广东奥新电梯安装工程有限公司、佛山市顺德区安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政判决书

广东省佛山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）粤06行终604号

上诉人（原审原告）广东奥新电梯安装工程有限公司，住所地广东省广州市番禺区大石街御峰二街61号3栋301、302、303、305、306房。

法定代表人白琛合。

委托代理人何平毅，广东和其中律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）佛山市顺德区安全生产监督管理局，住所地***大良新城区兴顺大道欣荣路1号。

法定代表人李发彬，局长。

委托代理人区志铭，该局工作人员。

委托代理人陈达宇，广东岭南律师事务所律师。

上诉人广东奥新电梯安装工程有限公司（以下简称奥新公司）因诉佛山市顺德区安全生产监督管理局（顺德安监局）行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已经审理终结。

原审法院经审理查明，万科金域滨江广场13号楼建设单位为佛山市顺德区万科房地产有限公司，该项目总承包施工单位为中天建设集团有限公司，监理单位为深圳市城建监理有限公司，项目电梯安装工程施工承包单位为日立电梯（中国）有限公司佛山分公司。后日立电梯（中国）有限公司佛山分公司将万科金域滨江广场13号楼电梯安装工程交由奥新公司实施，并签订了《电梯施工现场安全生产责任协议书》，但《单位工程施工组织设计、施工方案》以及《施工组织设计（方案）报审表》均由日立电梯（中国）有限公司佛山分公司负责签订。

2017年1月7日上午，奥新公司施工人员邓正和、邓福书在涉案工地负一层井道内进行电梯安装施工，谭德洪在事故发生电梯井道外配合邓正和、邓福书进行电梯安装施工，邓晖斌在事故发生电梯旁另一电梯井道内进行安装施工。邓正和、邓福书首先拆除了事故发生电梯轿厢顶部的安全防护挡板，之后拆除支撑该安全防护挡板的四根钢管，并对轿厢底部的垃圾进行清扫。清扫完毕后，大约10时50分，邓正和、邓福书正准备安装轿厢壁的时候，邓福书被从高空坠落的水泥预制件砸中头部流血而倒地，邓正和、谭德洪及邓晖斌先后赶到事故发生现场进行救援并拨打120急救电话，120救护人员到达现场后对邓福书进行抢救，邓福书经抢救无效当场死亡。

事故发生后，顺德区委、区政府等部门迅速依法成立事故调查组，由区监察局、区安全生产监督管理局、区市场监督管理局、区国土城建和水利局、区总工会、区公安局、区民政和人力资源社会保障局、大良街道办事处派员组成，并邀请区人民检察院派员参加。2017年8月18日，中天建设集团有限公司“1·7”物体打击事故调查组出具《中天建设集团有限公司“1·7”物体打击事故调查报告》，报告认定涉案事故造成一人死亡，直接经济损失约为140万元，奥新公司对电梯安装施工安全生产负责任，其在进入井道施工前未及时排查发生电梯门周边存在安全隐患，未及时排查发生存在交叉作业情况，未落实安全防护措施，且聘请部分无特种设备作业人员证或证书失效的施工人员进行电梯安装施工、电梯施工前未书面告知负责特种设备监督管理的部门、未对施工人员进行足够的安全教育培训，未指导和督促施工人员按施工方案进行安装施工，认为奥新公司对事故发生负有责任，并建议顺德安监局依据《中华人民共和国安全生产法》对奥新公司予以立案查处。

