南通市顺捷工程建设咨询公司与南通市崇川区安全生产监督管理局一审行政判决书

江苏省南通市港闸区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）港行初字第00080号

原告南通市顺捷工程建设咨询公司，住所地南通市崇川区人民中路188号五层01室。

法定代表人夏志明，职务总经理。

委托代理人杨维驹、朱敏剑，江苏信阳光律师事务所律师。

被告南通市崇川区安全生产监督管理局，住所地南通市崇川区桃坞路44号。

法定代表人徐健，职务局长。

委托代理人祝志祥，南通市崇川区安全生产监督管理局副局长。

委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。

原告南通市顺捷工程建设咨询公司（以下简称南通顺捷公司）不服被告南通市崇川区安全生产监督管理局（以下简称崇川安监局）安全生产行政处罚，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于同年1月16日向崇川安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月8日公开开庭审理了本案。原告南通顺捷公司的委托代理人杨维驹，被告崇川安监局的委托代理人祝志祥、王粟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年11月25日，被告崇川安监局作出（崇川）安监管罚[2014]J017号行政处罚决定书，认定原告南通顺捷公司未对南通东方奥林特家具有限公司（以下简称南通奥特林公司）改扩建生产厂房项目实施有效监理，在发现施工单位进行非法施工时未及时向有关主管部门报告，对南通奥林特公司“12·3”1#仓库火灾事故（以下简称“12·3”1#仓库火灾事故）的发生负有责任。根据《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》等证据材料及《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条第二项的规定，决定对原告南通顺捷公司作出罚款人民币二十万元的行政处罚。

原告南通顺捷公司诉称：原告南通顺捷公司与南通奥林特公司只有预约合同而无生效合同，对案涉工程不具备监理义务。朱卫星的行为只是作为职业监理人的提醒行为而非监理行为，被告崇川安监局以《监理工程师联系单》作出事实认定错误。被告崇川安监局认为朱卫星无责任未予处罚，又以朱卫星的行为处罚原告南通顺捷公司，相互矛盾。被诉行政处罚决定事实不清，证据不足，请求撤销被告崇川安监局作出的（崇川）安监管罚[2014]J017号行政处罚决定书。

原告南通顺捷公司提供了以下证据材料：

1.建设工程委托监理合同、中标通知书，证明监理合同是在中标之前草拟的，非正式合同，合同中明确约定以开工报告作为履行合同的条件，原告南通顺捷公司对案涉工程不具备监理义务。

2.监理工程师联系单，证明朱卫星在办理手续时路过工地，发现施工单位存在违法施工行为时向建设方及施工方进行了友情提醒，并明确无开工许可证不进行监理。

3.朱卫星向南通奥林特公司法定代表人殷中华出具的信函及殷中华的回信（系复印件），证明朱卫星在发现违法施工时已进行了友情提醒并明确告知施工单位未取得合法文件的前提下擅自施工，原告南通顺捷公司不予负责，殷中华的回信中也明确了原告南通顺捷公司尚未正式实施监理行为。

4.施工组织设计、施工方案审批表，证明施工方接到朱卫星的提醒后已作出了停止施工的决定，原告南通顺捷公司在尚未正式开始监理的情况下不可能全天派员驻现场监督，施工单位继续施工造成的后果与原告南通顺捷公司无关。

被告崇川安监局辩称：1.案涉事故属于较大安全生产责任事故，被告崇川安监局依照南通市人民政府的批复和南通市安全生产监督管理局（以下简称南通市安监局）的指定，依法作出被诉行政处罚。2.火灾事故中扩建的7#厂房未取得施工许可证但基础部分已完工，非法施工客观存在。原告南通顺捷公司作为案涉事故工程的监理单位，发现施工单位违法行为时进行劝阻，劝阻无效后未及时上报主管部门，未尽到监理职责。3.对朱卫星的违法行为进行处罚不属被告崇川安监局职责范围，已移送相关部门处理。被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求判决维持被诉行政处罚决定。

2015年1月26日，被告崇川安监局向本院提交了以下证据材料：

1．（崇川）安监管罚[2014]J017号行政处罚决定书及送达回执，证明被诉行政处罚的内容及已送达原告南通顺捷公司的事实。

2．《市政府关于南通奥特林公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号）及事故调查报告，证明案涉火灾事故已依法调查结束，事故调查报告认定原告南通顺捷公司未实施有效监理，发现施工单位非法施工未及时向有关主管部门报告，对该起事故负次要责任，被告崇川安监局依据南通市人民政府的批复追究事故责任是职责所在。

