四川省南充盛泰建筑工程有限公司、南充嘉陵江东岸开发建设指挥部、南充市高坪区人民政府等建设用地使用权纠纷其他其他裁定书

四川省南充市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）川13民终398号

上诉人（原审原告）：四川省南充盛泰建筑工程有限公司，住所地四川省南充市高坪区河东街**（原**）。

法定代表人：屈天喜，董事长。

委托诉讼代理人：祝继明，四川辽原律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王浩，四川明炬律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：南充嘉陵江东岸开发建设指挥部，住，住所地四川省南充市高坪区鹤鸣西路**/div>

负责人：王宗坤，指挥长。

被上诉人（原审被告）：南充市高坪区人民政府，住所，住所地四川省南充市高坪区阳春路div>

法定代表人：兰吉春，区长。

被上诉人（原审被告）：南充市高坪区江东新区开发建设指挥部，住所，住所地四川省南充市高坪区鹤鸣西路**div>

负责人：张文举，指挥长。

三被上诉人共同委托诉讼代理人：林谦，四川泰宇律师事务所律师。

上诉人四川省南充盛泰建筑工程有限公司（以下简称盛泰公司）因与被上诉人南充嘉陵江东岸开发建设指挥部（以下简称嘉陵江东岸指挥部）、南充市高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）、南充市高坪区江东新区开发建设指挥部（以下简称江东新区指挥部）建设用地使用权纠纷一案，不服四川省南充市顺庆区人民法院（2019）川1302民初7634号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

盛泰公司向本院上诉请求：1、撤销南充市顺庆区人民法院(2019)川1302民初7634号民事裁定。2、指令南充市顺庆区人民法院审理本案。事实与理由：一、《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》已被《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》【法释〔2019〕11号】予以废止，一审裁定将该批复作为本案不作为民事案件受理的法律依据，属于适用法律错误。二、本案属于人民法院受理民事诉讼的范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。而2015年5月1日是14年通过行政诉讼法（中华人民共和国主席令第15号）的生效日期，首次以法律形式将“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”纠纷列为行政诉讼受案范围。具体到本案中，盛泰公司土地、房屋被征收时间分别为2002年、2003年，案涉《关于处理南充盛泰建筑公司、南充鑫源燃气公司土地遗留问题的协议》签署时间为2011年。无论征收行为发生时、土地置换协议签署时，本案均不适用行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》相关规定。依照1990年生效的行政诉讼法第十一条规定，行政案件受案范围不包括土地房屋征收征用补偿纠纷，而且盛泰公司对被上诉人征收征用补偿决定没有不服，而是认可并签署了土地置换协议,故本案不适用行政诉讼程序。相反，当时有效的《民事案件案由规定(试行)》（2000年实施）、《民事案件案由规定》（2008年实施）、《民事案件案由规定》（2011年实施）均将拆迁安置补偿纠纷、建设用地使用权纠纷列为民事案由之一，且均认为属于民诉法规定的因不动产产生的纠纷，故本案适用民事诉讼程序。三、一审裁定未处理盛泰公司已缴纳的一审案件受理费。根据盛泰公司申请，一审法院同意缓交部分诉讼费用，盛泰公司实际缴纳一审案件受理费61836元。根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，下列案件不交纳案件受理费：……（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件……，故一审裁定驳回盛泰公司起诉时，应写明盛泰公司实际缴纳的案件受理费61836元予以退回。综上所述，请求支持盛泰公司的全部上诉请求。

嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部共同答辩称：一、我方认为一审判决查明的事实是基本准确的，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。但是对诉争土地是否补偿这个问题我们在一审提出是作为争议焦点，但是一审法院把这个作为了未作补偿的事实认定，这样的表述是不妥的。二、在上诉人的上诉状中，突出的主体是法律适用的问题。上诉人认为是在民事审理范畴中，并在上诉状中强调的是行政协议，而他们提的这个行政协议是在2011年签的案涉土地上签订了遗留土地协议。在一审时，上诉人已经变更了诉讼请求，其诉讼请求不是要求法院处理继续履行处理遗留协议，而是变更为要求三被告处理裁定书第二页所载明的诉讼请求，上诉状中要求二审法院审理的请求是其在一审已经放弃的请求。二者南辕北辙，不应当支持。三、虽然司法解释在2019年已经废止，但在某些情况下仍然适用。四、江东指挥部没有得到权利机关的授权，也没有得到法律的授权。市、县人民政府可以指定国土部门实施。所以高坪区政府是无权指定的。盛泰公司起诉到高坪区法院，经过高坪法院释明后，盛泰公司自愿放弃要求履行遗留土地协议。因此上诉人的上诉请求不成立，请求驳回上诉。