2017年9月4日，顺德安监局对奥新公司涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定的行为进行立案调查。2017年9月30日，经主管局长审批，对该案延长办理期限至2017年12月2日。2017年12月2日，佛山市安全生产监督管理局对顺德安监局作出复函，同意顺德安监局对该案的查结期限延长至2018年3月1日。调查完毕后，顺德安监局经集体讨论，拟对奥新公司的违法行为作出罚款二十一万元的行政处罚，同日作出《行政处罚听证告知书》，告知奥新公司涉案事故发生的事实，其对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，依据该法第一百零九条第（一）项的规定拟对奥新公司作出二十一万元的罚款处罚，同时告知其有提出陈述申辩及要求听证的权利。顺德安监局于2018年1月15日将上述告知书直接送达给奥新公司。2018年1月17日，奥新公司向顺德安监局提出陈述申辩，2018年1月18日，顺德安监局对奥新公司的陈述申辩进行集体讨论，不采纳其陈述申辩意见，同意维持对奥新公司处罚21万元的行政处罚。2018年1月19日，顺德安监局作出顺安监罚〔2017〕36号《行政处罚决定书》：“查明2017年1月7日上午，奥新公司施工人员邓正和、邓福书在万科金域滨江广场13号楼负一层（项目建设工程由中天建设集团有限公司承建）事故发生电梯井道内进行电梯安装施工。约10时50分，邓正和、邓福书正准备安装轿厢壁的时候，邓福书被从高空坠落的水泥预制件砸中头部流血而倒地，经抢救无效当场死亡。奥新公司聘请或允许部分无特种设备作业人员证（电梯）或证书失效的施工人员进行电梯安装施工、未以其名义办理电梯安装告知、未能按照事故发生电梯的《单位工程施工组织设计、施工方案》对邓福书、邓正和、邓晖斌和谭德洪等人提供足够安全教育培训，未指导和督促施工人员按照施工方案进行安装施工，导致事故的发生。奥新公司的上述行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，依据该法第一百零九条第（一）项的规定，决定对奥新公司处21万元罚款的行政处罚。”该处罚决定书于2018年1月26日送达给了奥新公司。

另查，顺德安监局在立案调查期间，奥新公司递交一份《委托书》，表示由张光林、黄沂欣负责调查期间证据材料的提交、代签法律文书、陈述申辩理由、申请听证等。后顺德安监局在调查期间对张光林作了询问笔录，从询问笔录可以看出询问前出示了证件，并告知相关权利和义务。此外，顺德安监局亦向奥新公司调取了相关的证据。

原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”、第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”的规定，以及根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权和委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第三条第一款第（四）项“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”的规定，本案事故共造成1人死亡，依据上述规定属一般事故。顺德政府组织成立的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由顺德安监局对相关责任人及单位违反《中华人民共和国安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，顺德安监局作为生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》的上述规定，对奥新公司的安全生产违法行为作出行政处罚，职权合法。关于奥新公司提出顺德安监局无权处罚的问题。虽然案涉事故是在奥新公司电梯安装工程过程中发生的，但根据查明的事实，案涉事故系现场实际施工的安装工人邓福书等人无特种设备人员作业资格证，在每一层还没完成封口的情况下违规进入井道，拆除安全防护板，而并非特种设备本身或外在（人为）因素导致特种设备爆炸、损毁、失效、缺陷故障而造成的人员伤害事故。故顺德安监局适用《中华人民共和国安全生产法》的相关规定对奥新公司予以行政处罚主体适格，奥新公司认为顺德安监局无职权依据的意见应不予支持。

关于顺德安监局作出处罚决定的合法性问题，分析如下：

首先程序方面。顺德安监局对案涉安全生产事故立案调查后，依职权对奥新公司的员工张光林进行调查询问，调查询问前出示了执法证件，并由两名工作人员对其进行调查，调查前告知相关的权利和义务，其对证据的调取程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条及《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定。奥新公司提出顺德安监局调查期间未出示证件缺乏事实依据，应不予支持。顺德安监局在调查结束后，经集体讨论，拟对奥新公司的违法行为作出罚款二十一万元的行政处罚，并作出《行政处罚听证告知书》，告知奥新公司有提出陈述申辩及要求听证的权利并予以送达。奥新公司提出顺德安监局在处罚前没有向其说明有举行听证的权利亦缺乏事实依据。顺德安监局收到奥新公司的陈述申辩后，召开了集体讨论会议，决定维持对奥新公司处罚二十一万的决定，后制作《行政处罚决定书》并予以送达，其作出案涉处罚决定的程序合法。

