温州市黄河清洁有限公司、温州市瓯海区财政局、温州市瓯海区人民政府等财政行政管理(财政)再审审查与审判监督行政决定书

浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）浙行申217号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）温州市黄河清洁有限公司。住所地：温州市鹿城区黎明西路62号B幢。

法定代表人章嗣亮，总经理。

委托代理人鲍佳莹，浙江锦丰律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市瓯海区财政局。住所地：温州市瓯海区娄桥街道区政府行政中心1号楼6楼。

法定代表人李中方，局长。

委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市瓯海区人民政府。住所地：温州市瓯海区洲洋路6号。

法定代表人曾瑞华，区长。

委托代理人金毕成，温州市瓯海区人民政府工作人员。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）温州兴耀环卫工程有限公司。住所地：温州市瓯海区景山街道雪山路340号101室。

法定代表人林晓玲，总经理。

温州市黄河清洁有限公司（以下简称黄河公司）因诉温州市瓯海区财政局（以下简称瓯海区财政局）、温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）财政行政决定及行政复议一案，泰顺县人民法院于2018年10月24日作出（2018）浙0329行初21号行政判决。黄河公司不服提起上诉后，温州市中级人民法院于2019年2月14日作出（2018）浙03行终615号行政判决。黄河公司仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。

一审法院审理查明：2017年8月17日，瞿溪街道办事处发布政府采购公告，就所需瞿溪街道村级道路保洁服务以公开方式进行政府分散采购。公告载明了供应商资格条件，其中之一是符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定。原告黄河公司认为自己完全符合该公告的资格条件，于是按照采购文件要求通过CA证书网上自主报名，购买采购文件并进行了投标。2017年9月12日，瞿溪街道办事处发布公告，确定原告黄河公司为中标供应商。2017年9月18日，第三人温州兴耀环卫工程有限公司（以下简称兴耀公司，本次政府采购活动的供应商）以原告涉及多个执行案件，且至今未履行执行款，不具有良好的商业信誉为由向瞿溪街道办事处提出质疑。2017年9月25日，瞿溪街道办事处复函驳回其质疑。第三人不满意，于2017年10月19日向被告瓯海区财政局投诉，被告瓯海区财政局于10月23日受理后，于2017年11月2日向投诉人发送举证通知书，投诉人在11月7日提出延期举证申请，请求延期举证至12月15日，被告瓯海区财政局同意其申请。2018年1月15日，被告瓯海区财政局作出温瓯财（2018）5号《温州市瓯海区财政局政府采购供应商投诉处理决定书》主要内容：本机关于2017年10月23日受理投诉人兴耀公司关于瞿溪街道村级道路保洁服务政府采购项目（编号：F-GB201708170735号）中标结果的投诉。经调查查明，2014年至2017年间，黄河公司涉及约20起民事案件，案件涉及个人、企业和银行的民事纠纷。根据中国人民银行征信中心出具的该公司信用报告显示，2016年9月有不良负债余额1700万元，2016年12月至2017年9月有不良负债余额1157.36万元。因此，本机关认为黄河公司不具备良好的商业信誉该项资格条件，并认定投诉人的投诉成立，决定取消黄河公司中标、成交结果。该处理决定于2018年1月22日送达给原告。原告不服该处理决定，于2018年3月14日向瓯海区政府申请复议。瓯海区政府于2018年6月11日作出温瓯政复决字（2018）23号《行政复议决定书》，决定维持瓯海区财政局作出的上述处理决定。原告不服，诉至法院。

