南通市顺捷工程建设咨询公司与南通市崇川区安全生产监督管理局行政处罚二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）通中行终字第00225号

上诉人（原审原告）南通市顺捷工程建设咨询公司，住所地南通市崇川区人民中路188号五层01室。

法定代表人夏志明，职务总经理。

委托代理人丁霞，江苏信阳光律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南通市崇川区安全生产监督管理局，住所地南通市崇川区桃坞路44号。

法定代表人徐健，职务局长。

委托代理人祝志祥，南通市崇川区安全生产监督管理局副局长。

委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。

南通市顺捷工程建设咨询公司（以下简称南通顺捷公司）因诉南通市崇川区安全生产监督管理局（以下简称崇川安监局）安全生产行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00080号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审查明，南通奥林特公司改、扩建生产厂房工程的建设单位为南通奥特林公司，施工单位为江苏乾达建设发展有限公司（以下简称江苏乾达公司）。2013年11月10日，南通奥特林公司与南通顺捷公司签订建设工程委托监理合同，委托南通顺捷公司对案涉工程实施全过程监理，监理方常驻代表为范爱东和朱卫星。同年11月12日，案涉工程在未办理开工许可证的情况下开始施工，顺捷公司开始对工程建设实施监理。11月20日，朱卫星以总监理工程师和专业监理工程师的名义向江苏乾达公司开具监理工程师联系单，劝阻江苏乾达公司没有拿到开工许可证不能进行施工。11月22日，南通奥林特公司向南通顺捷公司出具的中标通知书在南通市招标投标办公室进行备案。11月27日，建设方、施工方及监理方召开第一次工程例会，南通顺捷公司作为监理方派朱卫星等三名工作人员参加会议并在会议纪要上加盖“南通市顺捷工程建设咨询公司南通东方家具厂房工程监理项目部”的印章。12月3日上午7时许，案外人周建国驾驶20吨流动式起重机到达案涉工程施工现场，并于7时30分许按照江苏乾达公司安全员秦志峰的安排起吊案涉工程7#仓库工地基坑内的模板，进行挪移作业。秦志峰随后回宿舍洗漱，未安排专业指挥人员和司索人员。周建国将吊车停靠在1#仓库东侧的路面上，进行四角支撑完毕后，将吊臂转到正东方向开始作业，吊车正上方为220KV高压线。同日7时50分许，周建国在进行第二次模板挪移作业时，吊车作业处突然连续发出“嘭嘭”两声巨响，并伴有巨大火球沿吊臂滚落，火球击破西侧1#仓库一层玻璃窗，引燃存储的席梦思，火势迅速蔓延至整个仓库。同日7时54分，消防部门接到火灾报警后组织扑救，同日11时许，火灾被扑灭。事故造成1#仓库承租户西蒙电气损失为人民币11793623元及其他租赁户不同程度的损失。

“12·3”1#仓库火灾事故发生后，经南通市人民政府授权，组成了由崇川安监局、南通市建设安监站等相关部门参加的事故调查组。2014年1月，事故调查组经调查取证、现场勘察、专家论证、综合分析，形成了《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》，该调查报告认定南通顺捷公司未对项目实施有效监理，在发现施工单位进行非法施工时未及时向有关主管部门报告，对该起事故负有次要责任。建议安监部门依据有关法律法规规定，对南通顺捷公司给予行政处罚。调查报告同时建议对江苏乾达公司、南通奥林特公司等单位及相关责任人员进行行政处罚，如构成犯罪由司法机关依法处理。2014年1月24日，南通市人民政府作出《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号），认定本案所涉事故是因建筑工地非法施工、冒险作业而引发的火灾责任事故，修改了事故损失的表述、间接原因的第二点、事故防范及整改措施的第五点，并同意事故调查报告中的处理意见，增加了对责任人秦志峰的处理意见。

2014年8月14日，南通市安监局指定崇川安监局对案涉火灾事故中事故发生单位及有关责任人员实施行政处罚。同年8月28日，崇川安监局就本案所涉事故对南通顺捷公司立案调查。同年9月26日，崇川安监局办理了行政处罚案延期结案审批手续。同年10月9日，崇川安监局对南通顺捷公司发出《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知对南通顺捷公司违法行为的认定、拟将作出的处罚内容及所依据的法律规范，并明确了南通顺捷公司有权进行陈述、申辩及要求举行听证。应南通顺捷公司要求，崇川安监局于2014年10月29日举行了听证会。2014年11月25日，崇川安监局作出被诉行政处罚决定。南通顺捷公司不服，向原审法院提起行政诉讼。

另查明，崇川安监局对案涉火灾事故有关责任人员和单位均已作出行政处罚决定，对南通顺捷公司的总监代表朱卫星的违法行为已移送南通市建设局处理。

原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第一款第三项及第二款规定，对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚。上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定，较大生产安全事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。案涉事故造成西蒙电气损失人民币11793623元及其他租赁户不同程度损失，属于较大事故。崇川安监局受南通市安监局的指定，具有作出被诉行政处罚的法定职责。