其次认定事实方面。诉讼双方当事人对事故发生经过及救援情况均无异议，其争议焦点在于事故成因的认定。本案中，通过奥新公司工作人员张光林的询问笔录可以看出，奥新公司聘请部分无特种设备作业人员证（电梯）或证书失效的施工人员进行电梯安装施工，同时从该笔录还可以看出，奥新公司并未按照事故发生电梯的《单位工程施工组织设计、施工方案》对邓福书、邓正和等人提供足够安全教育培训。此外，从奥新公司在调查中提交的证据来看，在电梯安装施工前均由日立电梯（中国）有限公司佛山分公司办理电梯安装告知，而奥新公司作为有资质的电梯安装公司，却未以自己的名义办理电梯安装告知。综上，顺德安监局根据询问笔录以及奥新公司提供的证据认定本案的事故责任原因具有事实依据，应予确认。至于奥新公司提出任何防护设施或是否对员工教育等都不能防止高空水泥预制件砖头坠落的问题。经查，奥新公司作为电梯施工单位，对其从业人员严格把关且应当进行安全事故教育，如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。事故发生时，涉案电梯处于未交付使用状态，需专业人员操作方能使用，奥新公司应对其存在的安全隐患向员工进行告知，使员工对其作业场所中存在的安全风险有所警醒，从而避免安全事故的发生。奥新公司作为生产经营单位，未履行对从业人员告知作业场所和工作岗位存在的危险因素的义务，导致员工死亡的安全事故，奥新公司对其行为后果应当承担相应的责任。虽然涉案电梯的周围存在交叉作业，危险因素众多，但不能否定奥新公司作为生产经营单位对从业员工进行安全教育和告知安全风险等事故责任，故奥新公司的上述意见应不予支持。关于奥新公司认为事故调查报告错误的问题，事故调查程序和行政处罚程序的主体及适用规则并不相同，事故调查程序的主体是由人民政府组成的事故调查组，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》；对事故责任单位和责任者进行行政处罚程序的主体则是安全生产监督管理部门等，适用《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》或其他法律法规。本案所诉的是行政处罚决定，事故调查程序不属于本案审理的范围。

最后关于法律适用方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定：“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”本案中，奥新公司的上述行为违反该法律规定，对案涉事故发生负有责任，顺德安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”并结合《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第一款第（二）项依法从轻情形的规定，综合考虑奥新公司积极善后，最大限度减少各方面的影响，主动减轻事故的危害后果等情况，决定对其处二十一万元罚款并无不妥，应予支持。

综上，顺德安监局作出的涉案《行政处罚决定书》所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。奥新公司请求撤销涉案《行政处罚决定书》的诉请，没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回奥新公司的诉讼请求。

上诉人奥新公司上诉称，一、顺德安监局不是处理涉案违法行为的适格主体。根据《安全生产法》第二条和《特种设备安全法》第二条的规定，上诉人从事的是特种设备电梯的安装行为，如上诉人存在顺德安监局所称的违法行为，应适用专门法的规定，给予上诉人处罚的行政主体应该是顺德区市场安全监督管理局。二、顺德安监局作出处罚的主要依据即《中天建设集团有限公司“1.7”物体打击事故调查报告》没有合法来源和依据。该报告调查组的成立没有批准文件，调查组的成员不清楚，调查组如何进行调查和形成结论以及调查组各成员的意见没有反映，且调查报告没有负责人和成员签名，属于无效的报告。三、上述调查报告的事故原因分析和对上诉人责任认定错误。上诉人聘请部分无证人员从事电梯安装技术操作之外的辅助工作是基本常识；上诉人的员工从事电梯安装工作之初已进行过岗位教育和培训，也不存在未按照施工方案进行安装施工的问题；上诉人进场施工和安装是经过了电梯公司安排和监理单位的同意和监督的，而电梯井所在建筑各楼层的其他施工作业的安全防护不是上诉人责任范围。四、本案事故的原因是大楼高层预制件砖头掉落砸中电梯安装施工人员致死，该建筑项目的其他施工单位在电梯安装期间拆除各楼层电梯门口处的安全防护网和进行交叉作业不是上诉人能够管理的，上诉人对员工进行安全教育、督促指导和规范施工，也不能防范电梯井高层预制件砖头的掉落，让上诉人承担该事故发生的间接责任显然违反因果关系的逻辑原则。五、涉案事故报告的作出超过了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定的期限，而顺德安监局也没有在事故调查报告出具后的两个月内结案，且该局作出的行政处罚没有给予上诉人听证的权利。六、顺德安监局仅仅依据对张光林的调查就对上诉人作出处罚，证据不足。七、由于顺德安监局作出的事故调查报告，以及对事故原因分析和归责结论不够全面、客观、公正，因此所适用的处理依据和处罚程度都是错误的。故请求二审法院撤销原审判决和顺德安监局作出顺安监罚〔2017〕36号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由顺德安监局承担。

