某某、某某二审行政裁定书

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）鄂01行终676号

上诉人（原审原告）***，男，汉族，1971年1月3日出生，住武汉市青山区.

被上诉人（原审被告）武汉市青山区房屋征收管理办公室，住所地武汉市青山区和平大道****号青山广场**楼。

法定代表人秦文莉，主任。

原审第三人湖北中信房地产土地估价有限公司，住所地武汉市江汉区新华路316号良友大厦18层D、E、F座。

法定代表人肖宁，董事长。

委托代理人梅玉，该公司工作人员。

原审原告曾琼，女，汉族，1971年11月16日出生，住武汉市青山区.

上诉人***因诉被上诉人武汉市青山区房屋征收管理办公室（以下简称青山区征收办）、原审第三人湖北中信房地产土地估价有限公司（以下简称中信公司）、原审原告曾琼确认具体行政行为违法一案，不服武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审查明，2018年3月，武汉市青山区人民政府决定对青山区“三旧”改造六街坊房屋征收项目范围内国有土地上房屋实施征收，***、曾琼名下共同共有的位于青山区6街坊的房屋在上述征收范围内。同年4月5日，青山区征收办组织上述征收范围内被征收人、共有房屋承租人选择房地产价格评估机构后，作出《青山区“三旧”改造6街坊房屋征收项目选择房地产价格评估机构协商结果的公告》，选定第三人中信公司为6街坊房屋征收项目的房地产价格评估机构。现***、曾琼诉至原审法院，请求判决：1、确认青山区征收办选定第三人中信公司作为房地产评估机构并进行公示的行政行为违法；2、责令青山区征收办重新履行组织选定房地产评估机构及公示职责；3、青山区征收办承担本案诉讼费用。

原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。根据上述规定，房地产价格评估机构的确定，是行政机关为作出补偿行政行为而实施的过程性行为。法律法规没有针对该过程性行为设置单独的法律保护，法律救济手段只能在针对最终的实体补偿决定提起诉讼时予以采用。***、曾琼提起的确认青山区征收办选定第三人中信公司作为房地产评估机构并进行公示的行政行为违法，以及责令青山区征收办重新履行组织选定房地产评估机构及公示职责的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，原审裁定：驳回原告***、曾琼的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。

上诉人***不服原审法院裁定，向本院提起上诉称：一、行政诉讼受案范围。我国《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项，只是行政诉讼类型的例举形式，并未限定行政征收类诉讼案件的种类。我国最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【法释（2018）1号】第一条明确规定，公民对行政行为不服可依法提起诉讼，仅仅将对权利义务不产生实际影响的行政行为排除在受案范围之外。本案组织选定评估机构并进行公示的行政行为，涉及到包括上诉人在内的众多被征收人根本利益，严重影响到红钢城6街坊广大业主的征收补偿，不仅影响到房屋征收的公平公正，也影响到红钢城

6街坊的社会和谐与稳定，应属于行政诉讼可诉范围。二、有实质影响的过程性行为。行政行为成熟性的判定标准，主要是看行政相对人的法律地位是否受到了行政行为的实质影响，是否增减了行政相对人的权利和利益。如果过程性的或者说阶段性的行政行为对行政相对人的权利义务产生实质性的影响，那么仅仅对最终行政行为进行司法审查，则无法对行政相对人提供无漏洞的司法保护，因此对于这种情况应该允许对过程性的或阶段性的行政行为进行单独的司法审查。我国最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【法释（2018）1号】第1条第2款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。我国行政诉讼并没有确立“成熟性原则”，但“实际影响”条款概括性表达了“可诉”与“不可诉”的划分原则，也是司法审查介入行政行为的审查判断标准。三、独立的行政法律效力。阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但这不是绝对的，并非所有的阶段性行政行为均不具有可诉性。组织选定评估机构并公告的行为是否公正合法，直接关系到被征收人的房屋价值是否能够得到合理的征收补偿，关系到被征收人的评估复核、重新鉴定的权利启动，关系到被征收人是否会因为征收补偿而受到重大影响并导致居住和生活水平的降低，关系到众多被征收人是否配合被上诉人的征收工作及社会稳定，这些表现足以说明，被上诉人组织选定评估机构并公告的行为，即使将之界定为阶段性行政行为，但是已经产生独立的行政法律效力，对被征收人的权益已经产生实质性的影响。另一方面，红钢城6街坊目前的征收工作停滞不前并且受到众多被征收人的抵制，这也是其组织选定评估机构并公告的行为违法对