根据双方当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点在于：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，主要包括南通顺捷公司对案涉改扩建工程是否负有监理义务及南通顺捷公司有无实施有效的监理。

关于南通顺捷公司对案涉改扩建工程是否负有监理义务的问题。原审认为，南通顺捷公司对案涉工程负有监理义务，理由如下：

第一，事故发生前南通顺捷公司与南通奥林特公司签订的监理合同合法有效。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。南通顺捷公司为具备工程建设监理（乙级）、房屋建筑工程监理甲级资质的监理单位，南通奥特林公司是具备独立人格的公司法人，双方就建设工程委托监理合同的主要内容达成一致意见，并在合同上加盖单位公章，双方法定代表人也签字、盖章，该合同不属于法律、行政法规规定的应办理批准、登记等手续生效的范围，故于双方签字、盖章的2013年11月10日已生效。虽然南通奥林特公司向南通顺捷公司出具的中标通知书载明应在通知书发出之日起30日内签订合同，在期限内不签订合同作放弃中标处理。该部分内容是对双方签订监理合同期限的限定，并不意味着在中标通知书发出前双方签订的监理合同无效。南通顺捷公司主张只是签订了预约合同，尚未订立正式合同，与本案事实不符，对此不予采纳。况且，2013年11月22日只是中标通知书的备案时间而非中标时间，不排除双方同年11月10日签订的委托监理合同即是对中标后双方权利义务的约定。即使该委托监理合同在中标之前签订，中标以后双方均未解除，该合同的内容对双方当事人仍具有约束力。

第二，根据监理合同的约定和法律规定，南通顺捷公司负有监理义务。《委托监理合同》约定，南通顺捷公司应按合同中的《专用条款》约定范围承担监理义务，合同自2013年11月15日开始实施，至2014年5月14日完成。《专用条款》约定监理范围为南通奥林特公司改、扩建生产厂房工程施工全过程监理，包括审核承包单位施工组织设计和施工方案，督促检查承包单位按规范、规程、标准及图纸进行施工，审核承包单位的各项施工准备工作等。显然，南通顺捷公司对案涉改扩建工程负有合同约定的监理义务。南通顺捷公司作为案涉工程的监理单位，除合同约定义务外，对该工程还负有《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规规定的监理义务。

第三，从南通顺捷公司派驻朱卫星等监理人员对案涉项目进行监理，建设方及施工方均认可其监理行为的事实看，南通顺捷公司已经在履行合同约定的监理义务，存在事实上的委托监理关系。南通顺捷公司主张朱卫星的行为不是监理行为，显然与本案事实不符，对此不予采纳。

关于南通顺捷公司有无实施有效监理的问题。《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。案涉改扩建工程总造价1280万元，也非按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，显然不属于免予办理施工许可证范围的建筑工程，故案涉工程在办理施工许可证后才符合开工条件。《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款规定，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。综合南通顺捷公司的总监代表朱卫星、江苏乾达公司项目副经理及现场负责人陈建军、江苏乾达公司的员工及现场安全员秦志峰、南通奥林特公司法定代表人殷中华在询问笔录中的陈述及《监理工程师联系单》、三方会议纪要等证据可知，南通顺捷公司在案涉改扩建工程开工后就已经开始派驻监理人员实施监理活动，且在实施监理的过程中发现了施工单位江苏乾达公司存在未取得施工许可证就进行施工、存在影响施工安全的高压线问题等安全事故隐患，南通顺捷公司作为监理单位也向江苏乾达公司开具了《监理工程师联系单》，劝阻江苏乾达公司停止施工，但江苏乾达公司以赶工期为由继续施工。作为案涉工程的监理单位，南通顺捷公司应在劝阻无效后将该情形及时上报有关主管部门，而非继续安排监理人员对施工现场实施监理，放任江苏乾达公司的违法施工行为。南通顺捷公司显然未能完全履行其监理义务。崇川安监局认定南通顺捷公司未完全履行监理职责事实清楚、证据确凿。

至于南通顺捷公司主张崇川安监局认定朱卫星无责任而以朱卫星的行为对其处罚相互矛盾的问题。从崇川安监局提供的案件移送函看，崇川安监局只是在查明案件事实后发现朱卫星不具有项目负责人的身份，对朱卫星的违法行为不具备行政处罚的法定职责，故而移送至南通市建设局处理，并非认为朱卫星在履行监理职责的过程中没有过错。相反，正是因为朱卫星未能完全履行监理职责的行为与案涉火灾事故存在因果关系，崇川安监局才对南通顺捷公司进行处罚并将朱卫星的违法行为移送南通市建设局处理。况且，对朱卫星如何处理不能改变南通顺捷公司未完全履行监理义务而对案涉火灾事故负有的责任。南通顺捷公司的这一主张不能成立。