3.南通奥林特公司在事故调查阶段提供的建设工程委托监理合同，证明原告南通顺捷公司为合同约定的监理单位、合同签订时间及约定的监理工作的内容。

4.2013年11月20日的监理工程师联系单、2013年11月27日的第一次例会会议纪要，证明原告南通顺捷公司对案涉事故工程存在事实上的监理行为，已在履行监理职责。

5.事故调查小组工作人员对案涉工程总监代表朱卫星、施工单位现场负责人陈建军、施工单位安全员秦志峰、吊车驾驶员周建国、南通奥特林公司法定代表人殷中华的调查笔录，证明案涉工程项目在未取得施工许可证的情形下非法施工，原告南通顺捷公司存在事实上的监理行为但未实施有效监理。

6.施工现场照片四张，证明南通奥特林公司二期扩建的7#生产厂房基础施工已基本完成，存在非法施工的事实。

7.南通顺捷公司的营业执照，证明原告南通顺捷公司的主体资格。

8．南通市安监局《关于南通东方奥林特家具有限公司“12·3”1#仓库火灾事故行政处罚等相关事宜的再次答复》（通安监[2014]192号）、立案审批表、案件处理呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请、听证会通知书、延期结案申请、行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚程序符合法律规定。

应本院要求，被告崇川安监局于庭前提供了关于朱卫星的案件移送书及送达回执、其余案涉火灾事故中责任人员（单位）的行政处罚决定书，证明案涉火灾事故的责任追究情况。

结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对双方当事人提供的证据材料作如下认定：被告崇川安监局提供的证据材料1-7及庭前提供的证据材料，为案涉工程的相关监理合同、联系单、会议纪要、案涉事故发生后形成的调查笔录、事故现场照片、事故调查结案批复、行政处罚文书，形成于事故调查程序中，为相关法律文书或由相关人员、单位签名、盖章的资料，来源合法，内容真实，能够证明本案相关事实，本院对其证据效力予以认定；证据材料8是被告崇川安监局在行政处罚程序中所形成的相关法律文书，客观反映了行政处罚的经过，本院对其证据效力予以认定。

原告南通顺捷公司提供的证据材料1，被告崇川安监局无异议，本院对其证据效力予以认定；证据材料2，与事故调查阶段获取的监理工程师联系单内容不一致，且系当事人或与行政处罚存在法律上的利害关系的人员（单位）共同制作，本院对其真实性不予认定；证据材料3、4，系与行政处罚存在法律上的利害关系的人员（单位）之间的信件往来、单方出具的材料，且属于原告南通顺捷公司在行政程序中应当提交而未提交的对自己有利的证据材料，本院不予采纳。

根据对证据的采信及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：

南通奥林特公司改、扩建生产厂房工程的建设单位为南通奥特林公司，施工单位为江苏乾达建设发展有限公司（以下简称江苏乾达公司）。2013年11月10日，南通奥特林公司与原告南通顺捷公司签订建设工程委托监理合同，委托原告南通顺捷公司对案涉工程实施全过程监理，监理方常驻代表为范爱东和朱卫星。同年11月12日，案涉工程在未办理开工许可证的情况下开始施工，原告顺捷公司开始对工程建设实施监理。11月20日，朱卫星以总监理工程师和专业监理工程师的名义向江苏乾达公司开具监理工程师联系单，劝阻江苏乾达公司没有拿到开工许可证不能进行施工。11月22日，南通奥林特公司向原告南通顺捷公司出具的中标通知书在南通市招标投标办公室进行备案。11月27日，建设方、施工方及监理方召开第一次工程例会，原告南通顺捷公司作为监理方派朱卫星等三名工作人员参加会议并在会议纪要上加盖“南通市顺捷工程建设咨询公司南通东方家具厂房工程监理项目部”的印章。12月3日上午7时许，案外人周建国驾驶20吨流动式起重机到达案涉工程施工现场，并于7时30分许按照江苏乾达公司安全员秦志峰的安排起吊案涉工程7#仓库工地基坑内的模板，进行挪移作业。秦志峰随后回宿舍洗漱，未安排专业指挥人员和司索人员。周建国将吊车停靠在1#仓库东侧的路面上，进行四角支撑完毕后，将吊臂转到正东方向开始作业，吊车正上方为220KV高压线。同日7时50分许，周建国在进行第二次模板挪移作业时，吊车作业处突然连续发出“嘭嘭”两声巨响，并伴有巨大火球沿吊臂滚落，火球击破西侧1#仓库一层玻璃窗，引燃存储的席梦思，火势迅速蔓延至整个仓库。同日7时54分，消防部门接到火灾报警后组织扑救，同日11时许，火灾被扑灭。事故造成1#仓库承租户西蒙电气损失为人民币11793623元及其他租赁户不同程度的损失。

