某某不服被告秭归县林业局招标投标行政监督一审行政判决书

湖北省秭归县人民法院

行 政 判 决 书

（2015）鄂秭归行初字第00025号

原告**，男。

委托代理人王泽民，湖北新世界律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被告秭归县林业局，组织机构代码01113634-1，地址秭归县茅坪镇屈原路13号。

法定代表人董劲峰，系该局局长。

委托代理人周高峪，系该局办公室副主任。代理权限：特别授权。

委托代理人何建林，湖北林华安律师事务所律师。代理权限：特别授权。

第三人秭归县林业科学技术推广中心，组织机构代码F8600053-6，地址秭归县茅坪镇屈原路13号。

法定代表人王黎明，系该中心主任。

第三人湖北省楚林园林绿化中心，组织机构代码72208976-4，地址武汉市洪山区九峰狮子峰1号。

法定代表人赵虎，系该中心执行董事。

委托代理人华庆，北京金台（武汉）律师事务所律师。代理权限：特别授权。

原告**不服被告秭归县林业局招标投标行政监督一案，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭进行了审查，同年4月22日，本院作出（2015）鄂秭归行初字第00012号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，遂向宜昌市中级人民法院提起上诉。同年7月31日，宜昌市中级人民法院作出（2015）鄂宜昌中行终字第00112号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）鄂秭归行初字第00012号行政裁定书，指令本院继续审理。同年10月15日，本院立案后，因秭归县林业科学技术推广中心（以下简称林业推广中心）、湖北省楚林园林绿化中心（以下简称楚林绿化中心）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其二单位为本案第三人参加诉讼，同时向林业推广中心、楚林绿化中心送达了行政起诉状副本等法律文书。2016年3月3日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王泽民，被告的委托代理人周高峪、何建林，第三人林业推广中心的法定代表人王黎明，第三人楚林绿化中心的委托代理人华庆到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。

2014年12月16日，原告在秭归县行政服务中心网站上获知秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程的投标人楚林绿化中心（本案第三人）的项目经理为杜天安、技术负责人为胡泽军。原告通过调查发现杜天安为湖北省太子山林场管理局林业科学研究所副所长，胡泽军为湖北省太子山林场管理局石龙林场副场长，不是楚林绿化中心的在职职工。原告认为楚林绿化中心用事业单位在职职工冒充本单位的在职职工，违反了招标投标法和该工程项目招标文件的相关规定，遂向被告提出投诉，被告作出秭林决字（2015）02号投诉处理决定书，该投诉处理决定书驳回了原告的投诉。原告不服该投诉处理决定，向法院提起行政诉讼。

原告**诉称，原告参与了秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标投标活动。2014年12月16日，秭归县行政服务中心网站公示了评标结果，原告由此获知投标人楚林绿化中心的项目负责人为杜天安、技术负责人为胡泽军。原告通过调查发现杜天安为湖北省太子山林场管理局林业科学研究所副所长，胡泽军为湖北省太子山林场管理局石龙林场副场长，不是楚林绿化中心的在职职工。原告认为楚林绿化中心弄虚作假，用事业单位在职职工冒充本单位的在职职工，违反了招标投标法和该工程项目招标文件的相关规定，遂于2015年1月4日向被告提出投诉，要求被告重新对楚林绿化中心投标的资格进行审查评定，应取消楚林绿化中心投标候选人资格，认定本次评标结果无效。2015年2月12日，原告收到被告作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书，该投诉处理决定书认可了原告投诉的相关事实，但该投诉处理决定书驳回了原告的投诉。原告不服该该投诉处理决定，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书，并判令被告重新作出投诉行政处理决定。

原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：

1、秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标文件复印件一份。证实该工程项目招标文件对投标人的项目、技术负责人规定必须为单位在职职工，而本案中杜天安、胡泽军不是第三人楚林绿化中心的在职职工，楚林绿化中心作为投标候选人存在弄虚作假的违法情况。

2、质疑书和质疑书回复、投诉书和投诉处理决定书复印件各一份。证实原告向有关部门提出质疑和投诉经过，以及有关部门作出的回复和处理情况，但原告认为被告作出的投诉处理决定违法，法院应予撤销，判令被告重新作出行政决定。

