民勤县农业农村局、甘肃维普信息技术有限公司承揽合同纠纷民事一审民事判决书

甘肃省民勤县人民法院

民事判决书

（2020）甘0621民初294号

原告（反诉被告）：民勤县农业农村局。

住所地：甘肃省民勤县三雷镇收成路25号。

法定代表人：王某1，该局局长。

委托诉讼代理人：王某2，甘肃方文律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王某3，甘肃方文律师事务所律师。

被告（反诉原告）：甘肃维普信息技术有限公司。

法定代表人：李某。

委托诉讼代理人：安某。

原告民勤县农业农村局与被告甘肃维普信息技术有限公司承揽合同纠纷一案，本院于2020年1月15日受理后，被告甘肃维普信息技术有限公司于2020年7月22日向本院提起反诉，本院决定合并审理，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告民勤县农业农村局委托诉讼代理人王某2、王某3，被告甘肃维普信息技术有限公司法定代表人李某及其委托诉讼代理人安某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告民勤县农业农村局向本院提出诉讼请求：1、依法确认原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；2、判令被告返还原告测绘工程费340733.11元及自2017年11月13日至2020年1月12日的资金占用利息43365.57元，本息合计384065.68元。2020年1月13日之后的利息按年利率6%计算至实际返还或执行之日止；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》变更了《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》的实质性内容，违反了《招标投标法》第四十六条和《招标投标法实施条例》第五十七条的规定，按照《合同法》第五十二条的规定应属无效合同。在合同无效的情况下，被告依据该合同取得的多付工程费，应当返还原告。

被告甘肃维普信息技术有限公司辩称，原告主张返还多付的工程款没有事实及法律根据。从原告发出招标公告到双方合意签订《测绘合同》，所有过程严格遵守《中华人民共和国招标投标法》规定的程序进行。原告发出的《招标公告》在法理上属于要约邀请，被告的《投标文件》为要约，原告发出的《中标通知书》为承诺，至此双方形成合意。随后签订合同的行为应视为对承诺的书面确认，双方应以最终签订的合同为准履行义务；《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》的内容是在双方平等的基础上，经过充分协商后签订的，没有出现违反《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定条款的情况。结合本案实际情况，一是“经过备案的中标合同”是指具有要约性质的答辩人《投标文件》和具有承诺性质的被答辩人发出的《中标通知书》，而不是指要约邀请性质的《招标文件》。二是双方在《测绘合同》中约定的按照实测面积付费没有改变《投标文件》的相关内容，不属于实质性内容变更。三是合同条款是在双方地位平等、充分协商的基础上订立的。原告在实际工作中，也明确承认合同约定的工程款的结算方式。在2019年12月17日民勤县农业农村局发给答辩人《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》中明确表述如下：“考虑到我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的特殊性（如矛盾纠纷多，湖区深井股权、农村小政策等问题突出，解决难度大，耽误工期；高速路征地造成多次重复测量等问题）和省确权办于2016年8月份又重新确定了标准而造成返工等问题，下一步我局将安排专人，依据最后一次拨款时你单位提供的实测面积数据，逐村逐社进行核实，并按核实的实测面积乘以中标单价进行工程结算，双方妥善解决。”原告表达了项目延期、返工是非被告责任的同时，明确说明工程款的计算方式是仍按照双方签订的以“实测面积乘以中标单价进行工程结算”。故双方签订的《测绘项目合同》主体合法、程序合法、内容合理，是依法生效的合同。

