温州市黄河清洁有限公司、温州市瓯海区财政局、温州市瓯海区人民政府等财政行政管理(财政)二审行政决定书

浙江省温州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）浙03行终615号

上诉人（原审原告）温州市黄河清洁有限公司，住所地温州市鹿城区黎明西路62号B幢。

法定代表人章嗣亮，总经理。

委托代理人石东坡，河北佳篷律师事务所律师。

委托代理人鲍佳莹，浙江锦丰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）温州市瓯海区财政局，住所地温州市瓯海区娄桥街道区政府行政中心1号楼6楼。

法定代表人李中方，局长。

应诉负责人吴建峰，总会计师。

委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地温州市瓯海区洲洋路6号。

法定代表人王振勇，区长。

委托代理人金毕成，该单位工作人员。

被上诉人（原审第三人）温州兴耀环卫工程有限公司，住所地温州市瓯海区景山街道雪山路340号101室。

法定代表人林晓玲，总经理。

上诉人温州市黄河清洁有限公司（以下简称黄河清洁公司）因诉被上诉人温州市瓯海区财政局（以下简称瓯海区财政局）、被上诉人温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区人民政府）财政行政决定及行政复议一案，不服浙江省泰顺县人民法院（2018）浙0329行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年11月22日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

2018年1月15日，瓯海区财政局作出《温州市瓯海区财政局政府采购供应商投诉处理决定书》（温瓯财〔2018〕5号），主要内容是：本机关于2017年10月23日受理投诉人温州兴耀环卫工程有限公司（以下简称兴耀环卫公司）关于瞿溪街道村级道路保洁服务政府采购项目（编号：F-GB201708170735号）中标结果的投诉。经调查查明：2014年至2017年间，黄河清洁公司涉及约20起民事案件，案件涉及个人、企业和银行的民事纠纷。根据中国人民银行征信中心出具的该公司信用报告显示，2016年9月有不良负债余额1700万元，2016年12月至2017年9月有不良负债余额1157.36万元。因此，本机关认为黄河清洁公司不具备良好的商业信誉该项资格条件，并认定投诉人的投诉成立，决定取消黄河清洁公司中标、成交结果。瓯海区人民政府于2018年6月11日作出温瓯政复决字〔2018〕23号《行政复议决定书》，决定维持瓯海区财政局作出的上述处理决定。

原判决认定：2017年8月17日，瞿溪街道办事处发布政府采购公告，就所需瞿溪街道村级道路保洁服务以公开方式进行政府分散采购。公告载明了供应商资格条件，其中之一是符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定。原告黄河清洁公司认为自己完全符合该公告的资格条件，于是按照采购文件要求通过CA证书网上自主报名，购买采购文件并进行了投标。2017年9月12日，瞿溪街道办事处发布公告，确定原告黄河清洁公司为中标供应商。2017年9月18日，第三人兴耀环卫公司（本次政府采购活动的供应商）以原告涉及多个执行案件，且至今未履行执行款，不具有良好的商业信誉为由向瞿溪街道办事处提出质疑。2017年9月25日，瞿溪街道办事处复函驳回其质疑。第三人不满意，于2017年10月19日向被告瓯海区财政局投诉，被告瓯海区财政局于10月23日受理后，于2017年11月2日向投诉人发送举证通知书，投诉人在11月7日提出延期举证申请，请求延期举证至12月15日，被告瓯海区财政局同意其申请。2018年1月15日，被告瓯海区财政局作出温瓯财〔2018〕5号《温州市瓯海区财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，认定原告不符合具有良好的商业信誉该项资格条件，继而取消原告中标、成交结果。该处理决定于2018年1月22日送达给原告。原告不服该处理决定，于2018年3月14日向瓯海区人民政府申请复议。瓯海区人民政府于2018年6月11日作出温瓯政复决字〔2018〕23号行政复议决定书，维持瓯海区财政局的处理决定。原告不服，提起本案诉讼。

原判决认为：《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）……；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；……。”第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”商业信誉应该是指供应商在参加政府采购活动以前，在生产、经营活动中始终做到遵纪守法、诚实守信，有良好的履约业绩。本案中，原告黄河清洁公司有多个案件被起诉至法院，甚至有案件已进入执行程序，且在其企业信用报告中有载明不良和违约负债余额1157.36万元。案涉项目的政府采购文件虽未有限定有执行案件的当事人不得参加采购活动，但是，尊重司法权威，按照生效的司法裁判文书自动履行义务，是诚信守法之人应有的态度，有被申请法院强制执行的案件，意味着不按照生效法律文书自动履行义务，属于典型的不诚信、不守法行为。被告瓯海区财政局基于上述事实认定原告不具有良好的商业信誉，原审法院不持异议。同时，被告瓯海区财政局于2017年10月19日收到第三人兴耀公司的投诉书，于2018年1月15日作出投诉处理决定，期间共62个工作日，扣除投诉人补正材料的期间33个工作日，实际处理投诉时间为29个工作日，符合法律、法规的规定，程序合法，并无不当，予以支持。被告瓯海区人民政府受理原告黄河清洁公司的复议申请后，履行了通知、决定延期、听证等程序，并在法定期限内作出行政复议决定，符合相关法律规定，程序合法。综上，原告诉请撤销被诉投诉处理决定和被诉行政复议决定，缺乏事实和法律依据，故判决驳回黄河清洁公司的诉讼请求。