3、《湖北省招标投标管理办法》第四十七条规定。证实原告有权向有关行政监督部门投诉的法律依据。

被告秭归县林业局辩称，1、原告投诉没有法律依据。《湖北省招标投标管理办法》第四十七条规定，“任何单位和个人认为招标投标活动不符合《招标投标法》及本办法有关规定的，有权向招投标管理办公室或有关行政监督部门投诉和举报”。《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，“投标人或其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉”。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条第二款规定，“前款所称其他利害关系人是指投标人以外的，与招投项目或者招标活动有直接或间接利益关系的法人、其他组织和个人”。而原告没有参与招标投标活动，与投标项目无任何利害关系，仅是受委托领取过标书，且招标工程项目不针对个人，原告与该工程招标项目无任何利害关系。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》和《湖北省招标投标投诉处理办法》相关规定，原告的投诉不符合法律规定，依法不应受理。2、被告作出的处理决定程序合法，并无不当。依照《湖北省招标投标投诉处理办法》第二十四条第（一）项规定，在法定期限内驳回原告投诉是正确的。3、原告提起行政诉讼已无实体意义。招标的工程已明确为他人中标，非原告所投诉对象中标，原告提起诉讼毫无意义，要求取消投诉对象中标候选人资格，属假借法律规定浪费司法资源和成本。综上，原告起诉的事实和理由不成立，被告作出的投诉处理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，处理意见并无不当，请求法院公正判决，驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：

1、组织机构代码证复印件一份、法定代表人身份证明原件一份。证实被告的基本情况。

2、原告向被告提交的投诉书及其附件质疑书、质疑书回复，秭林决字（2015）02号投诉处理决定书复印件各一份。证实原告提出质疑和投诉后，被告对原告的投诉作出了投诉处理决定，驳回了原告投诉的情况。

3、调查杜天安笔录复印件一份、关于杜天安和胡泽军工作身份和参加社会保险的证明复印件各一份、关于胡泽军等同志职务任免、聘任、解聘的通知复印件一份、关于杜天安等同志正式任职的通知复印件一份。证实原告向被告提出投诉后，被告了解到第三人楚林绿化中心没有中标，杜天安、胡泽军二人不是楚林绿化中心在职职工的事实。

4、《湖北省招标投标投诉处理办法》、秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标文件复印件各一份。证实被告作出投诉处理决定的相关法律、法规和文件依据。

第三人林业推广中心述称，林业推广中心委托宜昌天宇工程咨询有限公司为招标代理机构，由该公司制作秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标文件。通过查询，林业推广中心发现原告没有参与秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程的招标投标活动，与第三人林业推广中心以及该工程没有直接或者间接的利害关系，原告没有投诉的主体资格，请求法院驳回原告的诉讼请求。并向本院提交了工程建设项目招投标投文件送达情况表复印件一份。证实原告没有领取秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标书，更不存在参与该工程项目的招标投标活动。

第三人楚林绿化中心述称，1、原告作为公民个人不具备行政诉讼主体资格。原告属公民个人，不符合招标文件规定投标人必须是企业法人的条件。原告也无证据证实系本次招投标活动中的利害关系人，依据行政诉讼法第二十五条和第四十九条有关规定，原告不具备行政诉讼主体资格。2、被告作出的投诉处理决定程序正当、合法有效，法院应予维持。3、楚林绿化中心作为投标人具备的员工资质是否符合该工程项目招标文件要求与原告没有法律上的利害关系，原告无权投诉。4、楚林绿化中心在投标过程中已经通过了招标人的资格审查。5、本案诉争的重点是行政程序问题，不需要对超出行政程序以外的实体事实与权利进行审理。因此，原告提起行政诉讼已无实体意义，请求法院驳回原告的诉讼请求。并向本院提交了证明原件一份。证实被告未委托原告参与秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程报名等相关活动。