其自身产生的行政法律效力表现。四、产生的“实际影响”。（一）房屋评估的客观、公正。如果选定评估机构违法，则评估机构的工作往往不能代表众多被征收人的意志，反映的却是行政机关的意图，甚至为了迎合行政机关而有意过分压低被征收人的房屋单价，出具背离市场规律的评估报告，失去评估的独立、客观、公正性。（二）房屋征收补偿单价。评估机构作出的补偿单价，事关众多被征收人的利益，是征收补偿内容的重要组成部分，直接影响到众多被征收人是否会因为房屋征收而受到重大影响并导致居住和生活水平的降低。

（三）对权利救济方式的影响。虽然被征收人对违法选定评估机构的评估报告，可以申请复核或者申请鉴定，但是从青山区“旧城改造”房屋拆迁评估操作的历史情况来看，通过复核或者申请鉴定程序改变初始评估报告是根本不可能的，这一所谓的“救济方式”虽然法有明文规定，但是实际上失去

公平公正，与以往的医患纠纷通过医学会鉴定如出一辙。所以包括上诉人在内的众多被征收人选择寻求诉讼方式进行救济，这也是我国最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【法释（2018）1号】第一条明确规定赋予行政相对方的权利。如果偏离“实际影响”原则，将被上诉人违法组织选定评估机构单纯的认定为程序性行为、阶段性行为或者不成熟行为而不纳入司法审查范围，势必影响之后行政行为的合法性，造成不必要的财政损失，浪费公共资源，降低房屋征收的行政效率。不给予行政相对人诉权，其合法权益就无法充分获得保障，对行政相对人的行政救济体系则是不完整的。相反，如果将产生实际影响的阶段性行政行为纳入司法审查范围，则能给予行政相对人及时的权利保障，有利于减少重复诉讼，节约诉讼资源。五、被上诉人组织选定评估机构违法的表现。（一）对“4月5日公告从9家选定”不知情。包括上诉人在内的众多被征收人，不知道也没见过4月5日曾经张贴过这份公告。（二）“征求意见表”实际为《宣传手册》“签收表”。1、人为将《征求意见表》调整为正反二面，众多被征收人签字时不知道也没看到背面的印字“协商选定征求意见表”；2、众多被征收人在领取6街坊房屋征收《宣传手册》时，被上诉人告知需按要求在一份表格上“签名”，方可领取《宣传手册》，至于被上诉人提供表格上对第三人的打“√”，众多被征收人根本没有打，有的没有印象。（三）对参选的9家评估机构根本不了解。参选的9家评估机构基本情况及业绩，众多被征收人不知情，也没有见过被上诉人贴在墙上的“附件”。（四）选定的第三人与被上诉人之间存在利益关系。包括上诉人在内的众多被征收人，在诉讼开始之后才通过其他渠道知道，第三人湖北中信房地产土地估价有限公司2月26日参与了被上诉人前期委托的《周边类似房地产市场价格咨询》，3月2日参与了被上诉人前期委托的《社会稳定风险评估》。第三人这些前期的工作表明，被上诉人在征收工作开始之前，即与第三人之间形成利益关系。《国有土地上房屋征收评估办法》第三条第二款规定：“任何单位和个人不得干预房屋征收评估、鉴定活动。与房屋征收当事人有利害关系的，应当回避。”由于被上诉人隐瞒第三人事前参与政府征收准备工作，众多被征收人的知情权与选择权均受到了侵害。综上所述，上诉人认为一审法院将被上诉人违法组织选定评估机构的行为认定为单纯的过程性行为，无视实质影响的存在，无视该行为已产生的行政法律效果，并且认为“法律法规没有设置单独的法律保护”即“排除在行政诉讼受案范围外”，不仅存在事实认定错误，最终也导致适用法律错误，本案一审驳回裁定直接违背了我国最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【法释（2018）1号】第一条的规定及精神，曲解最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【法释（2018）1号】第一条第二款第（六）项的规定。请求二审依法撤销武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初71号《行政裁定书》，将本案发回并指令该院继续审理。

本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，选定第三人中信公司作为房地产评估机构，系经青山区“三旧”改造六街坊房屋征收项目被征收人、共有房屋承租人协商，占三分之二以上的被征收人、共有房屋承租人同意，该方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定，故选定房地产评估机构的行为系由被征收人、共有房屋承租人共同协商的结果，而非被上诉人青山区征收办在征收实施过程中依职权作出的行政行为。被上诉人青山区征收办将被征收人、共有房屋承租人共同协商选定房地产评估机构的结果，在征收范围内予以公示的行为，属于征收实施中的过程性行为，该公示行为对上诉人***的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定并无不当，上诉人***的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　　刘　忠

审 判 员　　肖　丹

审 判 员　　陈小萍

二〇一八年十月二十三日

法官助理　　火　晶

书 记 员　　彭　婕