大武口区*****基地与石嘴山市国土资源局大武口区分局、石嘴山市大武口区长胜街道办事处行政强制一审行政判决书

宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁0202行初17号 原告大武口区*****基地。 负责人***，系该基地负责人。 委托代理人***，宁夏宁正律师事务所律师。 委托代理人***，宁夏宁正律师事务所律师。 被告石嘴山市国土资源局大武口区分局。 负责人***，系该局局长。 出庭负责人***，系该局副局长。 委托代理人**，***和律师事务所律师，特别授权代理。 被告石嘴山市大武口区长胜街道办事处。 负责人***，系该办事处书记。 委托代理人***，系该办事处综治中心副主任。 委托代理人**，宁夏崇源律师事务所律师。 第三人国网宁夏电力有限公司石嘴山供电公司。 法定代表人王忻，系该公司总经理。 委托代理人李互刚，系该公司输配电运检室（配电）副主任。 委托代理人***，******事务所律师。 原告大武口区*****基地不服被告石嘴山市国土资源局大武口区分局和石嘴山市大武口区长胜街道办事处作出2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》一案，将第三人国网宁夏电力有限公司石嘴山供电公司作为本案第三人，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日受理后，于2019年3月8日向被告石嘴山市国土资源局大武口区分局（以下简称国土分局）、石嘴山市大武口区长胜街道办事处(以下简称长胜办事处)及国网宁夏电力有限公司石嘴山供电公司(以下简称供电公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。经依法征得当事人的同意，由本院审判员***适用简易程序，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告大武口区*****基地的经营者***、委托代理人***，被告国土分局的出庭负责人***、委托代理人**，被告长胜办事处的委托代理人***、**，第三人供电公司(以下简称供电公司）的委托代理人李互刚、***均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告国土分局、长胜办事处对第三人供电公司作出2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》，原告**基地不服诉诸本院。 原告**基地诉称，2019年3月4日中午,第三人国网石嘴山供电公司到原告处说要予以停电,原告才得知被告作出了2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》（以下简称《断电通知》）。原告认为，被告的涉案具体行政行为事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误,且主体不适格。为维护原告的合法权益和国家法律的尊严,现依法向贵院提起诉讼。诉讼请求：一、依法撤销大武口区长胜街道办事处和石嘴山市国土资源局大武口区分局作出的2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》；二、本案诉讼费用由被告承担。 诉讼中，原告**基地向本院提交的如下证据（注系复印件）：证据一、营业执照一份，证明原告地址在《断电通知》所确定的区域范围内，该范围内仅原告一家。证据二、《断电通知》一份，证明二被告的行政行为存在。 被告国土分局辩称，一、答辩人从来没有向被答辩人**基地送达过任何法律文书,更没有针对被答辩人**基地实施任何行政行为,该《断电通知》对被答辩人**基地的权利义务也未产生任何实质性的影响,被答辩人**基地对《断电通知》不具有诉讼权利主体资格,更没有权利要求撤销该通知。二、《断电通知》是行政机关请求其他单位协助的通知,系被告向供电公司送达的,所形成的是种行政协助关系,行政协助行为不属于可诉的行政行为。三、2016年1月23日。石嘴山市国土资源局对***未经批准、非法占地行为进行立案调查后,依法作出责令退还非法占用土地并处罚款的行政处罚,现已结案。根据石嘴山市政府办公室关于印发《关于建立石嘴山市土地执法监管长效机制的意见》,国土分局配合长胜办事处向供电公司送达协助通知,并无不妥。综上,请求依法驳回被答辩人大武口区*****基地的诉讼请求。 诉讼中，被告国土分局于2019年3月25日向本院提供了如下证据（注：均为复印件）：石国土资处字(2015)110号《处罚决定书》、石嘴山市人民政府办公室文件石政办发（2010）10号《关于建立石嘴山市土地执法监管长效机制的意见的通知》各一份,证明2016年1月23日，石嘴山市国土资源局对案外人***未经批准，非法占用大武口区长胜街道办事处西环路西侧潮湖村八队集体建设用地4.16平方米建设房屋用于管理建筑垃圾、处置场合石料加工厂的违法行为进行立案调查并依法作出责令退还非法占用土地并处罚款的行政处罚，现案件已经结案，2018年12月25日，被告国土局因上述事实基于石嘴山市人民政府办公室文件的规定向本案被告办事处及第三人出具了涉案通知的事实。 被告长胜办事处辩称，一、《断电通知》系被告国土分局向供电公司送达的,是行政机关请求其他单位协助的通知,所形成的是一种行政协助关系,行政协助行为不属于可诉的行政行为。