本案在诉讼期间，本院于2015年3月17日对原告进行了询问，并制作了询问笔录。该询问笔录证实原告借用楚林绿化中心的资质，以楚林绿化中心的名义参与秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程等项目投标，给招标代理公司交纳1800元费用购买标书。在领取标书时，秭归县行政服务中心工作人员提出楚林绿化中心已委托人领取了标书，原告向该中心工作人员请示这种情况怎么办？该中心工作人员答复将打电话叫另一个受委托人（胡小波）把领取的标书退回，如果不退，原告和另一个受委托人不能投标，否则应作为废标。原告领取标书后因未接到该服务中心工作人员的电话答复，就认为自己没有退标，另一个受委托人也没有退标，二个受委托人肯定没有参与该工程项目的投标。2014年12月16日，原告在网站上发现秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程评标公示结果，知晓楚林绿化中心参与了投标，系中标候选人第二名，经原告调查发现楚林绿化中心的项目经理杜天安、技术负责人胡泽军二人不是该单位的在职职工。还证实原告当时是借用楚林绿化中心的资质进行投标，中标后，由原告承做工程，并向楚林绿化中心交纳管理费等事实。

经庭审质证，原告、第三人对被告提交的证据发表以下质证意见：

1、原告的质证意见为：原告对被告提交的证据1、2、3、4的真实性不持异议。但原告认为被告提交证据2中的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书是被告违法作出的，被告依据《湖北省招标投标投诉处理办法》第二十四条规定作出决定驳回原告的投诉，属适用法律错误。原告认为被告认可其没有参与工程项目投标的事实，就应该适用该办法第十六条规定，作出的投诉处理决定应该是不予受理，而不是驳回原告的投诉。2、第三人林业推广中心的质证意见为：对被告提交的证据1、2、3、4无异议。3、第三人楚林绿化中心的质证意见为：对被告提交的证据1、2、4无异议，对被告作出的投诉处理决定书认为是正确的。但楚林绿化中心对被告提交证据3中有关调查杜天安笔录所要达到的证明目的有异议，楚林绿化中心已按招投标文件要求提交了杜天安等人身份证明，并通过了资格审查。被告在原告投诉后又对杜天安进行调查，认为杜天安不是楚林绿化中心的在职职工，而实际上杜天安和楚林绿化中心签订有劳动合同以及杜天安参加了此次投标活动，符合招标文件的要求，并通过了资格的审查，应对被告调查杜天安的笔录不能采信。

被告、第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：

1、被告的质证意见为：对原告提交的证据1、2、3的真实性没有异议，但对所提交证据的证明目的有异议。原告对《湖北省招标投标管理办法》第四十七条规定中的“任何单位”及“投诉和举报”理解存在错误，原告认为本次招标投标活动不符合有关规定，就应该按照该办法规定采取举报方式，而不应该采取投诉方式反映问题。2、第三人林业推广中心的质证意见为：同意被告对原告所提交证据发表的质证意见，对于原告是否参予了招标投标活动，应该以林业推广中心领取投标书记录作为依据，不能单凭原告提交的授权委托书证明原告参加了投标活动。3、第三人楚林绿化中心的质证意见为：楚林绿化中心赞同被告对原告所提交证据发表的质证意见。另外，楚林绿化中心没有委托原告参与招标投标活动，楚林绿化中心职工杜天安等人是否符合招标投标要求是审查关键，而不是证明有无真实劳动关系。

原告、被告、第三人楚林绿化中心对第三人林业推广中心提交的证据发表如下质证意见：

1、原告的质证意见为：工程投标文件送达签字应为法人代表，楚林绿化中心在送达标书文件上的签字人为杜天安，不能证明其就是项目经理。本案真实情况是楚林绿化中心当时委托了两方代理人，一方是本案原告，另一方是一个叫胡小波的人，为此，原告向秭归县公共资源交易中心反映了相关问题，该资源交易中心告知原告会取消楚林绿化中心投标资格，为此原告才放弃了投标行为，原告认为该资源交易中心存在欺骗行为。2、被告、第三人楚林绿化中心的质证意见为：均对第三人林业推广中心提交的证据无异议。

原告、被告、第三人林业推广中心对第三人楚林绿化中心提交的证据发表如下质证意见：

1、原告的质证意见为：第三人楚林绿化中心为自己的行为出具的证明，形式上不合法，应该属于当事人的陈述，不能作为有效证据采信。2、被告、第三人林业推广中心的质证意见为：均对第三人楚林绿化中心提交的证据无异议。

原告、被告、第三人对本院调查原告的询问笔录发表如下质证意见：

1、原告、被告、第三人林业推广中心的质证意见为：均对法院调查原告的询问笔录无异议。2、第三人楚林绿化中心的质证意见为：认为法院在调查原告时，原告的陈述与本案事实不符，楚林绿化中心没有委托原告参与本次招投标活动，且原告在陈述中属于个人分析猜测，该陈述事实不能采信。

