济南大隆建设工程有限公司与济南市历城区董家镇董家庄村民委员会合同纠纷二审民事判决书

山东省济南市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2017）鲁01民终1959号

上诉人（原审原告）：济南市历城区******村民委员会。

法定代表人：吕军，主任。

委托诉讼代理人：吕多顺，男，1963年4月17日出生，汉族，村委会副主任，住济南市。

委托诉讼代理人：尹德存，山东德存律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：济南大隆建设工程有限公司，住所地济南市。

法定代表人：张令泉，总经理。

委托诉讼代理人：王晓虹，女，1966年12月19日出生，汉族，公司员工，住济南市。

原审第三人：济南市历城区郭店街道李家庄东村民委员会。

法定代表人：刘华玲，主任。

委托诉讼代理人：王澎，济南历城君合法律服务所法律工作者。

上诉人济南市历城区******村民委员会（以下简称董家村委会）因与上诉人济南大隆建设工程有限公司（以下简称济南大隆公司）、原审第三人济南市历城区郭店街道李家庄东村民委员会（以下简称李东村委会）合同纠纷一案，不服济南市历城区人民法院（2016）鲁0112民初2411号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

董家村委会上诉请求:依法撤销历城区人民法院（2016）鲁0112民初2411号民事判决第四项。事实和理由：原审认定事实不清、适用法律错误。一、上诉人董家村委会在一审时只有三项诉讼请求:“1、依法确认原被告签订的土地使用权出让协议书无效；2、依法确认原被告签订的补充协议无效；3、依法确认被告与第三人签订的四荒使用权转让协议无效。”上诉人董家村委会并没有第四项诉讼请求，上诉人济南大隆公司也没有反诉要求上诉人董家村委会返还征地费用，然而原判却自行作出了第四项判决，严重违法。二、三份协议虽为无效协议，但上诉人济南大隆公司实际占有使用了上诉人董家村委会的土地，理应支付土地使用费，一审判决全部返还征地费用是不合理的，没有事实和法律依据。

