珠海御园景观工程有限公司、湛江市人民政府二审行政判决书

广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤行终1566号

上诉人（原审原告）珠海御园景观工程有限公司，住所地广东省珠海市香洲区翠前南路45号二层之一。

法定代表人黄树钦，总经理。

委托代理人杨康德、李宛珊，均系广东承诺律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）湛江市人民政府，住所地广东省湛江市赤坎区跃进路67号。

法定代表人姜建军，市长。

委托代理人周晓兰，湛江市南三岛滨海旅游示范区产业发展局工作人员。

委托代理人梁冬云，广东海日律师事务所律师。

原审第三人湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会，住所地广东省湛江市南三镇白沙圩南三镇政府大院。

法定代表人车斯文，主任。

委托代理人周晓兰，湛江市南三岛滨海旅游示范区产业发展局工作人员。

委托代理人梁冬云，广东海日律师事务所律师。

原审第三人湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局，住所地广东省湛江市南三岛滨海旅游示范区。

负责人万庆东，局长。

委托代理人钟学瑾，该局工作人员。

委托代理人梁冬云，广东海日律师事务所律师。

原审第三人湛江市坡头区人民政府，住所地广东省湛江市坡头区南调路。

法定代表人陈景泰，区长。

原审第三人广东能达园林生态工程有限公司，住所地广东省广州市白云路83号广东高速公路大厦21楼。

上诉人珠海御园景观工程有限公司（以下简称御园公司）因与被上诉人湛江市人民政府以及原审第三人湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会（以下简称南三管委会）、湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局（以下简称南三公建局）、湛江市坡头区人民政府、广东能达园林生态工程有限公司（以下简称能达公司）招投标投诉处理决定纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，湛江市南三岛旅游区升级改造“东部中心广场”项目工程于2016年2月24日挂网招标，报名时间为2016年2月25日至2016年3月2日，开标时间为2016年3月22日。该项目的招标公告规定的报名条件第1.3项注明：“在报名时及中标后，该项目负责人不能担任其它项目的项目负责人。”御园公司于2016年2月29日报名参与投标，该项目于2016年3月22日上午开标，御园公司为第一中标候选人。同年3月24日进行中标公示，在上述环节中，御园公司的项目负责人为彭丽。能达公司在公示期间，认为御园公司在投标过程中弄虚作假，违反《湛江市南三岛旅游区升级改造“东部中心广场”项目工程招标公告》第一条报名条件“在报名时及中标后，该项目负责人不能担任其他项目的项目负责人”的规定和《中华人民共和国招标投标法》第五十四条的规定，骗取中标，向第三人南三公建局投诉。南三公建局接到投诉后，开展调查。经查，广州市黄埔区水务局于2015年7月6日召开了党政联席会议，会议同意黄埔区水务设施管理所（以下简称黄埔区水务所）实施保洁工程项目，并决定通过公开招标方式确定施工单位。该项目招标单位为黄埔区水务所，项目监督部门为广州市黄埔区水务工程招标投标管理办公室。2015年8月12日，黄埔区水务所向广州市黄埔区水务工程招标投标管理办公室和广州公共资源交易中心黄埔交易部递交了保洁工程项目的招标申请函交易申请表。在交易申请表中“是否对项目负责人加锁”一栏中，填写为“是”；审核后，广州公共资源交易中心网站关于该项目“是否对项目负责人加锁一栏”，也确认为“是”。同日，广州公共资源交易中心网站挂出保洁工程招标公告，公告中，该项目的服务期限为一年。根据发出的中标通知书和网站中标信息显示，该项目中标单位为御园公司，项目负责人为彭丽。2016年1月28日，御园公司以工作需要为由，向黄埔区水务所提交《项目负责人变更申请书》，申请将项目负责人由彭丽变更为肖君。黄埔区水务所于同日批复“同意变更”。南三公建局于2016年4月27日向广州公共资源交易中心作出《关于帮助协查项目施工招标投诉有关事宜的函》，广州公共资源交易中心于2016年5月9日向南三公建局作出《广州公共资源交易中心关于项目施工招标投诉有关事宜的复函》，该复函称御园公司于2016年3月30日在广州公共资源交易中心查询了变更后的项目负责人肖君的加锁情况，之后广州市黄埔区水务局同意其将保洁工程中项目负责人彭丽变更为肖君。御园公司按照广州公共资源交易中心规定程序，随后于2016年3月31日在广州公共资源交易中心系统中正式提出变更项目负责人申请，经审核，广州公共资源交易中心于2016年4月13日通过初审、复审，4月14日15时正式在广州公共资源交易中心企业库中完成项目负责人变更。南三公建局于2016年5月27日作出湛南建招监〔2016〕1号《招标投标活动投诉处理决定书》（以下简称涉案《决定书》），认为御园公司在广州公共资源交易中心正式解除彭丽项目负责人锁定之前，仍派彭丽作为项目负责人参与了“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”施工投标工作，不符合该项目施工招标文件第“1.3项”关于“在报名中标后，该项目负责人不能担任其它项目的项目负责人”的要求，根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条以及《广东省实施＜中华人民共和国招标投标法＞办法》第二十九条的规定，决定取消御园公司作为“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”第一中标人资格。《决定书》中注明：当事人如不服本决定，可在收到本决定书后，在法定时间内，依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