原告诉求返还测绘工程费及利息与事实不符，被告坚决不同意。首先，农村土地承包经营权确权登记颁证工作是依照国家颁发的文件和规程作业，文件要求对农村所有的土地进行调查、确权、登记和颁证。被告对中标的三个乡镇所有土地进行了全面调查，调查面积为260459亩，其中颁证面积为115111.3亩，未颁证面积为145347.87亩。未颁证面积并非被告私自超范围作业，而是在原告要求下作业的，未颁证原因是民勤县的特殊性和当地的小政策导致的。但该部分工作的工程款被答辩人应该按照合同约定以实测面积乘以单价支付费用；其次，民勤县农村承包土地除了能够确权登记的土地外，还有大量的社长田、机动地、三年一小调、五年一大调等农村小政策外的土地和农场、湖区深井股权等特殊情况的地块，这些土地是不具备确权颁证条件的。因此在《投标文件》中答辩人没有接受《招标文件》中规定的“工程结算按颁发证书的实际面积结算”的条件，并在双方订立的《测绘合同》中载明：“最终总价款以该项目实测亩数乘以中标单价（11.4元/亩）为准”。合同履行过程中上级领导和被答辩人多次督促指导，明确要求将全县全部地块调查、登记清楚，被告严格按照被答辩人的要求完成了工作。该项目于2017年7月15日通过省级验收，项目质量综合评定为“优秀”。最终的成果数据上交省上和国家，资料都移交给原告各部门，该颁发的证书按要求颁发给农户；第三，由于答辩人中标东坝镇、夹河乡和南湖乡三个乡镇的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，实测面积为25万多亩。其中东坝和夹河两个乡镇统计上报实测面积数为150459亩，还有1万多亩的农场地县里决定不让上报。南湖乡有10万多亩地答辩人做了农村土地承包经营权确权登记颁证工作的宣传培训、准备了大量的前期资料、完成了影像检测、调查底图制作、内业图斑勾绘等工作，待到入户调查时原告担心引发矛盾纠纷，单方面要求被告停止下一步的调查工作。按照《测绘合同》第四条第1款规定：“最终总价款以项目实测亩数乘以中标单价（11.4元/亩）为准”的规定，被答辩人应该支付的工程款为：1.东坝、夹河两个乡镇150459亩×11.4元/亩=1715232.6元；2.南湖乡10万亩和农场1万亩110000×（0.35元+0.45元+2.30元）/亩=341000元，两项合计为2056233.6元。目前原告按照中标价共付给被告工程款1653000元，未结算金额为403232.6元，因此不是被答辩人多付款，而是给被告少支付了40余万元；第四，原告应该支付给答辩人的工程款要远远大于实际支付的工程款。根据《中华人民共和国测绘法》第二十九条：不得让测绘单位低于测绘成本中标。第五十七条：违反本法规定，测绘项目的招标单位让测绘单位低于测绘成本中标的，责令改正，可以处测绘约定报酬二倍以下的罚款。中华人民共和国财政部、测绘局联合颁布的《测绘生产成本费用定额》和《测绘生产困难类别细则》对地籍调查和测量的成本核算有明确的规定，以该法定的成本定额核算为依据，民勤县至少属于Ⅱ类地区，部分区域属于Ⅲ类地区。按照最低12.37元/亩核算成本，11.4元/亩已经低于国家规定的最低成本价，如果项目结算再按照颁证面积核算，只有成本价的70%，严重违反了《中华人民共和国测绘法》之规定。

由于没有成熟的技术标准和完整的作业流程，导致作业周期延长，远远超出合同预期。同时多次改变作业技术要求，导致大量窝工和返工的现象发生。双方是2015年9月下旬签订的合同，约定2015年底完成，工期为100天。后由于非被告的原因实际工作完成时间为2017年年底，工期超过820天，比原先预计时间多了700多天，多出天数占比达700%。被告按照《项目技术设计书》的规定，填写了《摸底调查表》，再将每个农户的农村承包经营权相关权属、图形和位置等信息录入《农户调查表》，打印输出制作好的《农户调查表》入户让农户盖章或按手印确认。后省确权办要求《农户调查表》全部内容必须用手工填写并签字按手印，仅此一项使前期入户调查签字工作全部返工，类似的情况时常发生。特别是在2016年8月份省确权办在永昌召开会议，才对确权各环节颁布了明确书面标准，2015年开始至2016年8月间大部分工作由于形式不满足要求而返工。工程结算时原告并没有考虑由于自己和省确权办的原因导致项目窝工和返工的额外费用支出，而是按照正常的合同规定予以结算，给被告造成了巨大的经济损失。

原告诉求判令被告承担本案全部诉讼费用不合理。本纠纷自始至终被告严格按照双方签订的《合同》和原告的要求履行合同义务，成果顺利通过验收并交付原告。在本次纠纷中没有过错，不应承担违约责任。

原告民勤县农业农村局为支持其诉讼主张，向本院提供以下证据：

1、民勤县机构改革方案、机构代码证复印件各一份，证明民勤县农业农村局作为原告起诉主体适格。

2、农业农村部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《甘肃省人民政府关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共武威市委办公室武威市人民政府办公室关于印发武威市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共民勤县委办公室民勤县人民政府办公室关于印发民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、民勤县采购办《关于民勤县农牧局农村土地承包经营权确权登记颁证地面测量招标的批复》。证明民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目投资系全部使用国有资金，属于必须招标的项目。