一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）¨¨¨；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；¨¨¨。”第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”商业信誉应该是指供应商在参加政府采购活动以前，在生产、经营活动中始终做到遵纪守法、诚实守信，有良好的履约业绩。本案中，原告黄河公司有多个案件被起诉至法院，甚至有案件已进入执行程序，且在其企业信用报告中有载明不良和违约负债余额1157.36万元。案涉项目的政府采购文件虽未有限定有执行案件的当事人不得参加采购活动，但是，尊重司法权威，按照生效的司法裁判文书自动履行义务，是诚信守法之人应有的态度，有被申请法院强制执行的案件，意味着不按照生效法律文书自动履行义务，属于典型的不诚信、不守法行为。被告瓯海区财政局基于上述事实认定原告不具有良好的商业信誉，该院不持异议。同时，被告瓯海区财政局于2017年10月19日收到第三人兴耀公司的投诉书，于2018年1月15日作出投诉处理决定，期间共62个工作日，扣除投诉人补正材料的期间33个工作日，实际处理投诉时间为29个工作日，符合法律、法规的规定，程序合法，并无不当，予以支持。被告瓯海区政府受理原告黄河公司的复议申请后，履行了通知、决定延期、听证等程序，并在法定期限内作出行政复议决定，符合相关法律规定，程序合法，亦予以支持。综上，原告诉请撤销被诉投诉处理决定和被诉行政复议决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄河公司的诉讼请求。

二审法院确认一审认定的事实，另查明：2014年到2017年，上诉人在工程合同、民间借贷等9件涉诉案件中，因未按合同约定履行偿付义务而被人民法院判决败诉，案件标的额达3000余万元。一件案件因上诉人未履行生效裁判确定的义务，当事人向人民法院申请了强制执行，后该执行案件因当事人达成和解，终结执行。上诉人提交的其企业信用报告（自主查询版，报告日期2017年12月28日）显示，上诉人曾有一笔于2015年4月15日到期的1157.36万元银行贷款，因未按时偿还造成银行损失，被列为上诉人的不良违约类债务。

二审法院认为，一、《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（二）项规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；”涉案政府采购项目的采购公告及采购文件第一部分“供应商须知”第一项“说明”均明确了合格供应商的资格要求是：“1.符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条；……4.供应商及其法定代表人均未在信用中国网及中国政府采购网中被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单；5.供应商及其法定代表人均未被温州市法院列入限制失信被执行人投标资格名单（限制失信被执行人投标资格名单界定范围：温州市、鹿城区、瓯海区、龙湾区、洞头区等法院通报停止投标活动且处在被停止投标期间内），详见温中法〔2013〕193号文件。……”可见，涉案政府采购项目的合格供应商应当同时符合上述各项要求，政府采购监督管理部门在投诉处理中审查供应商资格时，应全面审查其是否符合采购项目所要求的各项条件。本案中，各方当事人的主要争议在于对政府采购法第二十二条第一款第（二）项规定的“良好的商业信誉”如何评判，以及上诉人是否不具有“良好的商业信誉”。首先，法律、法规并未明确规定“商业信誉”的概念和“良好商业信誉”的评判标准。一般理解，商业信誉主要是指市场活动中，商业主体是否诚实信用、是否守法守约的表现。而被列入前述相关失信名单的，通常是严重违法失信的供应商或人员，显然不符合涉案政府采购项目合格供应商的资格要求。但上诉人未被列入前述相关失信名单，也并非意味着其必然具有前述供应商资格要求第1项，即政府采购法规定的良好商业信誉的水平。是否具有良好的商业信誉，仍需通过考察供应商的日常经营活动、守法履约情况进行综合评判。其次，综合上诉人的企业信用报告及在2014年到2017年的涉诉、涉执行案件情况可以表明，上诉人在日常经营活动中存在一系列不按时履约、不履行生效裁判等不诚信行为，两被上诉人据此认定上诉人不具有良好的商业信誉，不符合涉案政府采购合格供应商资格要求并无不当。上诉人黄河公司主张有案件已达成和解，不良违约债务也已被转让处理，其不存在履约不良的情形，该院认为，上述情况系发生在上诉人违约，不履行偿付义务和生效裁判之后，所涉相关案件和债务是否得到处理，并不能否定上诉人曾未守约、不诚信的事实，也不影响两被上诉人对其不具有良好商业信誉的认定结果。二、《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定：“财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。”第五十八条第一款规定：“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”据此，被上诉人瓯海区财政局作为政府采购监督管理部门，有权对当事人的投诉事项组织调查，通知当事人举证，同意当事人延期举证。扣除投诉人补正材料的时间，涉案投诉处理期间未超过前述法律规定的三十个工作日。上诉人主张瓯海区财政局通知投诉人举证等相关证据超期不具有合法性，处理期间扣除补充材料33天涉嫌滥用职权，程序违法等，没有事实和法律根据，不予支持。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款规定，复议延长期限的，“经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长”。被上诉人瓯海区政府下属的法制部门负责人并非法律规定的复议机关负责人，其最终批准延长被诉行政复议期限，与上述法律规定不符。鉴于该程序瑕疵不影响最终复议决定结果，对此予以指正。综上，上诉人黄河公司的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人瓯海区财政局和瓯海区政府作出的被诉投诉处理决定和复议决定并无不当，原判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