另查明：广州公共资源交易中心于2013年7月3日正式成立，根据《广州市公共资源交易体制改革实施方案》，该交易中心将广州建设工程交易中心、广州市政府采购中心、广州市信息工程招投标中心的职责以及广州市房地产交易登记中心的土地使用权公开出让和矿业权出让交易项目，均整合划入广州公共资源交易中心，不再保留广州建设工程交易中心、广州市政府采购中心、广州市信息工程招投标中心。实行统一交易平台、统一发布信息、统一交易规则、统一评标专家库、统一监督管理。根据广州公共资源交易中心的职能，该中心按要求和规定程序，对进场交易的项目负责人进行统一管理（包括加锁、解除锁定、暂停项目负责人身份等）。关于项目负责人管理方面，广州公共资源交易中心公开的信息显示：1、广州市房建市政施工项目、园林绿化工程施工项目负责人必须加锁；广州市水务招标办、黄埔区、荔湾区、海珠区水务招标办监管的水务工程施工、监理项目负责人必须加锁；2、项目负责人有3个环节正常解锁：（1）不中标单位在评标及选定中标候选人环节后，自动解锁非中标候选人项目负责人；（2）选定中标人后，自动解锁其余中标候选人；（3）中标单位在项目建设完毕，由中标人提供工程竣工验收资料，在交易中心办理解锁。3、变更项目负责人需要经过以下程序：企业凭借业主及监理单位同意的变更需求申请，到广州公共资源交易中心查询变更后的人员加锁情况，经行业主管部门批准后，在交易中心系统中上传相关批准文件，交易中心确认后，在系统中完成项目负责人变更。

再查明：广东省机构编制委员会办公室于2013年3月18日向湛江市人民政府作出粤机编办〔2013〕73号《关于设立湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的函》，称经广东省人民政府同意，设立南三管委会，为湛江市人民政府派出机构，正处级，所需行政编制在市本级行政编制总额内调剂解决。湛江市机构编制委员会于2013年8月19日作出湛机编〔2013〕19号《关于印发〈湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，该份文规定南三管委会的主要职责为：根据市委、市政府授权，依法对湛江市南三岛滨海旅游示范区进行管理。1、贯彻执行国家和省市有关旅游发展的方针、政策；2、在国家、省、市有关产业政策和整体规划指导下，制定、实施南三岛滨海旅游示范区发展规划，推动全市深入实施五岛一湾滨海旅游发展战略；3、受坡头区政府委托，代管南三镇；4、承办市委、市政府交办的其它事项。南三管委会的内设机构有6个，其中包括南三公建局，南三公建局的职责为：贯彻执行土地、矿产、建设、规划、环保、海洋等方面的法律、法规和规章；负责全区总体规划、分区规划、控制性详细规划和有关专项规划的评审、报批、监督检查；组织实施示范区基础设施建设工作；协助办理建设项目立项和用地报批手续、工程招标、工程质量监督和验收等工作；负责安全生产工作；按规定权限负责建设项目的环评工作和本区内的环境保护、治理工作。根据南三管委会的组织机构代码证显示，南三管委会的机构类型为机关非法人。

御园公司不服上述涉案《决定书》，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销被告湛江市人民政府的派出机构南三管委会的内设机构南三公建局作出涉案《决定书》的行政行为；2、判令被告重新作出确认原告“东部中心广场”项目第一中标人资格合法有效的行政行为；3、判令被告承担本案一切诉讼费用。