3、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》、投标文件一本。证明2015年，测绘项目按相关规定招标，招标文件设定测绘项目工程费的结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。

4、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》。证明被告中标后，原告与被告签订合同，将招标文件按照实际颁发证书面积付费的设定，调整为按照实测面积付费。

5、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果省级验收报告》、《民勤县农村土地确权项目资金拨付情况统计表》。证明测绘项目经验收合格后，原告按照《合同》约定的付款标准，应向被告支付工程费1653000元，比按照《招标文件》设定的付款标准应当支付的工程费1312266.89元多付340733.11元。

6、武威市审计局《审计意见》、民勤县监察委员会《关于主动追回多付项目款的监察建议》、民勤县农业农村局《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》、被告回复意见。证明武威市审计局和民勤县监委提出审计意见和监察建议后，原告并采取多种方式催讨多付的工程费，但被告至今未予返还。

被告甘肃维普信息技术有限公司为证明其抗辩主张，向本院提供以下证据：

1、投标文件复印件1份、中标通知书的复印件1份、被告与原告的测绘合同1份，证明被告的投标文件中没有做出按颁证面积乘以中标单价作为工程价款结算方式，双方签订的合同合法有效，合同内容价款是以实际测量面积计算，招标单位接收了我公司提出的投标条件。

2、《中华人民共和国测绘法》1份，测绘生产成本费用定额1份，测绘生产困难类别细则1份，证明：1、国家规定不能低于测绘成本招标，民勤地区属于二类困难地区，双方约定定价11.4元，低于国家规定的价格。

对原告提供的证据1-6,被告对其真实性无异议，但认为原告发布的招标公告是通过网络发布的，招标公告只是要约邀请。《合同》中已按照实测面积计算。中标通知书中被告是三个乡镇，结算的时候只结算了两个乡镇不到。我公司当时中标的标段是东坝镇、南湖镇和夹河镇。最后结算了165万元，是按部分实测面积结算的。直到2016年6月份，原告通知我们再不要做了，但当时我们已做了一部分前期工作，费用大概是341000元。

对被告提供的证据1-2，原告对证据的三性均无异议，对证明目的有异议，认为投标文件是综合性材料，并非一份文件组成，投标文件中也没有确定按照颁证面积结算，投标文件在投标承诺函里明确，按照文件履行义务，而被告的工作也是基于中标通知书才开展项目。而测绘法不能直接作为民事诉讼的证据，被告出示的测绘生产成本费用定额及测绘生产困难类别细则无法证明其证明目的。

本院分析认证认为，原告出示的证据，可以证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定；对于被告提供的证据,原告对其真实性无异议。本院认为，被告出示的证据1，可以证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定。而证据2与诉争事实并无直接关联，无法证明案件事实，故对其证明效力，依法不予认定。

反诉原告甘肃维普信息技术有限公司向本院提出反诉请求：1、判令反诉被告支付反诉原告剩余的项目经费403232.6元；2、判令反诉被告退还反诉人交付的履约保证金82000元及支付逾期利息40590元；3、判令反诉被告承担由于自身工作原因和省级技术方案调整造成的反诉人损失的一半328007元；4、反诉诉讼费由反诉被告承担。事实与理由：1.反诉人六标段东坝、夹河两个乡镇实测面积为15.0459万亩，按照合同第4条第1款最终总价款以该项目实测亩数乘以中标价（11.4元/亩）为准的规定，最终总价款为150459亩×11.4元/亩=1715232.6元。反诉被告目前支付的工程款为1653000元，还有62232.6元工程尾款未支付。合同第1条规定服务范围是东坝、夹河和南湖乡三乡镇。2015年9月28日合同签订后，反诉人就安排作业队伍进驻上述三乡镇全面展开业务工作。2016年7月，反诉被告告知反诉人南湖乡因土地流转不继续进行农村土地承包经营权确权和登记工作，但是南湖乡的宣传培训、准备前期资料、影像检测、调查底图制作、内业图斑勾绘等工作全部完成，反诉被告理应支付这部分工程款。另外有1万亩的农场和南湖乡一样完成了的宣传培训、准备前期资料、影像检测、调查底图制作、内业图斑勾绘等工作，最终县上不让上报，这部分工作也未统计。上述两项工作作业面积约11万亩，按照中标的《投标文件》报价为：宣传培训0.36元/亩，准备前期资料0.45元/亩，测量地块成图2.30元/亩，合计为3.1元/亩计算，这部分工程款为：110000亩×3.1元/亩=341000元。请法院判令反诉被告尽快支付剩余的项目经费403232.6元。