盛泰公司向一审法院诉讼请求：1.判令嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部连带支付位于高坪区××镇××村一社编号为南充市国用（2000）字第18153号国有建设用地使用权的补偿款1074.39万元；2.判令嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部连带赔偿损失，自2011年4月16日起计算至2018年10月15日的损失为483.4755万元（以2011年评估总地价1074.39万元为基数，按年利率6%计算），此后至履行全部义务之日止的损失以补偿款1074.39万元为基数按年利率6%计算；3.判令嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部赔偿因在Ｄ-2-2地块修建围墙、拆除临时建筑物及新建办公用房产生的费用700298元；4.本案诉讼费由嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部承担。

一审法院认定事实，2000年6月5日，南充市地价评估事务所对位于高坪区××街××号的国有土地使用权商业35平方米、住宅1034.7平方米、高坪镇二村一社工业3293.35平方米的地价作出评估结论，其中商业用地单价529.17元／平方米、住宅用地单价419.28元／平方米、工业用地单价84元／平方米，总价为72.8992万元。

2000年6月16日，南充市国土局向四川省南充宏升建筑工程公司（以下简称宏升公司）下发〔南市土建（2000）112号〕文件《关于四川省南充宏升建筑工程公司企业改制中国有土地资产处置方案报告的批复》。该文件中批复：同意宏升公司将位于高坪区××街××号的国有土地使用权面积商业35平方米、住宅1034.7平方米、高坪镇二村一社工业3293.35平方米，合计4363.05平方米一并转让给盛泰公司（屈天喜）；该次转让的土地面积评估总地价为72.8992万元按评估地价的10%计算，应向政府补交的土地出让金7.2899万元全部用于安置职工；该次转让的土地用途为商业和住宅，土地使用年限为商业用地40年，住宅用地50年。

2000年6月22日，南充市国土局与盛泰公司签订《国有土地使用权出让合同》，将文件中所涉的4363.05平方米国有土地使用权出让给盛泰公司。合同中约定，本次转让的土地按批准文件为商业和住宅用地，土地使用权出让的年限为商业40年、住宅50年，自2000年6月22日起算。2000年7月27日，南充市国土局向盛泰公司就高坪镇二村一社工业3293.35平方米土地颁发《国有土地使用证》〔南充市国用（2000）字第18153号〕，载明用途为建筑预制场，使用权类型为出让，使用权面积3293.35平方米。

2000年10月30日，南充市国土局向高坪区人民法院作出的南市土价（2000）188号《关于确认国有土地使用权司法仲裁价格评估结果的批复》中载明：位于高坪区××镇××村一社的国有土地面积3293.35㎡，作为工业用地法定最高使用年期国有土地使用权单位地价为83.55元／平方米，折合：5.57万元／亩，总地价为：27.52万元，大写：贰拾柒万伍仟贰佰元整。

2012年9月19日，南充市国土局在《国有土地使用证》的“记事”一栏中备注：根据南市土建（2000）112号文件及南充市城镇国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）划转字第802号。本宗地批准用途应为商业、住宅用途，现根据该公司申请由建筑预制场用地更正为商业、住宅用地，使用年限为商业40年、住宅50年，均从2000年6月16日起算。

2002年3月15日，南充市高坪区防洪堤建设管理局与盛泰公司签订《南充市高坪区城市非住宅房住宅房屋收购拆迁协议》，对盛泰公司所有的位于高坪镇二村一社的产权面积111.03平方米的砖混结构生产用房、54.02平方米的砖木结构生产用房、62.11平方米的砖木结构住宅房进行拆迁，房屋收购总价为94777.60元。