原审法院审理认为：本案系招标行政处理纠纷。本案的主要争议焦点为：1、本案的适格被告是何方？2、南三公建局作出的涉案《决定书》是否合法？

关于本案的适格被告应是何方的问题。广东省机构编制委员会办公室于2013年3月18日向湛江市人民政府作出粤机编办〔2013〕73号《关于设立湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的函》，已明确了南三管委会是湛江市人民政府的派出机构。而湛江市机构编制委员会于2013年8月19日作出湛机编〔2013〕19号《关于印发〈湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，也明确了南三公建局是南三管委会的内设机构。但是，粤机编办〔2013〕73号《关于设立湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的函》以及湛机编〔2013〕19号《关于印发〈湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，并不是法律、法规或者规章。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条关于“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，湛江市人民政府在本案中作为被告主体适格。被告湛江市人民政府认为南三管委会受坡头区人民政府委托，代管南三镇，相应的法律后果应由坡头区人民政府承担，但在本案中，南三公建局作为南三管委会的内设机构，是依据湛机编〔2013〕19号《关于印发〈湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》规定其相关行政职能作出涉案的行政行为，并非湛江市坡头区南三镇人民政府作出涉案的行政行为，而且坡头区人民政府与南三公建局既没有行政管理关系，亦没有行政委托关系。因此，被告湛江市人民政府的此项抗辩意见缺乏理据，原审法院不予采纳。

关于南三公建局作出的涉案《决定书》是否合法的问题。从本案的证据材料反映，原告御园公司于2016年2月29日开始报名参与“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”施工招标，至3月23日成为该项目第一中标候选人，再到3月24日进行中标公示时，派出的该项目负责人均为彭丽。而根据广州公共资源交易中心关于变更项目负责人的程序要求以及广州公共资源交易中心提供的文件显示，在2016年2月29日至3月24日这个时间段，彭丽仍是保洁工程的项目负责人，直至2016年4月14日下午，才最终正式在广州公共资源交易中心企业库中完成项目负责人变更程序。原告御园公司认为广州公共资源交易中心只是交易信息的管理平台，并非交易主体的审批机构。但是，根据《广州市公共资源交易体制改革实施方案》，广州建设工程交易中心、广州市政府采购中心、广州市信息工程招投标中心的职责以及广州市房地产交易登记中心的土地使用权和矿业权出让交易项目，均整合划入广州公共资源交易中心，不再保留广州建设工程交易中心、广州市政府采购中心、广州市信息工程招投标中心，实行统一交易平台、统一发布信息、统一交易规则、统一评标专家库、统一监督管理。根据广州公共资源交易中心的职能，该中心按要求和规定程序，对进场交易的项目负责人进行统一管理（包括加锁、解除锁定、暂停项目负责人身份等），并无不当。原告御园公司认为早在2016年1月28日就申请项目负责人变更，并得到了业主单位黄埔区水务所的同意，但这仅是广州公共资源交易中心关于变更项目负责人程序要求的第一步，不能视为已完成项目负责人变更。因此，原告御园公司在广州公共资源交易中心正式解除彭丽项目负责人锁定之前，仍派彭丽作为项目负责人参与“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”施工投标工作，不符合该项目的招标公告规定的报名条件：“在报名时及中标后，该项目负责人不能担任其它项目的项目负责人。”南三公建局根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条第一款关于“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假、骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定以及《广东省实施＜中华人民共和国招标投标法＞办法》第二十九条关于“投标人编制的投标文件必须全面响应招标文件提出的各条款的实质性要求。施工和监理项目招标的潜在投标人，不得安排同一项目负责人或者主要技术人员同时参加两个或者两个以上施工、监理项目的投标”的规定，作出涉案《决定书》，取消原告御园公司作为“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”第一中标人资格，并无不当。虽然该涉案《决定书》中注明“当事人如不服本决定，可在收到本决定书后，在法定时间内，依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”，没有明确告知当事人如不服该决定而申请复议或者向人民法院提起行政诉讼的期间及具体部门，存在瑕疵之处，但原告御园公司已经在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，因此，该瑕疵之处尚未对原告御园公司的权利造成实际影响。

综上所述，原告御园公司的诉讼请求缺乏理据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告珠海御园景观工程有限公司的诉讼请求。一审案件案件受理费人民币50元，由原告珠海御园景观工程有限公司负担。