2.合同第10条履约保证金中规定：项目成果通过验收后，反诉被告方10日内退还反诉人履约保证金。民勤县农经权工作2017年8月通过了省级验收，成果质量评定为优，但是履约保证金至今未退还，请法院判令反诉被告尽快退还履约保证金82000元及按照《保障中小企业款项支付条例》（国令第728号）第十五条：“机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息”之规定的逾期利息40590元。

3.2015年9月年反诉人作业人员进场开展工作后，以下两方面的原因导致反诉人工期延长，大部分工作返工：一、产权纠纷矛盾调处是反诉被告的行政职责，反诉人作业过程中反诉被告未及时进行矛盾纠纷调解处理导致反诉人工期延长；二、省级确权工作前期作业标准不清，成果内容及数量不明确，直到2016年8月26日永昌会议省级才最终确定各项标准，前期导致大量工作返工。按照《合同法》第二百五十八条：“定做人中途变更承揽工作的要求，造成承揽人损失的，应当赔偿损失。”我单位从2015年9月进场开始工作，截止2016年8月，外业人员工资和各项费用支出合计为656014元，请法院判令由反诉被告承担上述损失的一半328007元。

反诉被告民勤县农业农村局辩称，一、涉案测绘项目合同因违反《招标投标法》第四十六条和《招投标实施条例》第五十七条的规定，根据《合同法》第五十二条之规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同，应当认定为无效合同。在本案测绘项目合同无效的情况下，测绘项目合同已经不具有合同法意义上的法律效果和法律约束力，其权利义务丧失其存在的基础，并损害了国家利益，继续执行测绘项目合同已经失去法律依据，本案不能以测绘项目合同作为结算工程款的依据。故本案只能依据招标文件确定的工程费用的计价方式：实际颁证面积乘以中标单价。反诉被告按照招标文件确定的计算方式，将项目款项1653000元已全部支付完毕，不存在拖欠项目经费。

反诉原告在六标段东坝镇、夹河镇、南湖镇进行测绘，是对其所中标段进行的实测调查，实测调查是登记颁发证书的附随义务。这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要政策依据是农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》和省政府《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。六部委《意见》载明：农村土地承包经营权确权登记颁证工作的要求就是“要通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。”甘肃省《方案》更是在第一部分就开宗明义地指出:“农村土地确权工作要查清农村土地承包关系以及承包地面积、四至和空间位置等情况,妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。”关于工作程序，六部委《意见》、省市县方案及《招标文件》均载明:颁证有一个重要前置程序,就是土地承包经营权调查，要“采用符合标准规范农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。”由此可见,对承包地块进行实测,既是测绘项目的应有之义，也是测绘项目的合同义务,基于程序之间的前后依存关系，实测是颁证的基础，是确定颁证面积的前提。通过实测摸清承包地块的现状，查清承包地权利归属，本身就是测绘单位应尽的附随义务，且该附随义务作为法定义务，不得因双方另外签订合同而免除。反诉被告认为反诉原告按照实测面积计算，要求支付剩余的项目经费无事实和法律依据，其主张不能成立。

二、关于履约保证金及利息：1.返还履约保证金的条件尚未成就。返还履约保证金须在项目实施完毕之后。本案项目虽在形式上已经竣工，但截至目前，包括打印证书、填制承包合同在内的核心内容尚在补充完善，项目实际上并未完全实施完毕。就在今年，省确权办还专门发文要求进行“回头看”，查漏补缺，调整完善。2.项目后续工作需要测绘单位继续参与。按照项目实施方案案涉项目还有许多专业后续工作依赖于原测绘单位的基础资料和专业技术，客观上需要测绘单位继续参与。因此，尽管《测绘工目合同》第10条约定:履约保证金用于补偿因乙方不能按要求完成合同义务而使甲方蒙受的损失，但在测绘单位完成相关后续作之后，甲方还是会按照规定返还履约保证金。对这些后续工作部分县区已经开始另行招标，我县也正在研究相关问题。3.逾期利息存在的基础是返还履约保证金。本案返还履约保证金的条件未成就，也不存在承担逾期利息。