江东新区指挥部因规划和防洪建设需要，经批准对盛泰公司的房屋及附属物进行拆迁，2003年5月26日江东新区指挥部与盛泰公司根据南充市人民政府南府发（2002）28号文件和《南充市房屋拆迁管理实施细则》、《南充市高坪区江东新区开发建设房屋拆迁补偿安置货币补偿实施细则》的规定，签订《南充市高坪区房屋拆迁货币补偿协议》，协议中载明的被拆迁房屋为盛泰公司所有的座落于高坪区××镇××村一社的砖混结构房屋，产权面积285.09平方米，合计房屋补偿金额为135618元。后江东新区指挥部向盛泰公司支付了被拆迁房屋及其附属设施的各类补偿款项共计160477.83元。盛泰公司被占用的土地4.948亩被用于修建江东防洪堤。

2011年4月15日，江东新区指挥部作为甲方、盛泰公司作为乙方、南充市鑫源燃气有限公司（以下简称鑫源公司）作为丙方，三方共同签订《关于处理南充盛泰建筑公司、南充鑫源燃气公司土地遗留问题的协议》（以下简称《土地遗留问题协议》），载明：“根据江东新区建设整体规划和公益建设需要，甲方2002年占用乙方土地4.948亩修建江东防洪堤；2006年占用丙方土地4.65亩修建三角广场。至今对乙、丙两宗土地遗留问题。通过甲、乙、丙三方协商，现达成如下处理协议：一、乙、丙两方土地基本情况乙方土地基本情况：位于高坪区××镇××村一社（河边预制场）；地号Ｎ-9-126;用途：建筑预制场；使用权类型：出让；面积3293.35平方米。南市土建（2000）112号批复该土地用途为商业和住宅。该宗土地用途存在争议，双方同意以国土部门最后裁定的用途为准。丙方土地基本情况，丙方2001年5月与南充十里工业街开发区签订了购地协议，作为新建充气车辆洗车场及维修、住房用地，面积4.65亩，地价每亩8万元，共计出让金37.2万元。有土地用途为新建汽车洗车场及维修用房的区发改局批复（高计综〔2002〕41号）。该宗土地用途存在争议，双方同意以国土部门最后裁定的用途为准。二、遗留问题具体处理办法经甲、乙、丙三方协商，根据江东建设实际情况，同意在江东新区范围内甲方用Ｄ-2-2地块7.755亩（置换土地），对乙、丙已占用土地9.59亩（被置换土地）进行等价值置换，置换后，乙方得Ｄ-2-2地块中的3.995亩，丙方得Ｄ-2-2地块中的3.76亩。其具体办法如下：1.对置换土地被置换土地由有资质的评估机构进行双向评估，根据评估结果进行找补，三方同意共同委托四川唯益评估公司进行评估。2.被置换土地具体位置划分，根据乙丙双方申报建设项目的平面布置设计规划，由市规划部门按照整体规划建设要求划分。三、本《协议》生效后五日内，乙、丙两方将被置换土地的《国有土地使用证》、征地协议及用地批文原件提交甲方，同时乙、丙两方承诺，被置换土地未抵押、查封和受其他限制，也没用于民间借贷担保等经营活动，乙、丙两方享有完全的、排他的、独立的处置权。四、甲方协助乙、丙两方办理置换土地的权属变更手续和置换后的土地《国有土地使用证》。五、签订的时间和地点本协议于2011年4月15日在江东新区指挥部签订。六、合同生效约定本《协议》自甲、乙、丙三方法人代表签字盖章后报经有资格审批机关同意后生效。本《协议》一式捌份，甲、乙、丙三方各执贰份，上级机关备案贰份，具有同等法律效力。七、争议解决本《协议》未尽事宜，由三方协商解决。协商不成时，任何一方可向有管辖的人民法院起诉。”

2011年4月20日，江东新区指挥部、盛泰公司、鑫源公司共同作为委托估价方与四川维益土地评估咨询有限责任公司（以下简称维益公司）签订《评估合同》，委托维益公司对江东新区指挥部位于高坪区××道××楼盘××地块5170平方米土地、盛泰公司位于高坪区（原高坪镇二村一社河边预制场）3293.35平方米土地、鑫源公司高坪区（原高坪镇二村一社）3100.02平方米的土地价值估价。维益公司于2011年7月20日出具《土地估价报告》，土地估价结果为江东新区指挥部位于高坪区××道××楼盘××地块5170平方米土地的评估单价为4685.58元／㎡，总地价为2422.44万元，盛泰公司位于高坪区（原高坪镇二村一社河边预制场）3293.35平方米土地的评估单价为3262.30元／㎡，总地价为1074.39万元。以上两宗土地的估价基准日均为2011年4月20日。