本院对原告、被告、第三人提交的证据和本院调查收集的证据评判如下：

1、本院对被告提交的证据、对原告提交的证据、对第三人林业推广中心和楚林绿化中心提交的证据、对本院调查收集的证据的真实性予以认定，对各方无争议的证据，经审查，本院予以认定。2、对本院调查收集的证据即调查原告的询问笔录，应结合第三人林业推广中心、楚林绿化中心提交的证据，以及庭审中各方当事人发表的质证意见，本院可以认定原告没有参与投标、开标活动的事实，对原告该部分的陈述予以采信，对原告其他部分的陈述，还需结合其他证据综合认定。3、对原、被告提交的投诉处理决定书是否合法问题，对《湖北省招标投标管理办法》第四十七条规定以及其他法律、法规如何理解问题，本院将在说理部分进行表述。4、对被告提交的有关杜天安、胡泽军是否为楚林绿化中心在职职工的证据采信问题，本院还应结合其他证据和相关规定综合予以认定。

经审理查明，2014年11月，第三人林业推广中心作为招标人，向社会公开招标秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程，并编制发布了招标文件。2014年12月16日，秭归县行政服务中心网站公示了评标结果，原告由此获知楚林绿化中心作为投标人参与了该工程项目的投标和该工程的项目负责人为杜天安、技术负责人为胡泽军。原告通过调查发现杜天安为湖北省太子山林场管理局林业科学研究所副所长，胡泽军为湖北省太子山林场管理局石龙林场副场长，不是楚林绿化中心的在职职工。同月17日，原告向林业推广中心、宜昌天宇工程咨询有限公司、秭归县公共资源交易中心等部门提交了质疑书，认为楚林绿化中心委托原告和胡小波二个委托人在同一工程项目中报名是违规的，且该单位弄虚作假，用事业单位在职职工冒充本单位的在职职工，违反了招标投标法和该工程项目招标文件的相关规定，应重新审定该单位资格，所公示的评标结果无效。同月24日，林业推广中心、宜昌天宇工程咨询有限公司作出质疑书回复，该回复主要内容为：一、原告所质疑同一公司在同一项目报名时出现两个委托人报名，但在开标时楚林绿化中心只递交了一份投标文件。二、原告对投标单位楚林绿化中心的项目经理杜天安和技术负责人胡泽军提出质疑，认为其二人系湖北省京山县太子山林场在职在岗职工，同月20日，林业推广中心与招标人商议后电话通知杜天安到秭归进行核实。三、杜天安答复系楚林绿化中心的在职在岗职工，并于今年6月与楚林绿化中心签订有劳动合同和交纳了社保费用。如果原告不服，可以按有关规定向有关行政监督部门投诉。2015年1月4日，原告因不服林业推广中心和宜昌天宇工程咨询有限公司作出的质疑书回复而向被告提出投诉，认为楚林绿化中心在同一工程招标项目中出现两个委托人，违背招标投标法等规定，应认定楚林绿化中心此次投标为废标。楚林绿化中心参与投标的项目经理杜天安和技术负责人胡泽军不是该单位的在职职工，不符合投标文件规定的资格条件，秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程评标结果无效，应取消楚林绿化中心的中标候选人资格，严惩提供虚假资料骗取中标的楚林绿化中心。同月5日，被告受理原告提出的投诉。同月28日，被告对杜天安的身份进行了核实，杜天安系湖北省太子山林场管理局在职职工，不是楚林绿化中心的员工。同年2月10日，被告作出秭林决字（2015）02号投诉处理决定书，该处理决定书主要内容为：原告于2014年11月6日持楚林绿化中心的授权委托书进行投标报名并领取了项目招标文件；原告没有参与该项目投标、开标活动；楚林绿化中心在投标、开标及评标过程中不存在同一项目有两份（投标）标书。被告基于上述事实，结合招标相关法律的规定认为：1、原告领取标书是以楚林绿化中心名义进行，与楚林绿化中心是委托代理关系，原告不履行投标行为或者楚林绿化中心撤销或者终止委托，不属于招标投标监督事项。2、原告仅系楚林绿化中心领取招标文件的代理人，没有实际参与该工程项目投标、开标活动，其个人与本次工程项目招标活动无直接或者间接利害关系。3、投标、开标及评标中楚林绿化中心不存在同一工程项目两次委托投标的事实，以此认定楚林绿化中心投标为废标无任何法律依据。4、原告作为领取招标文件委托代理人投诉委托人的投标行为无任何法律依据。5、楚林绿化中心项目经理杜天安及技术负责人胡泽军不是楚林绿化中心在职职工，是否有悖于招标文件要求及对其行为如何处置将由被告会同其他招标投标监管部门依法共同做出处理决定。综上，被告认定原告的投诉事项缺乏法律依据，根据《湖北省招标投标投诉处理办法》第二十四条第（一）项之规定，驳回原告的投诉。原告对该投诉处理决定不服，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。嗣后，原告不服该投诉处理决定，向本院提起行政诉讼，认为被告认可了原告投诉的事实，但作出的处理决定还是驳回了原告的投诉，请求法院依法撤销被告作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书，并判令被告重新作出行政处理决定。