三、关于损失的承担问题。反诉原告关于损失的主张不能成立。理由是:1.对调查结果公示修正是项目规定程序。农业部及省、市、县的相关文件均规定，案涉项目必须设置审核公示阶段，调查结果须经审核公示确认，才能作为确权依据。对公示内容有异议的，测绘单位应该进行补测核实、勘误修正，并对修正后的结果再次公示。《测绘项目合同》第二条也载明:对公示过程中的异议，调查员配合工作组核实修正，直到全部正确为止。第九条又载明:测量过程中如果发生变更，乙方按甲方要求进行变更，甲方不再支付相关费用。由此可见，在项目实施过程中，返工现象在所难免，没有返工反而不正常。如果公示之后不补正、补正之前不返工，那么公示的意义何在？项目的价值何在？2.对标准要求调整完善是试点工作的内在要求。对案涉项目中央明确要求实行全程质量控制、确保进度服从质量。在项目实施过程中，省确权办对填表、制图、签字、捺印等细节确实存在一个不断完善的过程，而这正是案涉项目的明确要求和固有特点。民勤县作为项目试点县，反诉原告作为中标单位，都有义务接受这些调整，贯彻这些要求。对这些调整和完善，不能片面理解，更不能简单视为返工和窝工。3.项目本身包括对以上因素的设计和考量。《招标文件》“通用合同条款”第16条载明:甲方可以在任何时候向乙方发出指令，在本合同的一般范围内进行变更。4.返工窝工不能排除测绘单位自身的原因。退一步讲，即使确实存在返工、窝工情形，也需要综合考虑测绘单位的人员调配、协调能力、技术差异、工作效率等多种因素，不能直接归责于发包单位。综上，反诉被告认为:反诉原告的反诉请求没有事实根据和法律依据，请人民法院依法驳回，支持反诉被告的全部本诉请求。

反诉原告甘肃维普信息技术有限公司为证明其反诉请求，向本院提供以下证据：

1、中标通知书1份、测绘项目合同1份，证明：反诉原告按照合同测绘的是三个乡镇，但是结算时只给反诉原告结算了两个乡镇不到，还有一个乡镇没有结算。不颁证的原因是反诉被告自身的原因。反诉原告实际测绘面积是145000亩，不包括南湖乡。南湖乡是后来通知我公司不做的，但是我们已经做了一部分。反诉被告只是按中标的价格给我们结算的。

2、2015年9月-2016年8月民勤县项目部工资表复印件1份，2015年9月-2016年8月民勤县各项目支出的票据复印件，证明：由于反诉被告自身原因和审计方案调整给反诉原告造成的实际损失金额。

3、出示民勤县夹河乡和东坝乡登记颁证面积核查表1份，证明：按我们最后实测面积不应该是14.5万亩，而是15万亩。

反诉被告民勤县农业农村局为证明其抗辩主张，向本院提供以下证据：

1、农业农村部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《甘肃省人民政府关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共武威市委办公室武威市人民政府办公室关于印发武威市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共民勤县委办公室民勤县人民政府办公室关于印发民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，证明：相关政策文件规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作必须设定审核公示阶段，项目调查结果必须经过审核公示确认。对公示内容有异议的，测绘单位应该进行补测核实、勘误修正，并对修正后的结果再次公示。

2、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》，证明：1.《招标文件》“通用合同条款”第16条“变更指令”载明：甲方可以在任何时候向乙方发出指令，在本合同的一般范围内进行变更。2.《招标文件》第19条、第20条载明：如果乙方没有按时提供服务，甲方应在不影响合同项下其他补救措施的情况下，从合同价款中扣除误期赔偿费，误期赔偿费的最高限额为合同价格的百分之五。3.按照《测绘项目合同》约定，甘肃维普信息技术有限公司没有按期竣工，迟延时间1年零7个多月。

3、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果省级验收报告》、《民勤县农村土地确权项目资金拨付情况统计表》，证明案涉项目竣工验收后，民勤县农业农村局按照合同约定的付款进度，按时向甘肃维普信息技术有限公司支付了全部工程价款。