被上诉人顺德安监局辩称，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，本案事故属于一般事故，由顺德区人民政府组成事故调查组经调查形成调查报告，并建议由被上诉人对相关责任单位的违法行为进行处罚。被上诉人作为安全生产监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》的规定对上诉人作出行政处罚，职权依据合法。虽然本案事故涉及电梯，但是在安装电梯过程中发生，并非特种设备本身或外在因素导致特种设备爆炸、损毁、失效、缺陷故障而造成的人员伤害事故，故应适用《中华人民共和国安全生产法》的规定予以处理。另外，上诉人的其他上诉主张，原审判决已经作出论述，上诉人的主张于法无据，应予驳回。被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、处理恰当，依法应予维持。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，综合诉讼双方在二审中争议的焦点问题，对于本案被诉之处罚决定的合法性，从以下四个方面予以审查：

一、关于被上诉人顺德安监局的执法主体资格问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”《中华人民共和国特种设备安全法》第二条规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”从上述法律规定可知，《中华人民共和国安全生产法》从横向调整和规范所有领域的安全生产行为，而《中华人民共和国特种设备安全法》从纵向调整和规范特种设备行业领域的生产、经营、使用、检测等各环节的行为，虽然两者在特种设备安全管理这一事项上存在着法律规范的交叉，却能从不同角度实现规范和管理安全生产行为的立法价值。如何选择适用，应结合具体的安全生产事故情况。本案中，上诉人一名员工在一栋在建建筑的电梯井中安装电梯轿厢壁时被高空坠落的水泥预制件砸中头部死亡，该安全生产事故的发生涉及该在建建筑项目多个生产经营单位的安全生产行为，也涉及电梯安装这一特种设备的行业管理，无论是生产安全监督管理部门还是特种设备安全监督管理部门均可根据造成该安全生产事故的不同性质违法行为，从安全生产角度和行业管理角度进行相应调查处理，两者并行不悖，不存在相互排斥。基于此，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条的规定，顺德安监局作为县级人民政府的生产安全监督管理部门，对本案一般安全生产事故中违反安全生产法的行为作出调查和处罚，于法有据，其执法主体适格。上诉人认为根据《中华人民共和国特种设备安全法》的规定，本案安全生产事故只能由特种设备安全监督管理部门处理的主张，本院不予支持。