黄河公司申请再审称：一、一审法院对于《中华人民共和国政府采购法》第二十二条关于“良好的商业信誉”进行了扩大化解释，以企业信用报告和涉诉案件来认定再审申请人具有不良商誉缺乏法律依据。二审法院一方面认可再审申请人未被温州市法院列入限制失信被执行人投标资格名单，另一方面认为进入人民法院执行阶段即使债权人与债务人双方已经和解，也属于未守约、不诚信的表现。该审判思维不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款规定，也不符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条所列举的要求。且采用不包含在招标文件中的信用报告更属不当。因为，企业信用报告第一条已经表明，除征信中心标注外，报告中的信息均由相关数据机构和信息主体提供，征信中心不保证其真实性和准确性。二、瓯海区财政局处理案涉投诉行为的程序违法。《政府采购质疑和投诉办法》第二十六条规定，“财政部门应当自收到投诉之口起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。”第二十七条规定，“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。前款所称所需时间，是指财政部门向相关单位、第三方、投诉人发出相关文书、补正通知之日至收到相关反馈文书或材料之日。”瓯海区财政局于2017年10月19日收到投诉人的投诉材料，直至2018年1月22日才送达申请人，即使扣除瓯海区财政局所谓的“补正期限”（43天），亦为33个工作日，而非一审认定的29个工作日，超出了法律规定的30个工作日。且给予投诉人43天补正期限亦属于滥用职权的违法行为。三、瓯海区政府延期审批表、决定延期通知书及送达回证未经复议机关的负责人审批，不具有合法性，二审法院确认最终批准延长被诉行政复议期限与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款规定不符，但又认定该程序瑕疵不影响最终复议决定结果，只作指正处理，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定。四、本案已经造成不良示范。自本案后，黄河公司的其他招标活动均被其他投标主体以不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定中的“良好的商业信誉”为由投诉，致使再审申请人落选中标资格，造成商业信誉和业务经营的重大损失。请求撤销一、二审判决，撤销两被申请人温瓯财（2018）5号《温州市瓯海区财政局政府采购供应商投诉处理决定书》和温瓯政复决字（2018）23号《行政复议决定书》。

瓯海区财政局答辩称：一、“再审申请书”认为一、二审判决认定事实错误，适用法律不当，不能成立。首先，“再审申请书”认为二审判决系错误理解《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的主张缺乏理由和依据。二审判决认为，法律、法规没有明确规定“商业信誉”的概念和“良好的商业信誉”的评判标准，一般理解，即商业信誉主要是指市场活动中，商业主体是否诚实信用、是否守法守约的表现。该认为客观、中立，没有违反法律、法规规定，也不违背法律、法规立法精神。其次，“再审申请书”以其“企业信用报告”数据有误为由，否定一、二审判决的正确性，不能成立。案涉“企业信用报告”只是作为认定再审申请人不具有“良好商业信誉”的依据之一，再审申请人在一审庭审质证时对此并未提出异议，一审判决予以确认不存在错误。二审判决进一步确认一审查明事实是正确的。再次，“再审申请书”以仅一个案件进入执行程序为由，认为其不属于不诚信、不守法的观点片面。不论案涉《投诉处理决定书》，还是一、二审判决，对于再审申请人不具有“良好商业信誉”的认定是结合多种事实的综合认定，不是基于某项孤证。二审判决作出“综合上诉人的企业信用报告及在2014年到2017年的涉诉、涉执行案件情况可以查明，上诉人在日常经营活动中存在一系列不按时履约、不履行生效裁判等不诚信行为”的认定，证据充分。二、被诉《投诉处理决定书》没有违反处理期限要求，不存在程序违法。三、再审申请人获得表彰与其案涉不具有“良好商业信誉”、投诉人投诉成立、取消其中标成交结果等并不相冲突。综上，再审申请人的再审理由不能成立，应不予再审立案。

