上诉人运城市人力资源和社会保障局与被上诉人鸿鹏公司劳动监察行政处罚二审行政判决书

山西省运城市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）晋08行终409号

上诉人（原审被告）运城市人力资源和社会保障局，住所地运城市盐湖区中银大道19号。

法定代表人张建元，局长。

委托代理人侯宁波，该局劳动保障监察员。

被上诉人（原审原告）山西鸿鹏建设工程有限公司（原运城市泰鑫水利建设工程有限公司），住所地运城市盐湖区盐湖大道与禹西路交叉口。

法定代表人张伟，执行董事兼总经理。

委托代理人董晓荣，山西方立律师事务所律师。

委托代理人原文婷，山西方立律师事务所实习律师。

上诉人（原审被告）运城市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因劳动监察行政处罚一案，不服盐湖区人民法院（2020）晋0802行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，陈东岳于2019年10月11日向被告市人社局投诉称，原告运城市泰鑫水利建设工程有限公司（以下简称泰鑫公司）拖欠其工资4000元，被告于2019年10月14日进行立案。2019年10月14日向原告泰鑫公司送达《劳动保障监察调查询问通知书》，在送达回证上载明“该公司两名办公室工作人员给副总汇报后拒收文书”。被告于2019年10月25日作出运人社监令字[2019]34号劳动保障监察责令改正决定书，在送达回证上载明“其他在场人员：梁姓女士”。被告于2019年10月31日向原告泰鑫公司送达了运人社监告字[2019]21号劳动保障监察行政处罚事先告知书，由李革霞签收。被告市人社局于2019年11月19日作出运人社监罚字[2019]9号行政处罚决定，对原告公司作出罚款20000元的处罚。原告泰鑫公司于2019年11月27日收到被告邮寄的运人社监罚字[2019]9号行政处罚决定。原告泰鑫公司在2020年1月20日变更公司工商登记，泰鑫公司变更为山西鸿鹏建设工程有限公司。

原审认为，本案争执的焦点是被告市人社局所作的行政处罚决定的合法性的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”本案中，原被告对于被告处罚原告20000元是否属于较重的处罚或者较大数额的罚款产生分歧，被告认为根据《山西省重大行政处罚决定备案办法》的规定人事部门罚款备案标准是25000元，处罚原告20000元不属于较重的处罚或者较大数额的罚款，不应举行听证和集体讨论。原告泰鑫公司认为根据《山西省人民政府关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中确定“较大数额的罚款”指的是“对非经营活动中的违法行为处以1000元以上的罚款；对经营活动中的违法行为，没有违法所得的处以10000元以上的罚款；有违法所得的处以30000元以上的罚款。”被告处罚原告20000元属于较重的处罚或者较大数额的罚款，应当告知原告具有要求举行听证的权利和应由被告的负责人集体讨论后再作出行政处罚决定。本院认为，被告所依据的《山西省重大行政处罚决定备案办法》是指行政机关作出重大行政处罚决定后向本级人民政府或者上级行政机关备案，由备案审查机构对行政处罚决定的合法性进行审查，该办法仅是对于重大行政处罚决定备案的规定。而《山西省人民政府关于贯彻实施的通知》是对《中华人民共和国行政处罚法》中条款的明确和解释，故对于“较大数额的罚款”的认定应适用该通知的规定，因此，被告对原告处罚20000元属于较大数额的罚款，应当告知原告具有申请听证的权利和应当在被告领导集体讨论后再作出相应的行政处罚决定。综上，被告未履行告知义务和领导集体讨论决定即作出行政处罚决定属于违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告市人社局2019年11月19日作出的运人社监罚字[2019]9号行政处罚决定。二、责令被告市人社局依据相应的法律、法规重新作出相应的行政行为。