济南大隆公司辩称，按照合同法的规定，如果合同无效理应返还原物、恢复原状，所以上诉人董家村委会的上诉请求不符合法律规定，理应驳回。

李东村委会述称，同意济南大隆公司的意见。

济南大隆公司上诉请求:1、依法撤销济南市历城区人民法院（2016）鲁0112民初2411号民事判决；2、依法改判上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会继续履行合同；3、上诉人董家村委会赔偿上诉人济南大隆公司的经济损失，以533545元为基数按银行同期贷款利率的4倍自付款之日起至判决生效止的利息；4、本案的诉讼费用全部由上诉人董家村委会承担。事实与理由：上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会合同纠纷一案，一审判决认定事实不清、适用法律错误、判决显失公平，严重侵害了上诉人济南大隆公司的利益。一、一审法院认定事实不清、适用法律错误。1、一审判决认定涉案土地为林地、草地，依据的是2016年进入诉讼程序后由法院调取的一份***土地所出具的相关证明材料，该材料距离合同签订已经过去13年。双方签订合同是在2003年4月30日，没有证据证明签订合同时涉案土地性质。但在双方签订的合同中，明确涉案土地为荒山荒地。一审判决没有该涉案土地在合同签订时的真正土地性质，事实不清。2、适用法律错误。一审判决认为涉案土地为林地、草地，而上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会签订的合同为荒山、荒地，违反了法律强制性规定，属无效合同。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。第四条，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农田地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。一审判决依据的第二条释明的是土地使用权可以依法转让。上诉人济南大隆公司提供了经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的签名同意书，并签订了合同，约定了权利，不存在非法转让。一审判决依据的第三条释明的是禁止非法占用土地的行为。至今涉案土地因村委会换届产生的矛盾以及村民获取地上物补偿款后没有迁出，租赁土地没有全部交付给上诉人济南大隆公司，因此根本不存在非法占用土地的行为。一审判决依据的第四条释明的是使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。一审法院审理查明的事实是，上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会签订的合同土地用途是种植业、发展旅游观光及符合政策的其他项目。上诉人济南大隆公司没有改变土地使用性质。3、双方签订的合同应继续履行。《中华人民共和国土地管理法》第十五条：国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当定理承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。国有土地由单位或者个人承包经营和农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营均应符合国家法律规定，不能随意进行，否则所订承包合同无效。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条：不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。第四十五条：以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。第四十六条：荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。第四十八条：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。一审判决依据的法律规定不适用于本案。二、一审判决偏袒一方，显失公平。一审判决第二条，确认上诉人***村民委员会与上诉人济南大隆公司2007年5月11日签定的《补充协议》无效，既然认定合同无效，按照法律规定，应当返还原物，一审判决却不按照法律规定对该事项作出处理。综上，依据合同法第五十二条之规定，明确了合同无效之情形。且本条第五款规定的“强制性规定”是指效力性强制性的规定。上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会双方签订的合同是双方真实意思的表示，没有违反国家法律、政策；没有损害国家利益和社会公共利益。没有采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订涉案合同，而且是经过村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意的合法有效合同，涉案土地属于上诉人董家村委会有权发包的土地。合同履行过程中上诉人济南大隆公司没有改变土地性质，没有非法占有，没有违反法律强制性的行为，一审判决合同无效没有事实及法律依据，也应继续履行。上诉人董家村委会当时作为招商引资与上诉人济南大隆公司协商发展其村里的经济，上诉人济南大隆公司完全履行了合同，支付了土地使用费、地上物补偿费，但上诉人董家村委会单方违约，占用资金十几年，上诉人济南大隆公司无法使用土地并获利，理应赔偿损失。一审判决不考虑上诉人济南大隆公司的损失，近几年土地升值就反悔，认为合同无效，并获得法律支持，严重地侵害了上诉人济南大隆公司的利益。

董家村委会辩称，原审判决除了第四项错误以外，原审判决中认定的2009年1月20日上诉人济南大隆公司支付上诉人董家村委会10万元也是错误的，上诉人董家村委会并没有收到该10万元，上诉人济南大隆公司一审向法庭提交的收据是伪造的，加盖的公章也是伪造的，上诉人董家村委会从来没有使用过这种公章。一审判决的其它判项认定事实清楚适用法律正确，上诉人大隆公司的上诉请求以及理由没有事实和法律依据，不能成立。

李东村委会述称，原审判决第一、二、三项也存在不当，一审法院不应认定土地使用权出让协议书无效，因为一审法院从***土管所调取的相关证据认定涉案土地是林地存在不当。上诉人济南大隆公司与上诉人董家村委会签订土地使用权出让协议书，是双方真实意思表示，并且在当时双方共同确认涉案土地就是荒地，而***土管所出具的证明材料是在双方签订协议后在土地调查时重新认定涉案土地为林地，且双方在签订合同时是严格遵照村民委员会组织法并经群众代表及村委会成员签字确认，涉案的合同没有违反法律禁止性规定，应当属于有效合同。

董家村委会向一审法院起诉请求：1、依法确认董家村委会与济南大隆公司签订的土地使用权出让协议书无效；2、依法确认董家村委会与济南大隆公司签订的补充协议无效；3、依法确认济南大隆公司与李东村委会签订的四荒使用权转让协议无效。