上诉人黄河清洁公司诉称：一、原判决认定上诉人不具有良好商业信誉没有法律依据。1.出具企业信用报告的中国人民银行征信中心及企业信用报告本身并不能保证报告的真实性和准确性。事实上，报告涉及的1157.36万元债权已经转让两次，而该报告却未及时更新，因此载明上诉人有不良和违约负债1157.36万元的“企业信用报告”没有证明力。2.原判决仅凭上诉人的相关涉诉案件和一个执行案件就认定上诉人不诚信，没有法律依据。首先，商业信誉在法律上并没有一个准确定义，对商业信誉的评判应当符合比例原则。其次，企业进行民间融资从而存在负债系正常现象，上诉人有1700余万元借款及相关案件并不能表明上诉人不具有良好商业信誉。再次，被上诉人提出的上诉人相关涉诉案件仅有一个案件进入执行程序，且该执行案件达成和解，履行完毕。3.根据《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》（财库〔2016〕125号）、采购文件规定的“合格供应商条件和投标文件编制”、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条等相关规定看，被诉投诉处理决定超出信用记录查询渠道范围、相关规定条件等量化标准，认定上诉人不具有良好商业信誉没有法律依据。4.上诉人公司注册资本5000万元，从2000年成立至今，一直保持行业领先水平，受到各界好评，获得多项荣誉，可以证明上诉人具有极高的社会美誉度和高度社会责任感。二、被诉投诉处理决定和复议决定程序违法。1.瓯海区财政局扣除投诉人举证补正时间33天没有法律依据，涉嫌滥用职权，程序违法。2.被上诉人瓯海区人民政府提交的延期审批表、决定延期通知书及送达回证仅有法制机构负责人签字，却未经复议机关负责人审批，不具有合法性。三、原判决及被上诉人仅审查上诉人的涉诉和负债情况，对供应商采取不同的资格审查或评审标准，属于以不合理条件对供应商被告差别待遇或歧视，适用法律错误。上诉人已通过了资格性审查与符合性审查，但两被上诉人却任意扩大评查标准，对上诉人的涉诉情况及企业信用进行审查，明显与《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条、第二十条第（五）款等规定不符，构成差别对待或歧视对待。综上，原判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，裁量失衡，请求撤销原判决，依法改判撤销两被上诉人作出的投诉处理决定和行政复议决定。

被上诉人瓯海区财政局辩称：一、上诉人认为原判决及被诉投诉处理决定认定其不具有良好商业信誉没有法律依据的理由不能成立。1.企业信用报告作为企业信用状况，可以作为认定企业信用状况的证明材料。而相关涉诉、涉执行案件，表明上诉人存在不按约、不按生效裁判文书履行义务，是典型的不诚信、不守法。结合上述事实，足以认定上诉人不具有良好的商业信誉。2.上诉人引用的财政部规定及其他相关规定要求，并不是认定不具有良好商业信誉的唯一依据，也不能排斥有其他充分证据证明供应商不具有良好商业信誉时，可以否定其资格。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条等相关规定，被上诉人有权按照查明的事实，判断上诉人是否符合相关规定的要求。二、根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、第五十八条的规定，被上诉人根据自由裁量，扣除当事人补充举证时间于法有据，且最终处理时间亦符合前述法律规定。上诉人所称的1700万元债务处置情况发生在本次政府采购招标活动后，该事实不影响被上诉人对相关招标过程中的判断。三、被上诉人作为政府采购监督管理部门，依法受理投诉并对相关情况进行审查，是依法履职行为，并不存在差别对待或歧视对待。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求驳回其上诉请求。