二、答辩人从来没有向被答辩人**基地送达过任何法律文书,更没有针对被答辩人**基地实施任何行政为,该通知对被答辩人**基地的权利义务也未产生任何实质性的影响,被答辩人**基地不具有诉讼权利主体资格,更没有权利要求撤销该通知。三、答辩人长胜办事处作为基层单位,在违法建筑拆除过程中,只是负责协助、配合相关部门完成拆除工作。2016年石嘴山市国土资源局依法作出石国土资处字(2015)110号《处罚决定书》,对西环路西侧***非法占用土地实施决定给予行政处罚,并向***送达了(2018)32号《责令改正违法行为通知书》,要求***自收到通知书之日起2日内拆除违法占用的西环路以西、二号公墓以北土地上的建筑物及其他设施。但***收到通知后拒绝拆除违法建筑,答辩人长胜办事处只是负责协调、配合相关部门的拆除工作。被答辩人**基地将答辩人长胜办事处列为被告无依据。综上,请求依法驳回被答辩人大武口区*****基地的诉讼请求。 在诉讼中，被告长胜办事处未向本院提交证据。 第三人供电公司述称，2018年12月25日，二被告联合作出2018第11号《断电通知》，要求第三人对相关设施实施停止供电，第三人收到上述通知后，二被告明确第三人供电公司在执法单位联合执法时进行协助配合，并需要向用电人进行事先告知。之后因二被告亦再未通知第三人供电公司，第三人供电公司亦未对涉案相关设施采取断电措施。目前，对于涉案区域的供电一切正常。 诉讼中，第三人供电公司未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告国土分局证据，原告**基地的质证意见：对断电通知的真实性无异议，合法性、关联性有异议。对《处罚决定》和《监管通知》有异议。认为，其中关于处罚决定的合法性问题，***与***是夫妻关系，处罚决定的送达回证没有***和***的签字；关于处罚决定的关联性问题：一、处罚决定是石嘴山市国土资源作出，国土资源局对作出的决定要依法申请法院强制执行，作为分局没有执行的权利；二、处罚决定是退还占地、罚款，没有断电拆除的规定，处罚决定与本案不具有关联性；三、《断电通知》上没有引用处罚决定。对《监管通知》真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为这不是作出行政行为的法律依据；作出行政行为的机关要申请法院强制执行。对被告国土分局证据，被告长胜办事处的质证意见为无异议。还认为从处罚决定可知，违法占用涉案土地的是***不是原告，原告应当就其使用涉案土地是否具有合法的资格，以及通知对原告产生影响是否有关，进行进一步证明。对被告国土分局证据第三人供电公司的质证意见：对真实性无异议，对其他的不发表质证意见。 对原告**基地证据，被告国土分局的质证意见：对证据一的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。对证据二的真实性无异议，但认为该通知不属于行政行为，同时通知中的内容能够证实被告是依据石嘴山市国土资源局对案外人***未经批准违法占地的行为进行处罚，同时确定了断电的区域，原告应当结合其他相应证据证实其经营场所在断电区域内。对原告**基地证据，被告长胜办事处的质证意见：认可证据一原告的证明目的。对该证据的真实性无异议。证据二的该通知虽然是一个行政行为，但是是行政机关内部协调的行政行为，不具有可诉性。对原告**基地证据，第三人供电公司的质证意见：对证据一的真实性无异议，认为涉案区域是我单位供电，跟我单位签订用电合同当事人是张彬，原告所提交的营业执照中的营业场所与我公司与用电人张彬所签订的供用电合同中的用电地址一致。对证据二的真实性无异议，其余不发表质证意见。 本院对原、被告的证据分析认证如下：关于被告国土分局的证据：市国土局的《处罚决定书》，除证明的用地面积表述有误外，其他情况与根据所载内容一致的证明效力予以确认；《监管长效机制的意见》，要求各相关部门根据各自职责，在对查处土地违法行为过程中，主动参与，全力配合。其中指出了街道办事处和供电部门的参与配合职责。 关于原告的证据，证据一的营业执照，据其所载内容，结合被告街道办事处和第三人供电公司的质证意见，具有证明效力；证据二的断电通知，反映了被诉行政行为的存在，具有证明效力。 经审理查明：2010年1月25日，石嘴山市人民政府办公室作出的石政办（2010）10号通知文件，明确了市人民政府研究同意了《关于建立石嘴山市土地执法监管长效机制的意见》（以下简称《监管机制意见》，并请各县、区人民政府、市政府各部门、直属单位认真遵照执行。根据该《监管机制意见》中的规定，监管土地违法违规行为实行土地属地管理，分级负责，各县区政府对县区土地违法违规行为负全责，街道办事处对本辖区范围内的土地违法违规行为负责；市县区国土资源管理部门负责市县区土地违法违规案件的立案、调查、处理工作；供电部门不得为有土地违法违规行为的单位和个人提供供电经营条件......，在接到停电通知应后立即执行。该《意见》规定还要求各相关部门根据各自职责，在对查处土地违法行为过程中，主动参与，全力配合。2015年5月20日，原告**基地(性质为个体，经营者为***)注册登记，其住所地位于石嘴山市大武口区西环路二号公墓旁，经营范围为花卉、**、树木、果树的栽培、种植。