对反诉原告提供的证据1，反诉被告对其真实性无异议，但对证明目的有异议。对证据2，反诉被告对其真实性不予认可，认为反诉原告产生各种费用内容的本身我们不得而知，不予认可，且与反诉的第三个诉讼请求没有关联性。

对反诉被告提供的证据1-3，反诉原告对其真实性无异议，但对证据证明目的有异议，认为由于反诉被告对工作成果的技术要求前后变化很大，给反诉原告造成工作量增加，并造成损失，依照合同法规定，反诉被告应当赔偿损失；大部分土地未颁证的原因是反诉被告违反土地承包法造成的，合同变更、增加了工作量，反诉被告应当承担相应的费用；对反诉被告支付的工程款无异议，但我们的工作量远远超过支付的工程款。

本院分析认证认为，反诉原告提供的证据1,来源客观真实，可以证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定。反诉原告提供的证据2、3，反诉被告有异议，系反诉原告单方制作文件及提供的复印件，真实性无法核实，对其证明效力，依法不予确认。反诉被告提供的证据1-3，来源客观真实，可以证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定。

根据以上对证据的分析、认定，结合原被告的陈述，查明以下事实：2015年5月，甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室将民勤县确定为全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点县之一。2015年7月，经民勤县政府采购办公室批复同意，原告民勤县农业农村局（原民勤县农牧局）发布《民勤县农村土地承包经营权确权登记工作测绘项目招标文件》（以下简称《招标文件》），将该项目分为六个标段发包，《招标文件》设定该项目工程费的结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。2015年8月，被告甘肃维普信息技术有限公司中标该项目第六标段（含东坝、夹河、南湖三乡镇），被告通过转账方式支付履约保证金82000元。2015年9月28日，原告与被告签订《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》（以下简称《合同》），载明：合同约定测绘面积145000亩，中标价格为11.4元/亩。“本合同中标总价款为人民币165.3万元，最终总价款以该项目实测亩数乘以中标单价为准”。合同签订后，被告工作人员进驻现场，开展工作。2016年8月省确权办重新制定了土地确权登记标准，被告遵照原告指令按新标准重新开展工作。被告对东坝、夹河、南湖三乡镇的145000亩土地进行了调查、登记、测量、统计，形成了相应的测绘基础资料。由于部分土地存在土地权属不清、农村小政策等问题而没有颁证，最终颁发证书面积为115111.13亩。2017年7月15日，案涉项目通过甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收，验收结果为合格。因各测绘单位实际完成的测绘面积与合同约定面积有差异，原告经与六家测绘单位协商后，双方按合同约定面积乘以中标单价进行结算。原告已向被告支付工程费1653000元。2019年1月25日武威市审计局《审计意见》认为原告未按颁证面积和工程进度支付资金，提出整改意见。2019年12月17日民勤县监察委员会发出《关于主动追回多付项目款的监察建议》；2019年12月17日民勤县农业农村局向被告发出《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》。2020年1月15日，原告起诉来院，请求法院依法确认原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；判令被告返还原告测绘工程费340733.11元及自2017年11月13日至2020年1月12日的资金占用利息43365.57元，本息合计384065.68元，2020年1月13日之后的利息按年利率6%计算至实际返还或执行之日止；判令被告承担本案全部诉讼费用。2020年7月22日被告向本院提起反诉。请求法院依法判令被反诉被告支付剩余的项目经费403232.6元；返还履约保证金82000元及支付逾期利息40590元；承担由于自身工作原因和省级技术方案调整造成反诉原告的损失的一半328007元；承担本案诉讼费用。