一审法院认定事实：座落于北至董家村土坑、南至山前村山地界、东至山头村山地界、西至山根的面积为42008.66平方米，折合63.01亩的土地所有权人系济南市历城区******村农民集体，该宗土地使用性质为林地、草地。2003年4月30日，董家村委会与济南大隆公司签订土地使用权出让协议书一份，约定：出让的上述土地为荒山，土地性质为荒地。董家村委会出让土地的方式为拍卖，济南大隆公司取得荒地的用途为种植业、发展旅游观光及符合政策的其他项目。征地费用每亩9000元，合计567090元。董家村委会协助济南大隆公司办理四荒证。2007年5月11日，董家村委会与济南大隆公司签订补充协议一份，约定：涉案土地所有地上物赔偿和坟墓迁移费用共10万元，在补充协议签订后30日内济南大隆公司一次性支付董家村委会，董家村委会不再主张地上物赔偿及迁坟费用。合同签订后，2007年5月11日、2008年2月4日、2009年1月20日，济南大隆公司分别向董家村委会支付征地费用283545元、5万元、10万元，上述共计433545元。2014年9月2日，济南大隆公司与李东村委会签订四荒使用权转让协议一份，约定济南大隆公司将涉案土地使用权以80万元的价格转让给李东村委会。李东村委会在涉案土地上进行挖掘铲平作业时，毁坏董家村委会所在村部分陵墓。部分村民与李东村委会产生矛盾，此后董家村委会将涉案土地收回，并要求确认三方间签订的协议书无效。三方协商未果引起纠纷。

一审法院认为，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建筑用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案所涉土地，其土地性质为农用地中的林地、草地，董家村委会与济南大隆公司、济南大隆公司与李东村委会以涉案土地为荒山、荒地等四荒地的名义，将涉案土地以“拍卖”（实际未经该程序）形式予以转让，三方间以转让形式签订的土地使用权转让协议书、补充协议书、四荒使用权转让协议均违反法律的强制性规定，均属无效合同，双方当事人因上述无效合同所取得的利益应相互返还。故对董家村委会要求确认上述三份协议无效的诉讼请求，一审法院予以支持。董家村委会已实际占有使用涉案土地，但其应将收取的济南大隆公司交纳的征地费用予以返还。上述无效合同的签订，当事人双方均有过错，应当各自承担相应的责任。

据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三条、第四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定判决：一、确认济南市历城区******村民委员会与济南大隆建设工程有限公司于2003年4月30日签订的《土地使用权出让协议书》无效。二、确认济南市历城区******村民委员会与济南大隆建设工程有限公司于2007年5月11日签订的《补充协议》无效。三、确认济南大隆建设工程有限公司与济南市历城区郭店街道李家庄东村民委员会于2014年9月2日签订的《四荒使用权转让协议》无效。四、限济南市历城区******村民委员会于判决生效之日起十日内返还济南大隆建设工程有限公司征地费用433545元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费8103元，济南市历城区******村民委员会负担4051元，济南大隆建设工程有限公司负担4052元。

二审中，当事人没有提交新证据。本院对原审认定的事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案中，一审法院组织当事人对涉案土地进行现场勘验，***土地管理所工作人员依照上诉人董家村委会提供的集体土地所有权证所注明的坐标对比，仪器显示涉案土地性质为林地、草地。对此勘验结果，上诉人董家村委会、济南大隆公司、原审第三人李东村委会均无异议。而上诉人董家村委会、济南大隆公司、原审第三人李东村委会以转让形式签订的土地使用权转让协议书、补充协议书、四荒使用权转让协议认定涉案土地性质为荒地，上述三份协议书均违反法律的强制性规定，故一审法院判决上述转让协议均属无效合同并无不当。上诉人济南大隆公司、原审第三人李东村委会认可涉案土地现为林地、草地，不认可转让协议签订时是林地、草地，但没有提交证据证明，对此，本院不予采信。合同无效，从对方取得的利益应予返还，因上诉人董家村委会已实际占有涉案土地，一审法院判决其应将收取上诉人济南大隆公司的征地费用予以返还并无不当。虽然上诉人济南大隆公司称其实际交纳的征地费用高于一审法院认定的费用，但无证据证明，本院不予采信。

综上所述，上诉人济南大隆公司、董家村委会的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费16206元，由上诉人济南大隆建设工程有限公司、上诉人济南市历城区******村民委员会各负担8103元。

本判决为终审判决。

审判长　　王周江

审判员　　郭维敬

审判员　　孟繁荣

二〇一七年四月十八日

书记员　　吴颖颖