二、关于被诉处罚决定的事实认定问题。经查，就涉案安全生产事故的发生经过和救援情况而言，诉讼当事人并无异议，双发所争议的事实认定在于该安全生产事故的成因分析与归责判断。本案中，上诉人的员工在万科金域××广场××楼××电梯井道内进行电梯轿厢壁安装作业之时，该楼栋第1层至47层的电梯门外安全防护网已经被建设项目总承包单位拆除，且电梯门板与土建门框侧壁、底部之间存在大小不一的缝隙，同时电梯门口周边还有其他生产经营单位在施工作业，上述生产安全隐患最终导致了邓福书被从电梯井高空坠落的水泥预制件砸中头部而死亡的安全生产事故。而造成上述生产安全隐患的直接原因包括两个方面：一方面是作为该建筑项目总承包单位的中天建设集团有限公司未将涉案建筑电梯井周边施工作业情况告知电梯安装单位，也未将电梯施工现场与其他施工作业现场进行清晰交接，或落实安全防护措施避免交叉作业；另一方面作为电梯施工单位的上诉人的员工在涉案建筑电梯井内开展电梯安装施工作业前，未对各楼层连接电梯井的电梯门口处的情况（如安全防护网被拆除、存在交叉作业、电梯门与土建门框间有缝隙等）进行安全隐患排查和落实安全防护措施。正是由于上述两方面的安全生产措施不到位的直接原因，共同导致了本案生产安全事故的发生。至于涉案事故发生的间接原因，涉及多个单位的多个行为。就上诉人而言，其在涉案事故中存在安全生产措施不到位在于该单位聘请部分无特种设备作业资格的人员从事涉案电梯安装、事前未对施工人员进行足够的安全教育培训、现场未指导和督促施工人员按照正确的施工步骤进行安装前的隐患排查等间接原因。基于上述涉案事故的发生经过和原因分析，上诉人应当承担《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国特种设备安全法》所规定的相应事故责任。涉案事故调查组出具的《中天建设集团有限公司“1·7”物体打击事故调查报告》对本案生产安全事故的发生经过、原因分析和责任认定具有事实依据，且符合因果关联性的逻辑，本院予以确认。上诉人认为其只是负责井道内电梯安装，电梯井道周边情况不是其力所能及和能够管理的，任何防护措施不可能防止电梯井高空坠落水泥预制件。对此本院认为，虽然上诉人的员工是在电梯井道底部作业时被井道高空坠落物砸中，但从电梯安装施工作业的安全要求而言，整个电梯井道以及各楼层连接电梯井道的电梯门口处都是安全施工作业所应当考虑和涉及的范围，也是上诉人在施工作业前的应当进行安全隐患排查并落实防护措施的范围。上诉人认为电梯井道周边情况不是其管理范围和不能防范的主张，显然不能成立。至于上诉人对本案事故调查报告合法性的相关异议。首先，本案中该事故调查报告是被上诉人作出涉案行政处罚的证据材料之一，而非被诉行政行为。其次，就作为证据审查的标准而言，该调查报告是由顺德区人民政府组建的事故调查组对涉案事故进行调查后出具，并经顺德区人民政府批准，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》关于一般生产安全事故调查报告的要求，具备作为证据的合法性、真实性、关联性的资格条件。而该调查报告中关于涉案事故的发生经过、原因分析、责任判定等内容，本院在前文已作论述，不再重复，该事故调查报告可以作为定案证据材料。同时，被上诉人立案后还对涉案人员张光林进行了调查询问，并从上诉人处调取了相关生产管理材料，上述证据足以证明被诉行政处罚决定所认定事实。上诉人认为被上诉人仅凭张光林的调查笔录就作出涉案处罚决定的主张，本院不予支持。

三、关于被诉处罚决定的行为程序问题。

被上诉人顺德安监局在接到顺德区人民政府批准的涉案事故调查报告后，履行了立案、调查取证、办理延期、处罚前陈述申辩及听证告知、集体讨论、作出处罚决定并送达等法定程序，符合《中华人民共和国安全生产法》及《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关程序要求。上诉人关于被上诉人未在法定期限内办结案件以及未给予其听证权利的主张与事实不符，本院不予采纳。

四、关于被诉行政处罚的适用法律问题。本案中，上诉人在涉案电梯安装施工时未落实相关安全防护措施，事前没有对员工进行足够的安全教育，现场未指导、督促施工人员对施工作业范围内的安全隐患进行排查，是导致涉案事故发生的直接和间接原因之一，应对涉案事故的发生承担相应责任。上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，鉴于上诉人在事故发生后有《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第一款第（二）项规定的依法从轻情形，被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对上诉人罚款二十一万元，于法有据，处罚适当，本院予以确认。上诉人认为被诉处罚决定适用法律错误的实质是以主张相关事实认定错误为前提，即对涉案事故的原因分析及责任认定有异议，而该问题在前文已作阐述，不再重复。

综上所述，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人要求撤销被诉处罚决定的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人广东奥新电梯安装工程有限公司承担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　周　刚

审 判 员　　潘华容

审 判 员　　王　慧

二〇一八年九月二十日

法官助理　　王璐璐

书 记 员　　杨　阳