本案的争议焦点有：1、案涉测绘合同是否有效？2、原告要求返还多付工程费的请求能否成立？3、反诉原告的反诉请求能否成立？

本院认为，1、关于案涉测绘合同是否有效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；……”第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。案涉项目属于社会公用事业，项目投资全部来源于国有资金，属于必须招标投标的项目。原被告签订项目合同时变更《招标文件》的实质性内容，违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同。被告认为合同合法有效的辩解意见，不符合法律规定，本院不予采信。2、关于原告要求返还多付工程费的请求能否成立的问题。《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，《招标文件》约定的测绘面积为145000亩，实际颁证面积只有115111.13亩，原告明知颁证面积远小于实测面积，在招标时未做明确说明，易使投标单位产生重大误解；民勤农村土地承包经营权确权登记颁证工作尚处于试点阶段，上级机关对该项工作的具体要求多次进行调整完善，客观上影响了被告的工程进度，增加了被告的工作量；测绘项目包括土地调查、登记、实测、量算、统计、颁证等工作内容，工程价款是按照亩数计算的，土地权属证书是按农户颁发的，颁证在整个测绘工程中所占的比重极小；被告已完成但未颁证的土地测绘基础资料归原告享有，仍具有利用价值；土地权属纠纷化解、农村小政策等影响颁证的问题应由地方政府主导解决，不能颁证不能归责于被告；被告实际完成测绘土地面积为145000亩，最终颁发证书土地面积115111.13亩，若按颁证面积进行结算，显失公平；合同约定“测绘成果须在2015年11月25日前完成，2015年12月30日前提交达到验收标准的全部成果”，而实际情况是，原被告于2015年9月28日签订合同后，被告工作人员就进驻现场，开展工作，直至2016年8月省确权办才最终确定了土地确权登记标准，足见案涉合同之特殊性及不可预见性。原被告基于合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化,按合同面积乘以中标单价进行结算，且已实际履行；参照临近县区的合同价格，案涉项目价款明显低于其他县区，也不存在损害国家利益的情形；综上，双方签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》因违反法律的强制性规定而确认无效，对于相关问题应当遵循诚实信用、公平原则予以解决。综合原、被告在本案合同履行中的现实状况，综合考虑合同履行的实际情况，双方最终确定按中标综合单价11.4元/亩×合同面积进行结算，既符合客观实际，也符合公平、等价有偿原则，且不损害国家利益；原告已履行了付款义务，被告也已接受，双方确定的结算办法是双方真实意思表示，公平合理，应予确认，双方应当共同遵守，故原告起诉要求返还多付工程款的请求，有违诚实信用原则，本院不予支持；3、关于反诉原告的反诉请求能否成立的问题。反诉原告甘肃维普信息技术有限公司主张要求反诉被告民勤县农业农村局支付剩余项目经费的问题，因双方已按签订的测绘项目合同中约定的测绘面积进行了结算，且反诉原告在双方结算时亦认可合同面积，是双方真实意思表示，亦符合实际，依法应予确认，故反诉原告的该项诉求，依法不予支持。反诉原告甘肃维普信息技术有限公司主张要求反诉被告民勤县农业农村局承担损失的问题，因测绘项目中，对土地进行调查进而对调查结果进行审核、公示、勘误、修正，确保采集的数据准确无误，是测绘项目的内在要求；试点项目中，对标准、要求调整完善符合情理，返工、窝工在所难免，正是基于案涉项目的特殊性，双方在工程费结算时充分尊重反诉原告所付出的劳动，充分考虑合同履行的实际情况，按中标综合单价11.4元/亩×合同面积进行了结算，最终的结算办法系双方确认的，对双方具有约束力，故反诉原告要求反诉被告赔偿损失的请求，理据不足，不予支持；案涉项目已经甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收合格，反诉原告主张的履约保证金，依法应予返还。反诉原告主张的履约保证金逾期支付期间的利息，于法无据，本院不予支持；反诉被告认为返还履约保证金的条件尚未成就的意见，与事实不符，本院不予采信。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条、第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：

一、原告民勤县农业农村局与被告甘肃维普信息技术有限公司于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；

二、反诉被告民勤县农业农村局返还反诉原告甘肃维普信息技术有限公司履约保证金82000元，限判决生效后十日内付清；

三、驳回原告民勤县农业农村局的其他诉讼请求。

四、驳回反诉原告甘肃维普信息技术有限公司的其他诉讼请求。

本诉案件受理费7061元，由原告民勤县农业农村局负担6061元，由被告甘肃维普信息技术有限公司负担1000元；反诉案件受理费6169元，由反诉原告甘肃维普信息技术有限公司负担4000元，由反诉被告民勤县农业农村局负担2169元。

如果未按本判决指定的期间履行金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。

审判长 潘竟斌

人民陪审员 石玉花

人民陪审员 刘春梅

二〇二〇年九月七日

书记员 王　英

注：本判决书发生法律效力后，当事人必须履行，一方不主动履行法律文书所确定的义务，对方当事人应在法定期限内申请本院执行，逾期不申请的，本院将不予立案执行（申请执行的期限为二年，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算，规定分期履行的，从每次履行期限最后一日算起：法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算）。