2016年1月23日,石嘴山市国土资源局对***（案外人）作出石国土资处字(2015)110号《国土资源行政处罚决定书》,该书中认定，”你未经批准擅自占用大武口区长胜街道办事处西环路西侧潮湖村八队集体建设用地404.6平方米建设房屋，用于管理建筑垃圾处置厂和石料加工厂的事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条第一款及《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十八条的规定”。于是，该局根据上述法律法规的相关规定对***作出了如下两项行政处罚：一、责令退还非法占用的404.6平方米集体建设用地；二、并处罚款809.2元。2018年12月25日,在印制的2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》上,被告长胜办事处和石嘴山市国土局大武口区分局分别加盖了单位印章。该通知中认定，“为巩固清理违法占地成果，在××区以西、二号公墓入口道路以北、包兰铁路以东范围内建设的潮湖沙石场系非法占用我单位认可崇岗镇于2003年《证明》中载明的开荒地。2016年国家环保督查期间已拆除了部分，但房屋、围墙及其他设施未拆除彻底。2018年环保巡视回头看发现仍有多处建（构）筑物未拆，并且2017年下发了《限期7日自行拆除通知》后还未拆尽，近期又有重建行为。因未经有权机关批准占地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。现请贵局接到本通知立即对该非法占用土地建（构）筑物和其它设施实施停止供电，以配合政府决定7日内清理停放车辆及设备撤出人员、退换土地，实施强制措施对其予以拆除清理”。第三人供电公司收到了上述《断电通知》，被要求该公司在执法单位联合执法时进行协助配合，并需要向用电人进行事先告知。2019年3月4日，第三人供电公司告知原告**基地公司要根据《断电通知》对该处采取断电措施，原告**基地及时表示对《断电通知》不服，遂诉诸本院要求判如所请。 本院认为，关于本案焦点问题之一，即《断电通知》是否可以提起行政诉讼的问题。本案所诉的《断电通知》是基于协助清理违法占地而作出的行政作为。虽然《断电通知》是向第三人供电公司印发的，但依据该通知内容及庭审查证，执行此决定会对区域内当事人正常生产、生活的权益产生实质性影响。因此，本案的《断电通知》依法是可诉的行政行为。关于本案焦点问题之二，即**基地是否具有本案适格的原告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，《断电通知》的内容虽未指明对谁采取断电，但经庭审查证，个体户*****基地处在断电通知的区域，该通知的执行势必会影响到**基地的正常经营活动。因此，**基地依法具有本案的原告主体资格。关于本案焦点问题之三，长胜办事处是否适格作本案被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。该法第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，《断电通知》文本上显示，“特此通知”下方的两端处分别印有长胜办事处和国土分局两单位的名称，并在各名称处分别盖有本单位的印章。庭审中，二被告均不予认可《断电通知》是本单位独自印发的，且长胜办事处也未能提供其系受托作为的相关证据。因此，长胜办事处依法应与国土分局作为本案的共同被告。关于涉案《断电通知》是否合法的问题。行政机关作出断电通知，应当于法有据。但根据该通知所载内容，《断电通知》的理由是对政府违法占地及其附属物实施强制清理措施的配合，所提供的《石国土资处字(2015)110号处罚决定书》是石嘴山市国土局针对***作出的，**基地不是处罚决定的相对人。虽然《监管机制意见》中规定各相关部门在查处土地违法行为过程中要主动参与，全力配合，但前提是应根据各自职责，二被告未能提供作出《断电通知》是各自履行法定职责的依据，也未能提供是基于上述《处罚决定》受托于市国土局而为的证据。可见，本案原告**基地既不是该处罚决定的相对人，也不是《断电通知》所载非法占用土地建筑物和其它设施的行为人，况且《处罚决定》和《断电通知》均未明确**基地经营者***和***的关系。因此，二被告作出《断电通知》无相关法律依据，所载事实针对原告**基地而言缺乏依据，证据不足。故二被告作出《断电通知》的行为违法，应与撤销。本案中，第三人国电公司受托二被告所要采取断电措施的单位，其依法不承担本案法律责任。综上所述，原告**基地的主张成立，其诉讼理由本院予以采纳，对其诉讼请求，本院予以支持；二被告的辩解主张不成立，对各自辩解请求，本院不予支持；第三人***由成立，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款、第二十九条、之规定，判决如下： 撤销被告石嘴山市大武口区长胜街道办事处和被告石嘴山市国土资源局大武口区分局作出的2018第11号《关于限期拆除违法占用土地上建(构)筑物及其他设施断电的通知》。 案件受理费50元，减半收取25元，由被告石嘴山市大武口区长胜街道办事处和被告石嘴山市国土资源局大武口区分局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。 审判员*** 二〇一九年四月五日 书记员　　*** 附：本判决适用法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； ......。 本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。