市人社局不服，上诉称，一、事实认定错误。我省人力资源社会保障系统较大数额罚款的标准，是《山西省重大行政处罚决定备案办法》中规定的劳动和社会保障部门的50000元，而不是人事部门的25000元。二、法律依据错误。《行政诉讼法》第六十三条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。我局行政处罚程序中，依据的《山西省重大行政处罚决定备案办法》是地方规章，原审原告所称的《山西省政府关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》是文件。原审判决突破了《行政诉讼法》的规定，适用23年前的、已经同当前经济社会发展状况不相适应的、依据《山西省行政规范性文件制定与监督管理办法》已经废止的文件，撤销我局行政处罚决定，属于明显的法律依据、法律适用错误。三、程序错误。如果确实需要将判决的法律依据扩大到规范性文件，应依法对规范性文件进行合法性审查后再进行适用。原审未对规范性文件进行合法性审查直接适用，属于程序错误。四、理解错误。《山西省政府关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》中明确“行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律，与行政机关的关系重大，其所确立的行政处罚设定权制度、实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚权制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等，是对现行行政处罚制度的重大改革”，“加强对行政处罚的监督工作。建立和健全规范性文件、重大行政处罚的备案制度以及公民、法人和其他组织对行政处罚的申诉和检举制度、行政处罚决定制度、行政处罚统计制度等”，这些充分说明了行政处罚是一部法律规范，有一系列的制度规定，其中就包括了本案所涉及的听证制度、重大行政处罚备案制度。将一部法律进行人为割裂，认为同一件行政处罚案件，听证时“较大数额罚款”标准为10000元，备案时“较大数额罚款”标准为50000元，属于典型的常识缺失、理解错误。五、人为制造社会矛盾，增加群众诉累。原审法院违法将普通行政处罚当作重大行政处罚，对普通行政处罚强行要求听证，将本该只占全部行政处罚数量10%的较大数额罚款，人为扩大到占全部行政处罚数量的90%以上，制造社会矛盾，增加群众诉累，实属不妥。泰鑫公司在拖欠劳动者工资后，拒不配合政府行政部门调查处理，拒不支付劳动者工资，经责令改正拒不改正，态度蛮横，影响恶劣，依法依规应予以严惩。综上，我局行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确。上诉请求事项：一、撤销运城市盐湖区人民法院(2020)晋0802行初112号行政判决书，维持我局运人社监罚字[2019]9号行政处罚决定。二、案件受理费，由被上诉人负担。

被上诉人辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。具体如下：一、《山西省人民政府关于贯彻实施的通知》为现行有效的规范性法律文件，原审法院适用该通知正确。二、根据《山西省人民政府关于贯彻实施的通知》第六条之规定，听证范围中的“较大数额罚款”一项，我省暂定为对非法经营活动中违法行为处以1000元以上的罚款；对经营活动在的违法行为，没有违法所得的处以10000元以上的罚款。上诉人对答辩人作出处罚20000元，属于听证范围，却未告知被上诉人听证的权利，属于程序违法。原审法院认定上诉人违反法定程序，事实清楚，适用法律正确。三、《山西省重大行政处罚决定备案办法>属于对于行政处罚备案制度的专项规定，并不适用于本案。四、行政诉讼中，规范性文件的合法性审查仅针对行政行为所依据的规范性文件，本案所适用的通知显然不是上诉人做出具体行政行为所依据的规范性文件，不属于人民法院应审查的范围。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。

上诉人在二审期间提交以下证据即2020年10月12日山西省司法厅《关于侯宁波同志反映事项的答复》：经调查，《山西省人民政府关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》现未废止；《山西省重大行政处罚决定备案办法》属于地方政府规章，效力更高，且公布在后。被上诉人认为该证据提交时间违反法律规定。

本院审理查明，双方对一审查明的事实无异议，本院予以确认。另查明，《山西省重大行政处罚决定备案办法》规定劳动和社会保障部门的重大行政处罚决定罚款备案标准数额为50000元，一审判决中笔误为25000元。

本院认为，本案上诉人提交的证据能够证明被上诉人存在不按要求报送书面材料、经责令改正拒不改正的违法行为。双方争执的焦点是20000元罚款是否属于较大数额的罚款，是否应当告知听证的权利，是否应当经集体讨论决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，同时规定，审理行政案件可以参照规章。本案中，2007年5月《山西省重大行政处罚决定备案办法》属于地方政府规章，合法有效，可以作为本案裁判的依据。1996年7月《山西省人民政府关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》，属于非立法性规范性文件。依据《山西省重大行政处罚决定备案办法》，20000元罚款不属于较大数额的罚款，上诉人作出行政处罚决定程序合法。

至于被上诉人认为涉案行政处罚存在未立案审查的问题。《劳动保障监察条例》第十四条规定，劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规和规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。《劳动保障监察条例》第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；（四）打击报复举报人、投诉人的。”显然，上述规定分别针对违反劳动保障法律、法规和规章的行为和妨碍劳动监察的行为，而针对妨碍劳动监察行为的处罚，并未要求另行立案审查。被上诉人不按要求报送书面材料、经责令改正拒不改正属于《劳动保障监察条例》第三十条规定的妨碍劳动监察的行为，上诉人直接对其进行处罚，符合法律规定。

综上，上诉人作出涉案行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销盐湖区人民法院（2020）晋0802行初112号行政判决；

二、驳回山西鸿鹏建设工程有限公司（原运城市泰鑫水利建设工程有限公司）的诉讼请求。

一、二审诉讼费用100元，由被上诉人山西鸿鹏建设工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张晓波

审判员　　田　力

审判员　　张　伟

二〇二〇年十月二十二日

书记员　　赵　敏