“12·3”1#仓库火灾事故发生后，经南通市人民政府授权，组成了由被告崇川安监局、南通市建设安监站等相关部门参加的事故调查组。2014年1月，事故调查组经调查取证、现场勘察、专家论证、综合分析，形成了《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》，该调查报告认定原告南通顺捷公司未对项目实施有效监理，在发现施工单位进行非法施工时未及时向有关主管部门报告，对该起事故负有次要责任。建议安监部门依据有关法律法规规定，对南通顺捷公司给予行政处罚。调查报告同时建议对江苏乾达公司、南通奥林特公司等单位及相关责任人员进行行政处罚，如构成犯罪由司法机关依法处理。2014年1月24日，南通市人民政府作出《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号），认定本案所涉事故是因建筑工地非法施工、冒险作业而引发的火灾责任事故，修改了事故损失的表述、间接原因的第二点、事故防范及整改措施的第五点，并同意事故调查报告中的处理意见，增加了对责任人秦志峰的处理意见。

2014年8月14日，南通市安监局指定被告崇川安监局对案涉火灾事故中事故发生单位及有关责任人员实施行政处罚。同年8月28日，被告崇川安监局就本案所涉事故对原告南通顺捷公司立案调查。同年9月26日，被告崇川安监局办理了行政处罚案延期结案审批手续。同年10月9日，被告崇川安监局对南通顺捷公司发出《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知对原告南通顺捷公司违法行为的认定、拟将作出的处罚内容及所依据的法律规范，并明确了原告南通顺捷公司有权进行陈述、申辩及要求举行听证。应原告南通顺捷公司要求，被告崇川安监局于2014年10月29日举行了听证会。2014年11月25日，被告崇川安监局作出被诉行政处罚决定。原告南通顺捷公司不服，向本院提起行政诉讼。

另查明，被告崇川安监局对案涉火灾事故有关责任人员和单位均已作出行政处罚决定，对原告南通顺捷公司的总监代表朱卫星的违法行为已移送南通市建设局处理。

本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第一款第三项及第二款规定，对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚。上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定，较大生产安全事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。案涉事故造成西蒙电气损失人民币11793623元及其他租赁户不同程度损失，属于较大事故。被告崇川安监局受南通市安监局的指定，具有作出被诉行政处罚的法定职责。

根据双方当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点在于：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，主要包括原告南通顺捷公司对案涉改扩建工程是否负有监理义务及原告南通顺捷公司有无实施有效的监理。

关于原告南通顺捷公司对案涉改扩建工程是否负有监理义务的问题。本院认为，原告南通顺捷公司对案涉工程负有监理义务，理由如下：

第一，事故发生前原告南通顺捷公司与南通奥林特公司签订的监理合同合法有效。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。原告南通顺捷公司为具备工程建设监理（乙级）、房屋建筑工程监理甲级资质的监理单位，南通奥特林公司是具备独立人格的公司法人，双方就建设工程委托监理合同的主要内容达成一致意见，并在合同上加盖单位公章，双方法定代表人也签字、盖章，该合同不属于法律、行政法规规定的应办理批准、登记等手续生效的范围，故于双方签字、盖章的2013年11月10日已生效。虽然南通奥林特公司向原告南通顺捷公司出具的中标通知书载明应在通知书发出之日起30日内签订合同，在期限内不签订合同作放弃中标处理。该部分内容是对双方签订监理合同期限的限定，并不意味着在中标通知书发出前双方签订的监理合同无效。原告南通顺捷公司主张只是签订了预约合同，尚未订立正式合同，与本案事实不符，本院不予采纳。况且，2013年11月22日只是中标通知书的备案时间而非中标时间，不排除双方同年11月10日签订的委托监理合同即是对中标后双方权利义务的约定。即使该委托监理合同在中标之前签订，中标以后双方均未解除，该合同的内容对双方当事人仍具有约束力。