被上诉人瓯海区人民政府辩称：一、被上诉人作出复议延期决定程序合法。根据2012年2月被上诉人制定的《瓯海区人民政府行政复议工作制度》，行政复议延期决定的审批权已授权给法制机构负责人，故本案中的延期审批合法。即使该审批程序存在瑕疵，但并不影响上诉人的实体权利，亦不能否定被诉行政复议决定。二、上诉人不具有良好的商业信誉，事实清楚，裁量准确。根据上诉人提交的企业信用报告中上诉人涉及的不良和违约负债，以及相关涉诉案件、生效判决未履行等情况，无论是从公众评价还是尊重司法权威等，均可作出上诉人不诚信、不守法的评价。故被上诉人认定其具有不良的商业信誉并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判决。

被上诉人兴耀环卫公司在二审期间未提交答辩意见，亦未提交证据。

各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已随卷移送本院。经审理，本院对原判决认定的事实予以确认，本院另查明：2014年到2017年，上诉人在工程合同、民间借贷等9件涉诉案件中，因未按合同约定履行偿付义务而被人民法院判决败诉，案件标的额达3000余万元。一件案件因上诉人未履行生效裁判确定的义务，当事人向人民法院申请了强制执行，后该执行案件因当事人达成和解，终结执行。上诉人提交的其企业信用报告（自主查询版，报告日期2017年12月28日）显示，上诉人曾有一笔于2015年4月15日到期的1157.36万元银行贷款，因未按时偿还造成银行损失，被列为上诉人的不良和违约类债务。

本院认为：一、《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（二）项规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；”涉案政府采购项目的采购公告及采购文件第一部分“供应商须知”第一项“说明”均明确了合格供应商的资格要求是：“1.符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条；……4.供应商及其法定代表人均未在信用中国网及中国政府采购网中被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单；5.供应商及其法定代表人均未被温州市法院列入限制失信被执行人投标资格名单（限制失信被执行人投标资格名单界定范围：温州市、鹿城区、瓯海区、龙湾区、洞头区等法院通报停止投标活动且处在被停止投标期间内），详见温中法〔2013〕193号文件。……”可见，涉案政府采购项目的合格供应商应当同时符合上述各项要求，政府采购监督管理部门在投诉处理中审查供应商资格时，应全面审查其是否符合采购项目所要求的各项条件。本案中，各方当事人的主要争议在于对政府采购法第二十二条第一款第（二）项规定的“良好的商业信誉”如何评判，以及上诉人是否不具有“良好的商业信誉”。首先，法律、法规并未明确规定“商业信誉”的概念和“良好商业信誉”的评判标准。一般理解，商业信誉主要是指市场活动中，商业主体是否诚实信用、是否守法守约的表现。而被列入前述相关失信名单的，通常是严重违法失信的供应商或人员，显然不符合涉案政府采购项目合格供应商的资格要求。但上诉人未被列入前述相关失信名单，也并非意味着其必然具有前述供应商资格要求第1项，即政府采购法规定的良好商业信誉的水平。是否具有良好的商业信誉，仍需通过考察供应商的日常经营活动、守法履约情况进行综合评判。其次，综合上诉人的企业信用报告及在2014年到2017年的涉诉、涉执行案件情况可以表明，上诉人在日常经营活动中存在一系列不按时履约、不履行生效裁判等不诚信行为，两被上诉人据此认定上诉人不具有良好的商业信誉，不符合涉案政府采购合格供应商资格要求并无不当。上诉人黄河清洁公司主张有案件已达成和解，不良违约债务也已被转让处理，其不存在履约不良的情形，本院认为，上述情况系发生在上诉人违约，不履行偿付义务和生效裁判之后，所涉相关案件和债务是否得到处理，并不能否定上诉人曾未守约、不诚信的事实，也不影响两被上诉人对其不具有良好商业信誉的认定结果。

二、《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定：“财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。”第五十八条第一款规定：“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”据此，被上诉人瓯海区财政局作为政府采购监督管理部门，有权对当事人的投诉事项组织调查，通知当事人举证，同意当事人延期举证。扣除投诉人补正材料的时间，涉案投诉处理期间未超过前述法律规定的三十个工作日。上诉人主张瓯海区财政局通知投诉人举证等相关证据超期不具有合法性，处理期间扣除补充材料33天涉嫌滥用职权，程序违法等，没有事实和法律根据，本院不予支持。

三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款规定，复议延长期限的，“经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长”。被上诉人瓯海区人民政府下属的法制部门负责人并非法律规定的复议机关负责人，其最终批准延长被诉行政复议期限，与上述法律规定不符。鉴于该程序瑕疵不影响最终复议决定结果，本院对此予以指正。

综上，上诉人黄河清洁公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人瓯海区财政局和瓯海区人民政府作出的被诉投诉处理决定和复议决定并无不当，原判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市黄河清洁有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　张　存

审 判 员　　来　敏

审 判 员　　曾晓军

二〇一九年二月十四日

法官助理　　李　凯

书 记 员　　蒋　罕