某、赵某某、齐某、***、***、***、***、***、安某、朱某、***、***（以下简称上诉人，分称姓名）因建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初344号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年1月17日公开开庭审理了本案，上诉人的诉讼代表人***、***，被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）的委托代理人***、***，被上诉人核工业北京地质研究院的诉讼代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市规自委于2015年3月5日向核工业北京地质研究院核发2015规建密字0005号《建设工程规划许可证》，许可其在朝阳区小关东里10号院从事“核工业北京地质研究院西科研实验楼工程”项目（以下称涉案项目）建设，总建筑面积为12354平方米，其中西科研实验楼工程的层数为地上8层、地下1层，高度为地上30米，地下-4.8米。上诉人不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销2015规建密字0005号《建设工程规划许可证》。 一审法院经审理查明，2015年2月16日，核工业北京地质研究院向市规自委提出位于北京市朝阳区小关东里10号院“科研办公楼”的建设工程规划许可申请。同时，核工业北京地质研究院向市规自委提交《建设项目规划许可及其他事项申报表》、《项目建设法人授权委托书》、京朝国用（2004划）第0412号《中华人民共和国国有土地使用证》、2014规条密字0011号《建设项目规划条件（自有用地）》、2015年朝绿规审字003号《关于核工业北京地质研究院西科研实验楼项目园林审核意见复函》、国机防工准字〔2015〕9号《人防工程设计审核批准通知单》等材料。市规自委经过审查后认定，核工业北京地质研究院具有涉案项目所用土地的国有土地使用权，申请许可事项符合建设项目规划条件，并取得园林绿化、人防及相关部门的立项、审批文件。根据上述审查情况，市规自委于2015年3月5日作出被诉建设工程规划行政许可行为并向核工业北京地质研究院核发2015规建密字0005号《建设工程规划许可证》。 另查，上诉人所有和居住的住宅位于北京市朝阳区小关北里24号院3号楼，位于涉案项目的西侧。 一审法院经审理认为，《行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据《城乡规划法》规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。据此，市规自委作为市城乡规划行政主管部门，具有作出被诉建设工程规划行政许可行为的职权。 《北京市城乡规划条例》第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，现有证据能够证明核工业北京地质研究院提交的材料符合上述规定，市规自委根据核工业北京地质研究院的上述申请作出的许可行为具有相应的事实和法律根据，一审法院予以支持。关于上诉人提出的市规自委未履行听证程序属程序违法的主张，根据《行政许可法》关于利害关系人陈述申辩权保护的相关规定，行政许可行为对利害关系人的利益造成重大的影响的，应当听取利害关系人的陈述和申辩。本案中，上诉人提交的证据不足以证明其利益造成了重大影响，故上诉人的上述主张缺乏事实根据，一审法院无法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人要求撤销原北京市规划委员会于2015年3月5日向核工业北京地质研究院核发的2015规建密字0005号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。 上诉人不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审法院没有认真审查颁发许可证的建筑物与上诉人居所之间的相对位置关系，没有明确二者的规划距离、实际距离。二、一审法院没有查明涉案项目的工程类别，没有核实核工业北京地质研究院从事的科研工作具有放射性性质，没有审查市规自委应遵守的特殊工程的必要程序。市规自委未按法律规定审查核工业北京地质研究院的书面环保评价，违反《北京市城乡规划条例》第三十九条第四款的规定，在材料不全的情况下批准了建设工程规划许可。三、上诉人提交的证据证明市规自委对涉案工程颁发许可证的行为没有尽到相应的法定职责。四、一审法院适用法律错误。五、一审法院随意曲解重大利益的概念，认为“上诉人提交证据不足以证明其利益造成了重大影响，故其主张缺乏事实根据”的依据不足。在居民楼近在咫尺处建设与核辐射相关的科研实验项目，属于对相邻居民的利益造成重大影响。六、一审法院没有查明市规自委颁发许可证时是否收齐全部应收的材料、要件，忽略了其违法行政行为。此外，一审法院未按举证倒置的规定要求市规自委举证。综上，一审法院认定事实和适用法律均错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 市规自委及核工业北京地质研究院均同意一审判决，请求法院予以维持。 上诉人在指定期限内向一审法院提交以下证据材料和规范性文件依据： （一）证据材料：1.《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》；2.网页截图《关于发布（试行）的通知》；3.2014规条密字0011号《北京市规划委员会建设项目规划条件（自有用地）》；4.《建设项目规划许可及其他事项申报表》；5.《建设工程规划许可证附件》；6.《国有土地使用证》；7.《北京市城镇国有土地登记申请书》；8.《北京市城镇国有土地登记审批表》；9.《咨询土地使用证用途变更等问题》；10.市规划国土朝（咨询）[2018]2号《答复意见书》；11.信函《符合“首都功能定位”》和《求实》；12.京发改信[2015]091号《信访答复意见书》和《信访事项不予受理告知单》；13.信函《求实》；14.《信访事项不予受理告知单》；15.信函《求实》；16.《不予受理告知单》；17.向国防科技工业局的去信；18.国家国防科技工业局的回信；19.《核工业北京地质研究院宗地平面图》；20.百度地图；21.《上诉人居住宅楼和涉案项目“退界边界线距离”“建筑间距”示意图及相关法规》；22.