上诉人御园公司不服一审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由有：一、原审判决认定上诉人于2016年1月28日已对项目负责人变更由彭丽变更为肖君并得到业主单位同意“不能视为已完成项目负责人变更”，系认定事实不清、证据不足，应予撤销。1.“东部中心广场项目”所在地湛江市并无任何规定“项目负责人”需在网上“加锁”或“解锁”。2、黄埔区保洁工程所在地广州亦并无就合同签订后及履行过程中“项目负责人”的变更作任何规定。彭丽于2016年1月28日即不再担任项目负责人。二、东部中心广场投标活动中存在弄虚作假为并无不当、及判定被上诉人撤销上诉人第一中标人候选人资格的行为并无不当，均系认定事实错误，应予撤销。上诉人在“湛江市南三岛旅游区升级改造‘东部中心广场’项目”中作为项目负责人参加投标的彭丽，已于2016年1月28日不再担任广州市黄埔区的保洁项目的项目负责人。1、上诉人在涉案东部中心广场项目的投标负责人在投标前即已不再担任黄埔区保洁工程的项目负责人。2、彭丽于2016年1月28日不再担任黄埔区保洁工程项目负责人的事实，也经黄埔区水务所及其上级主管部门证实。3、彭丽在作为上诉人项目负责人参加涉案东部中心广场项目投标活动时及之后并无担任任何工程项目责任人，不存在任何弄虚作假情形。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。该招标公告明确本项目的报名时间为2016年2月25日至2016年3月2日，开标时间为2016年3月22日9时30分；并且在招标公告第一条报名条件1.3项明确对投标人作出关于“在报名时及中标后，该项目负责人不能担任其它项目的项目负责人”的要求。南三公建局在接到本项目招标代理公司广东中量工程投资咨询有限公司转来的能达公司的投诉后，经向广州公共资源交易中心查证发现，上诉人的项目负责人彭丽同时担任了上诉人中标的“黄埔区2015年堤岸绿化管养和人行道保洁工程”的项目负责人，且直到2016年4月14日15:43:28，才在该中心平台解锁，即彭丽直到此时才不再担任黄埔保洁工程的项目负责人。由此可见，上诉人存在蒙骗的违法行为。二、上诉人的上诉理由均不能成立。1、涉案工程的招标人的招标公告没有要求参加投标单位的项目负责人需在网上“加锁”或“解锁”，只是要求参加投标单位的项目负责人在报名时和中标后不能担任其他项目的负责人。该项要求没有违反国家和地方的强制性规定，因此该招标公告合法有效。2、广州公共资源交易中心未确认完成“解锁”和变更手续前，彭丽仍为黄埔保洁工程的项目负责人。3、上诉人在本案所涉工程投标报名时选择彭丽作为项目负责人，不符合《招标公告》报名条件1.3项的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人南三管委会、南三公建局、湛江市坡头区人民政府、能达公司二审期间均未向本院提交答辩意见。

经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。

本院二审认为，本案的焦点问题是涉案《决定书》以御园公司存在同一项目负责人同时参与两个或两个以上项目投标的情形为由取消该公司中标人资格是否符合法律规定。对此，《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第二十九条规定，投标人编制的投标文件必须全面响应招标文件提出的各条款的实质性要求。施工和监理项目招标的潜在投标人，不得安排同一项目负责人或者主要技术人员同时参加两个或者两个以上施工、监理项目的投标。涉案“东部中心广场”项目工程《招标公告》第1条报名条件的1.3项中规定：“在报名时以及中标后，该项目负责人不能担任其他项目的负责人。”该招标公告所规定的报名条件符合上述法规的规定，合法有效，御园公司作为投标人应当清楚并按照该公告的要求参与涉案投标。该招标的报名时间为2016年2月25日至2016年3月2日（上午9:00至11:30，下午15:00至17：00，节假日除外），开标时间是2016年3月22日9时30分。而上诉人御园公司的项目负责人彭丽在上述报名及开标时间，还同时担任了上诉人中标的“黄埔区2015年堤岸绿化管养和人行道保洁工程”的项目负责人，且该项目负责人直到2016年4月14日15:43:28才在广州公共资源交易中心平台进行“解锁”。南三公建局据此认定上诉人御园公司存在上述实施办法第二十九条规定的禁止性情形，并决定撤销其中标人资格，符合法律规定。原审法院判决驳回御园公司的诉讼请求正确，本院予以维持。

至于上诉人御园公司认为广州市黄埔区水务主管部门于2016年5月16日盖章证明其于2016年1月28日提出项目经理变更申请并已批准，以证明彭丽不存在同时担任黄埔保洁工程项目负责人的上诉主张。该证明属于水务主管部门向其工程中标公司出具的内部往来函件，不具有对外公示效力。南三公建局以广州公共资源交易中心平台上所公开、公示的项目负责人“加锁”“解锁”作为本案认定项目负责人的标准，并无不当。上诉人的该上诉主张，理据不足，本院不予支持。

综上，上诉人珠海御园景观工程有限公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人湛江市人民政府答辩意见于法有据，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海御园景观工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林秀雄

审判员　　林劲标

审判员　　刘德敏

二〇一八年十二月二十日

书记员　　张　铭

杨海萍