南通顺捷公司是受建设方委托并代表建设方对施工质量、工期等进行全面监督管理的监理单位，发现江苏乾达公司在施工中存在的问题并及时予以劝阻是其与南通奥林特公司签订的《建设工程委托监理合同》的约定义务，也是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规规定的法定义务。南通顺捷公司未对案涉项目实施有效监理，发现施工单位非法施工时未及时向有关主管部门报告，未完全履行其监理义务是“12·3”1#仓库火灾事故发生的次要原因，依法应承担其行政责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二项的规定，事故发生单位对较大事故的发生负有责任的，处20万元以上50万元以下的罚款。本案中，案涉火灾事故造成西蒙电气人民币11793623元的损失及其他租赁户不同程度损失，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定的较大事故，且南通顺捷公司对案涉火灾事故负有次要责任，崇川安监局据此对其在法定幅度内处以最低额20万元罚款的行政处罚，量罚适当。

综上所述，本案被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当。南通顺捷公司的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回南通顺捷公司要求撤销崇川安监局作出的崇川安监管罚[2014]J017号行政处罚决定书的诉讼请求。

南通顺捷公司不服，向本院提起上诉称：1.一审认定上诉人负有监理义务无事实和法律依据。2.被上诉人将在实施监理过程中才有的法定、约定义务提前对上诉人进行约束，曲解了法律规定的本意，从而造成其对事实判断和法律适用的错误，侵害了上诉人的合法权益。3.被上诉人作出的行政处罚决定以及原审判决认定事实错误。4.被上诉人作出的行政处罚决定以及原审判决适用法律错误。请求撤销一审判决；撤销被上诉人对上诉人作出的崇川安监管罚[2014]J017号行政处罚决定。

被上诉人崇川安监局答辩称：1.上诉人所提出的的上诉理由不能成立；2.建设工程委托监理合同在事故发生前已经合法生效，也未被依法解除，因此该合同效力仍然存在。3.上诉人存在监理的事实已得到建设单位、施工单位以及现场监理人员的共同认可，因此存在监理行为。4.本案所涉事故并非一般的违法行为，而是一起较大生产安全事故，根据国务院493号文件规定，本起事故的调查主体为南通市人民政府，被上诉人作出行政处罚是基于国务院493号文件规定第二条，具有明确的法律依据。故上诉人关于适用法律错误的上诉理由不能成立。综上，被上诉人对上诉人所实施的行政处罚认定事实清楚，适用程序适当，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

本院经审理，对原审法院查明的案件事实和采信的证据予以确认。

在本院审理过程中，上诉人南通顺捷公司向本院提供了两组证据：1.南通东方奥林特公司对事故调查报告异议的证据：审批表、邮寄单，证明上诉人向施工单位提出停止施工后，施工单位于2003年11月28日向上诉人报送施工组织设计施工方案审批表，上诉人在施工方案出来后提出异议。2.2014年11月29日听证笔录一份（打印），证明在行政处罚程序中，上诉人向被上诉人提交了该施工组织设计施工方案审批表，被上诉人明知有施工方停止实施的承诺存在。

被上诉人崇川安监局质证认为，上诉人提供的两组证据均不属于新的证据。

本院认证认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人南通顺捷公司提供的上述两组证据均不属于新的证据。故本院依法不予采纳。

本院认为，被上诉人崇川安监局对上诉人南通顺捷公司作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合规定，具体分析理由如下。

首先，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故处理条例》）第十九条第二款规定，较大事故由设区的市级人民政府负责调查。设区的人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案所涉火灾事故为较大事故。故事故调查组进行调查并作出《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》后，南通市人民政府于2014年1月24日作出《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号），认定本案所涉事故是因建筑工地非法施工、冒险作业而引发的火灾责任事故，修改了事故损失的表述、间接原因的第二点、事故防范及整改措施的第五点，并同意事故调查报告中的处理意见，增加了对责任人秦志峰的处理意见。该火灾事故调查结案批复已发生法律效力。此事实表明有关行政机关具有根据该批复的规定对案涉事故责任单位及相关人员进行行政处罚的权力。

其次，《事故处理条例》第三十二条第一款规定，较大事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。第三款规定，事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。第四款规定，负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

本案中，如上所言，南通市人民政府《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号）已经发生法律效力。在此基础上，被上诉人崇川安监局根据该批复及其附件即《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》中的“责任认定和处理建议”所涉相关内容，对上诉人南通顺捷公司作出案涉行政处罚决定具有法律依据。

再次，如上所言，在南通市人民政府《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（通政复[2014]2号）及其附件即《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》已经发生法律效力的前提下，基于案涉事故调查组所作事故调查报告所认定的相关案件事实，被上诉人崇川安监局据此对上诉人南通顺捷公司作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

综上，原审法院认定本案被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当的理由并无不当，所作判决正确，审判程序合法，应予维持。上诉人南通顺捷公司的上诉理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南通市顺捷工程建设咨询公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　顾春晖

审判员　　郁　娟

审判员　　谭松平

二〇一六年六月十二日

书记员　　吴　迪

附：本判决适用的相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；