瓯海区政府答辩称：一、答辩人作出复议延期决定程序合法。2012年2月，被申请人制定《瓯海区人民政府行政复议工作制度》，将行政复议延期决定的审批权授权给法制机构负责人。因此，行政复议办理程序合法。二、对申请人不具有良好的商业信誉认定并无不当。认定不具有良好的商业信誉的主要证据《企业信用报告》是在案件调查时，由申请人提供的，申请人认可其内容，现又主张不应将此作为证据被采纳，理由不足。现有证据足以证明申请人日常经营活动中存在诸多不按时履约、不履行生效裁判等行为。无论从自由心证，还是从对国有资产的安全及公共利益从严把关等方面考虑，瓯海区财政局作出申请人具有不良的商业信誉评价并无不当。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回再审申请。

经审查，本院对一、二审判决认定的事实予以确认。

本院认为，本案系因再审申请人黄河公司不服被申请人瓯海区财政局温瓯财（2018）5号《温州市瓯海区财政局政府采购供应商投诉处理决定书》和被申请人瓯海区政府温瓯政复决字（2018）23号《行政复议决定书》提起的诉讼。根据一二审审理情况、申请再审理由和答辩意见，再审申请人是否具有良好的商业信誉，被诉处理决定是否超过处理期限，被诉行政复议决定的行政程序是否合法等是本案争议焦点。就再审申请人是否具有良好的商业信誉问题。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第二项规定，供应商参加政府采购活动应当具有良好的商业信誉。何为“商业信誉”，何为“良好的商业信誉”，现有法律、法规并无明确规定及其界定。尽管如此，但一般认为，“商业信誉”应该系指社会公众对某一经营者的经济能力、信用状况等给予的社会评价，体现经营者在经济活动中的信用、声望地位。而“良好的商业信誉”则主要体现在经营者与商业伙伴之间的及时结清货款、提供优质产品或能够获得相应的付款、折扣优惠等。若体现在经营者与消费者之间，则表现为经营者对其产品的言而有信、货真价实、童叟无欺。使经营者在商业伙伴间能获得良好的信誉，在公众面前能获得普遍的信赖。由于再审申请人案发前的数起民事败诉及执行案件的存在，彰显其在经营活动中存在不能按时履约并兑现合同义务之情形，亦体现其不能积极履行生效裁判确定之义务，故瓯海区财政局根据再审申请人的上述案件事实，认定其不具备良好的商业信誉，否认其合格供应商身份，并据此取消其中标、成交成果，并无不当。就被诉处理决定是否超过处理期限问题。《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。第五十八条第一款规定，财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。本案中，瓯海区财政局于2017年10月23日对案涉投诉事项立案受理，于同年11月2日向投诉人发出举证通知，在投诉人于同年12月15日提交补正材料后的2018年1月15日作出被诉处理决定，并于同年1月16日以邮件方式送达，该案件办理期限并未超过法律规定。《政府采购质疑和投诉办法》自2018年3月1日起施行，再审申请人援引该办法规定作为其申请再审理由，存在不当。就被诉复议决定行政程序是否合法问题。瓯海区政府于2018年3月14日受理再审申请人行政复议申请，经延长案件办理期限30日，于2018年6月11日作出被诉行政复议决定，该案件办理期限符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。但根据该款规定，对复议期限的延长，需经复议机关负责人批准，而本案仅由瓯海区政府法制部门负责人批准同意，不符合法律规定。鉴于该存在的问题并不影响被诉行政复议决定的结论，故二审法院对此予以指正，并无不当。但二审法院误将《中华人民共和国行政复议法》援引为《中华人民共和国行政诉讼法》，存在不当，本院对此予以纠正。综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人温州市黄河清洁有限公司的再审申请。

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审判长　　惠忆

审判员　　黄寒

审判员　　许勤

二〇二〇年六月十八日

书记员　　张维

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