2011年9月13日，高坪区政府向南充市规划局致函，请求该局给予办理置换后的地块用地规划相关手续。2011年9月22日的高坪区政府四届第51次常务会议纪要（高府议〔2011〕47号）对盛泰公司和鑫源公司的土地遗留问题作出处理意见：原则同意以置换方式收储三宗国有土地，三宗土地必须严格按照国土相关政策进行置换，通过双向评估进行价格找补，并按程序办理相关手续，妥善处置遗留问题。2011年11月21日，南充市高坪区土地勘测设计队对拟置换给盛泰公司和鑫源公司的江东新区D-2-2地块绘制出勘测定界图。后盛泰公司在D-2-2地块上修建了围墙，对土地进行平整硬化、修建了混凝土道路，并新建办公用房。

2014年12月10日的江东新区指挥部会议纪要（高江指〔2014〕2号）对盛泰公司的土地遗留问题作出处理意见：一、该公司土地面积的确定由原负责拆迁该司的区征收办依据相关法规予以确认。二、该司土地用途的确定，要求业主提供该宗土地所有地籍档案、提供土地用途改变及所交土地出让金的档案资料依据，并依据档案资料确定土地用途。三、要求业主提供有产权的88.4平方米房屋产权证原件。四、由土地收储部查找相关容积率确认的依据，对该宗地进行评估补偿，评估必须充分考虑宗地使用环境条件改变及土地用途改变程序未完善等因素。五、向市级相关部门咨询商住性质用地能否进行置换。六、待所有资料核实清楚，依据相关法律法规，提出补偿方案，报区政府审定。

盛泰公司从2011年至起诉前多次通过报告、请示、信访、申请调解等方式要求江东新区指挥部履行《土地遗留问题协议》，但其被占用的土地未得到置换，也未得到补偿。盛泰公司遂向高坪区人民法院提起诉讼。

2019年11月26日南充市公共资源交易中心发布南市共国土资挂〔2019〕6号成交公告，载明高坪区江东新区拟出让D-2-2地块（7.7535亩）以成交价380万元/亩由四川飞龙化工股份有限公司成交。

2020年6月8日，南充市不动产登记中心作出《关于四川省南充盛泰建筑工程有限公司高坪区原高坪镇二村一社地块用途有关问题的复函》（南市不动产函〔2020〕15号），载明：你公司《关于提请答复N-8-126地块权属用途的请示》（盛泰建司〔2020〕3号）收悉。经查阅相关土地登记档案，现就高坪区原高坪镇二村一社地块用途有关问题复函如下：2000年6月16日，经南市土建（2000）112号文批准，你公司获得了高坪区原高坪镇二村一社部分国有土地使用权3293.35平方米，属出让商业、住宅用地，使用年限40年，住宅50年，从2000年6月16日起计算。同年7月办理登记时将用途错登为建筑预制场。2012年9月，根据南市土建（2000）112号文及南充市城镇国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）划转字第802号的相关内容，将该宗地的用途由建筑预制场更正为商业、住宅用地，使用年限商业40年，住宅50年，从2000年6月16日起计算。

另查明，江东新区指挥部系依据《南充市高坪区人民政府关于成立江东新区开发建设指挥部的通知》（高府发〔2002〕3号）成立，负责江东新区的统一开发建设。2016年12月9日，高坪区政府党组向高坪区委呈报《关于提请审定的请示》，建议组建嘉陵江东岸指挥部，同时撤销江东新区指挥部，其工作职能职责由嘉陵江东岸指挥部承接。

一审法院认为，本案涉及拆迁安置补偿问题，首先应当审查是否属于人民法院民事案件受理范围。最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》“你院浙高法（2004）175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决”。从文义解释的角度看，批复的内容分为前后两部分，前半部分为裁判规则指引，即达不成拆迁补偿安置协议的补偿安置争议不属于人民法院的民事诉讼受案范围；后半部分为告知规则指引，即人民法院不予受理的同时告知当事人向有关部门申请裁决，后半部分并不构成前半部分的效力前提和逻辑基础。该批复所确定的裁判规则是明确和清晰的，其隐含的意旨是需遵循民事诉讼和行政诉讼的严格界分，即在房屋征收安置过程中，被征收人与房屋征收部门之间并不属于平等的民事主体之间的法律关系，而是属于行政法律关系。达不成补偿协议的，应通过行政裁决或行政补偿决定的方式解决，而不属于民事案件的范畴。本案中，盛泰公司分别与防洪堤指挥部、江东新区指挥部签订的拆迁协议仅是对案涉土地上的房屋拆迁和补偿达成了一致，但对土地使用权没有达成补偿协议。而2011年的《土地遗留问题协议》不能视为双方对土地使用权收回达成的补偿协议，且该协议并未发生法律效力，加之盛泰公司的诉讼请求并非基于该协议提出，而是基于案涉土地收回后未获得补偿而提出，因此应当认为双方没有达成完整的拆迁补偿协议。由此引发的争议不属于民事纠纷，本案不应作为民事案件受理，应当驳回盛泰公司的起诉。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百三十九条第一款“起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉”规定，本案经本院审判委员会讨论，裁定如下：驳回四川省南充盛泰建筑工程有限公司的起诉。