《关于对***等同志来访的答复意见》；23.现场照片；24.《关于核工业北京地质研究院西科研实验楼项目园林审核意见复函》；25.《关于核工业北京地质研究院移伐树木的请示》；26.向原北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局出具的《政策咨询》；27.市规划国土朝(咨询)[2018]4号《答复意见书》；28.北京正和盛通园林工程有限公司《核工业北京地质研究院西科研实验楼项目现有树木测绘成果报告书》；29.《信息公开申请书》；30.区园林绿化局（2018）第5号-回《登记回执》；31.区园林绿化局(2018)第5号-答《政府信息公开申请答复告知书》；32.给朝阳区园林绿化局信函《求实》；33.京朝绿信字〔2018]〕13号《信访答复意见书》；34.给北京市朝阳区园林绿化局的《政策咨询》；35.京朝绿信字[2018]14号《信访答复意见书》；36.给北京市朝阳区园林绿化局信函《再求实》；37.京朝绿信字〔2018〕16号《信访答复意见书》；38.《核工业北京地质研究院绿地总平面布置图》；39.《覆土绿化剖面图》；40.现场照片；41.《第三人未按绿化方案实施，被告验收未尽到法定职责统计表》；42.给北京市国家保密局的信函《求实》；43.北京市国家保密局的回函；44.涉案项目的竣工牌；45.《提交材料清单》；46.《行政许可事项接收材料凭证》；47.核工业北京地质研究院网站截图；48.《集中休假通知》；49.日照影响图片；50.北京市朝阳区环境保护局《限期治理通知书》四份和核工业北京地质研究院出具的《关于核工业北京地质研究院西科研实验楼房间空调的使用承诺》；51.违反了视觉卫生要求的照片；52.堵截东西向通风通道的照片；53.现有树木测绘成果图；54.核工业北京地质研究院从事的实验有毒有危险的照片；55.给北京市民防局的信函《求实》；56.《北京市民防局对***等人来信的回复》；57.国机防工准字〔2015〕9号《人防工程设计审核批准通知单》;58.国家机关事务管理局办公室出具的《政府信息公开申请答复书》；59.地下平面图；60.地下室墙、柱配筋图；61.《建设项目法人授权委托书》；62.国家保密局《关于对***等同志来信的答复意见》；63.涉案许可项目相关图纸。上诉人以上述证据证明涉案许可行为不具有相应的事实根据，市规自委未尽到审查义务，违反法定程序，应该予以撤销。 （二）法律依据：1.《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）；2.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）；3.《北京市城乡规划条例》；4.《北京市绿化条例》；5.《北京市生活居住建筑间距暂行规定》；6.《北京地区建设工程规划设计通则》。上诉人以上述依据说明市规自委适用法律错误，市规自委的规划许可行为应当予以撤销。 市规自委在法定期限内向一审法院提供如下不涉及国家秘密事项的作出被诉行政行为的证据材料：1.2015规建密字0005号《建设工程规划许可证附件》，证明被诉行政行为；2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》、授权委托书，证明核工业北京地质研究院提出申请；3.《行政许可事项接收材料凭证》，证明市规自委对核工业北京地质研究院的申请予以立案；4.京朝国用（2004划）第0412号《中华人民共和国国有土地使用证》，证明核工业北京地质研究院取得了本案项目的国有土地使用权；5.2014规条密字0011号《建设项目规划条件（自有用地）》，证明本案项目的规划条件；6.2015年朝绿规审字003号《关于核工业北京地质研究院西科研实验楼项目园林审核意见复函》，证明园林部门就本案项目的园林绿化方案作出批复；7.国机防工准字〔2015〕9号《人防工程设计审核批准通知单》，证明人防部门审核同意了本案项目的人防设计方案。 市规自委提交作出被诉建设工程规划许可行为依据的法律、法规有：《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》。 核工业北京地质研究院在指定期限内未向一审法院提交证据。 经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：上诉人提交的证据不具有证明被诉建设工程规划许可行为违法性的证明力，一审法院对此不予采信。市规自委提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能够证明被诉行政许可行为受理、审查、作出的情况，一审法院予以采纳。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。因此，市规自委作为市城乡规划行政主管部门，具有作出被诉建设工程规划行政许可行为的职权。 《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《北京市城乡规划条例》第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。 本案中，市规自委提交证据证明涉案建筑与周边建筑的建筑间距符合国家和北京市法律法规、标准规范及技术管理规定的要求。上诉人认为其违反法律法规对相邻建筑的建筑间距、退界距离的规定缺乏事实依据，本院不予采信。市规自委根据核工业北京地质研究院的申请，依照法定程序审查其所提计划、园林、人防等有关行政主管机关的批准文件以及使用土地证明、规划设计方案审查意见复函、设计图纸等其他法定申请建设工程规划许可的文件材料，认定涉案建设项目申请材料齐全且符合法律规定，向核工业北京地质研究院颁发《建设工程规划许可证》并无不当。上诉人主张核工业北京地质研究院提交的申请材料不齐全，市规自委未参考《北京地区建筑工程规划设计通则》及《建设项目规划条件》等对设计方案进行审查，未依法履行法定职责的主张不具有相应的事实和法律依据。此外，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。可见行政机关对行政许可事项是否关系他人重大利益具有一定的自由裁量权，本案中，行政机关未举行听证不违反法律规定，本院同意一审法院的认定意见。 综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二〇年三月十一日 法官助理*** 法官助理*** 法官助理*** 法官助理*** 书记员高原