第二，根据监理合同的约定和法律规定，原告南通顺捷公司负有监理义务。《委托监理合同》约定，原告南通顺捷公司应按合同中的《专用条款》约定范围承担监理义务，合同自2013年11月15日开始实施，至2014年5月14日完成。《专用条款》约定监理范围为南通奥林特公司改、扩建生产厂房工程施工全过程监理，包括审核承包单位施工组织设计和施工方案，督促检查承包单位按规范、规程、标准及图纸进行施工，审核承包单位的各项施工准备工作等。显然，原告南通顺捷公司对案涉改扩建工程负有合同约定的监理义务。原告南通顺捷公司作为案涉工程的监理单位，除合同约定义务外，对该工程还负有《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规规定的监理义务。

第三，从南通顺捷公司派驻朱卫星等监理人员对案涉项目进行监理，建设方及施工方均认可其监理行为的事实看，原告南通顺捷公司已经在履行合同约定的监理义务，存在事实上的委托监理关系。原告南通顺捷公司主张朱卫星的行为不是监理行为，显然与本案事实不符，本院不予采纳。

关于原告南通顺捷公司有无实施有效监理的问题。《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。案涉改扩建工程总造价1280万元，也非按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，显然不属于免予办理施工许可证范围的建筑工程，故案涉工程在办理施工许可证后才符合开工条件。《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款规定，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。综合原告南通顺捷公司的总监代表朱卫星、江苏乾达公司项目副经理及现场负责人陈建军、江苏乾达公司的员工及现场安全员秦志峰、南通奥林特公司法定代表人殷中华在询问笔录中的陈述及《监理工程师联系单》、三方会议纪要等证据可知，原告南通顺捷公司在案涉改扩建工程开工后就已经开始派驻监理人员实施监理活动，且在实施监理的过程中发现了施工单位江苏乾达公司存在未取得施工许可证就进行施工、存在影响施工安全的高压线问题等安全事故隐患，原告南通顺捷公司作为监理单位也向江苏乾达公司开具了《监理工程师联系单》，劝阻江苏乾达公司停止施工，但江苏乾达公司以赶工期为由继续施工。作为案涉工程的监理单位，原告南通顺捷公司应在劝阻无效后将该情形及时上报有关主管部门，而非继续安排监理人员对施工现场实施监理，放任江苏乾达公司的违法施工行为。原告南通顺捷公司显然未能完全履行其监理义务。被告崇川安监局认定原告南通顺捷公司未完全履行监理职责事实清楚、证据确凿。

至于原告南通顺捷公司主张被告崇川安监局认定朱卫星无责任而以朱卫星的行为对其处罚相互矛盾的问题。从被告崇川安监局提供的案件移送函看，被告崇川安监局只是在查明案件事实后发现朱卫星不具有项目负责人的身份，对朱卫星的违法行为不具备行政处罚的法定职责，故而移送至南通市建设局处理，并非认为朱卫星在履行监理职责的过程中没有过错。相反，正是因为朱卫星未能完全履行监理职责的行为与案涉火灾事故存在因果关系，被告崇川安监局才对原告南通顺捷公司进行处罚并将朱卫星的违法行为移送南通市建设局处理。况且，对朱卫星如何处理不能改变原告南通顺捷公司未完全履行监理义务而对案涉火灾事故负有的责任。原告南通顺捷公司的这一主张不能成立。

原告南通顺捷公司是受建设方委托并代表建设方对施工质量、工期等进行全面监督管理的监理单位，发现江苏乾达公司在施工中存在的问题并及时予以劝阻是其与南通奥林特公司签订的《建设工程委托监理合同》的约定义务，也是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规规定的法定义务。原告南通顺捷公司未对案涉项目实施有效监理，发现施工单位非法施工时未及时向有关主管部门报告，未完全履行其监理义务是“12·3”1#仓库火灾事故发生的次要原因，依法应承担其行政责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二项的规定，事故发生单位对较大事故的发生负有责任的，处20万元以上50万元以下的罚款。本案中，案涉火灾事故造成西蒙电气人民币11793623元的损失及其他租赁户不同程度损失，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定的较大事故，且原告南通顺捷公司对案涉火灾事故负有次要责任，被告崇川安监局据此对其在法定幅度内处以最低额20万元罚款的行政处罚，量罚适当。

综上所述，本案被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当。原告南通顺捷公司的起诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告南通市顺捷工程建设咨询公司要求撤销被告南通市崇川区安全生产监督管理局作出的崇川安监管罚[2014]J017号行政处罚决定书的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告南通市顺捷工程建设咨询公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。

审　判　长　　刘海燕

代理审判员　　党利霞

人民陪审员　　刘曙军

二〇一五年四月十四日

书　记　员　　倪保晖

附：

《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）起诉被告不作为理由不能成立的；

（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。