同时查明，原告未参与秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标、开标活动。

本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定“县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”。《湖北省招标投标投诉处理办法》第六条规定“县级以上人民政府发展改革、财政、交通、建设、水利、国土资源、信息产业、卫生、食品药品等行政主管部门依照国家、省政府相关规定，按行政监督管理职能，负责受理各行业招标投标活动的投诉并依法作出处理决定”。因此，被告作为秭归县林业行政主管部门，具有对秭归县林业招标投标活动进行行政监督、受理投诉并依法作出处理决定的法定职责。

本案争议的焦点之一是原告是否具备投诉的主体资格。《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，“投标人或其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉”。《湖北省招标投标管理办法》第四十七条规定，“任何单位和个人认为招标投标活动不符合《招标投标法》及本办法有关规定的，有权向招投标管理办公室或有关行政监督部门投诉和举报”。《湖北省招标投标投诉处理办法》第三条第二款规定，“前款所称其他利害关系人是指投标人以外的，与招投项目或者招标活动有直接或间接利益关系的法人、其他组织和个人”，该投诉处理办法第二十九条规定，“当事人对行政监督部门处理不服或行政监督部门逾期未做处理的，可向上一级行政监督部门投诉，对行政监督部门的投诉处理决定不服，可以依法申请复议或者向人民法院提起行政诉讼”。根据上述法律、法规规定，有权向行政监督部门投诉的是投标人或其他利害关系人。秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标文件明确规定，投标人必须是企业法人，该工程招标项目不针对个人招标。原告作为公民个人，不符合招标投标法和本案所涉及工程项目招投标文件规定的投标人资格，不能成为该工程项目的投标人。即使原告是以楚林绿化中心委托代理人的身份参与到秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程招标活动，也只是代表楚林绿化中心，原告亦不能成为与该工程项目招标投标活动有利害关系人。因此，原告不具备投诉的主体资格。

本案争议的焦点之二是被告作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书是否合法。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定，“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；所需检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内”。本案中，被告于2015年1月5日受理原告的投诉，于同年2月10日作出投诉处理决定书，已超过30个工作日，存在程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。根据《湖北省招标投标投诉处理办法》第十六条规定，“有下列情形之一的，不予受理：（一）投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投标项目无任何利害关系”。该办法第二十四条第（一）项规定，“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉”。本案中，原告没有参与秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标、开标活动，原告与该工程招投项目或者招标活动无直接或间接利害关系，不是投标人或者其他利害关系人，其行为不符合《湖北省招标投标投诉处理办法》第二十四条第（一）项规定驳回投诉的情形，而符合该办法第十六条规定不予受理的情形。

综上，被告作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定书存在适用法律、法规错误，依法应当撤销。关于原告要求法院判令被告重新作出行政行为的诉讼请求，鉴于原告不具备投诉的主体资格问题，本院不予支持。关于杜天安、胡泽军是否为第三人楚林绿化中心在职职工的问题及其相关证据的认定问题、以及原告反映的其他问题，因不属本案审理的范围，本院不作评判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：

撤销被告秭归县林业局于2015年2月10日作出的秭林决字（2015）02号投诉处理决定。

本案案件受理费50元，由被告秭归县林业局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。

审　判　长　　马尚刚

审　判　员　　王　军

人民陪审员　　杜雷林

二〇一六年三月十七日

书　记　员　　王书洋