二审中，盛泰公司提供了一下新证据。1.四川省高级法院（2017）川13民终882号判决书。证明与上诉人相邻的土地和本案的案情类似的案件，都是按照民事案件进行处理的，应当是同案同判。2.《最高人民法院公告》。证明一审判决适用最高院的法律已经废止。3.四川省南充市高坪区人民法院（2014）高坪民初字第1364号民事调解书；南充市中级人民法院（2019）川13民辖29号民事裁定书。证明相同案件都是作为民事案件处理本案，需要特别说明的是鑫源公司和盛泰公司土地各占约一半，高坪区政府与两个公司都签订协议，高坪区政府与鑫源公司按照民事案件达成调解。

嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部质证认为，1.对证1的案例，首先我国的司法制度不适用判例制，可以参考；其次判决书中我们也注意到参与人是南充市国土资源局，那么对于土地的出让、转让、置换等，市国土局可以代表市人民政府履行相关职责。本案跟上诉人提供的案例在本质上有区别，我们案涉的土地协议原本没有有权部门参与，也没有得到相关职能部门的授权，所以不具有参考性和等同性。2.关于司法解释废止的问题，这个是早就公示了。废止不等同于不用。3.对中院指定裁定书，因为这个裁定书只审查管辖，并不对案件进行实质性审查，不负责审查属于什么范畴。无法达到上诉人的证明目的。4.民事调解书，上诉人是在偷换概念。调解书，调解的基础是鑫源公司跟十里工业街经济技术开发区管委会签订用地协议。而不是案涉土地遗留问题协议（即2011年4月15日签订的）。鑫源公司是2001年跟十里工业街经济技术开发区管委会签订用地协议。政府补偿是因为十里工业街管委会是市政府授权成立的管委会，还设立了国土、城建、房管等办事机构，所以十里工业街经济技术开发区管委会在出让土地时是得到了市政府的授权。因此跟本案完全不同。5.遗留问题协议的主体的甲方是江东新区指挥部，作为土地置换他是没有权利的。江东新区指挥部是高坪区下设的临时机构。因此这份协议从未生效。

本院对上述证据的真实性、合法性予以确认。

本院认为，盛泰公司请求嘉陵江东岸指挥部、高坪区政府、江东新区指挥部连带赔偿拆迁安置补偿款，系基于2011年4月15日与江东新区指挥部签订《土地遗留问题协议》后，盛泰公司即未获得置换土地，也未取得拆迁安置补偿款。因此，本案应当审查《土地遗留问题协议》的效力问题。因《土地遗留问题协议》系江东新区指挥部作为甲方与盛泰公司和南充鑫源燃气公司所签订的，而江东新区指挥部系依据《南充市高坪区人民政府关于成立江东新区开发建设指挥部的通知》（高府发〔2002〕3号）成立，负责江东新区的统一开发建设，故该《土地遗留问题协议》属于行政协议。由此，现本案争议的焦点问题为，本案属于民事案件受理范围还是行政案件受理范围。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，无论案涉土地征收行为的发生还是《土地遗留问题协议》的签署，均发生在2015年5月1日前，应当按照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的规定，作为民事案件的受理。一审法院驳回盛泰公司起诉不当，应当对本案进行审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：

一、撤销四川省南充市顺庆区人民法院（2019）川1302民初7634号民事裁定；

二、本案指令四川省南充市顺庆区人民法院审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　　陈智慧

审判员　　龙　燊

审判员　　江春虹

二〇二一年二月五日

书记员　　黄枝晶