当阳市人力资源和社会保障局、某某劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)二审行政判决书

湖北省宜昌市中级人民法院

行政案件行政判决书

（2019）鄂05行终107号

上诉人当阳市人力资源和社会保障局因被上诉人付守玉诉其工伤行政确认一案，不服当阳市人民法院（2018）鄂0582行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年4月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

上诉人当阳市人社局上诉称：一、原判认定事实不清。首先，付守玉在诉中国太平洋财产保险股份有限公司宜昌中心支公司及周建强机动车交通事故一案中，撤回了对周建强的赔偿请求，可视为付守玉认可周建强在事故中无责，法院也就未对事故责任进行划分，该后果应由付守玉自行承担。其次，当阳市公安局交通警察大队二次就阳兵的死亡作出证明，均认为不能查清死亡的原因。再次，阳兵无证驾驶无号牌的摩托车，且超载、不戴安全头盔，而周建强案发时无过错行为，阳兵对摔倒死亡存在重大过错。二、当阳市人社局作出的不予认定工伤决定程序合法。2018年2月13日，付守玉向当阳市人社局申请工伤认定，当阳市人社局受理后，依法送达、核实调查、取证，作出不予认定工伤决定后送达付守玉。三、原审判决适用法律错误。按照《工伤保险条例》第十四条第六项、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的相关规定，当阳市人社局作出的决定是合法正确的。请求二审法院撤销原判，依法改判。

被上诉人付守玉辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，当阳市人社局的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。且现本案在程序上追加了原审第三人参加诉讼，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

另查明，王永娥、阳光华、付守玉、阳俊杰于2015年11月向原审法院提起民事诉讼，请求周建强、张雪梅、中国太平洋财产保险股份有限公司宜昌中心支公司赔偿因阳兵死亡给上述四人造成的经济损失615388元。原审法院审理中，王永娥、阳光华、付守玉、阳俊杰明确表示放弃周建强、张雪梅承担民事责任，原审法院遂判决由中国太平洋财产保险股份有限公司宜昌中心支公司赔偿王永娥、阳光华、付守玉、阳俊杰经济损失110000元，并驳回上述四人的其他诉讼请求。中国太平洋财产保险股份有限公司宜昌中心支公司不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉。宜昌市中级人民法院审理后作出驳回上诉，维持原判的判决。

原审判决认定，付守玉系阳兵母亲，阳兵生前系华强化工集团股份有限公司（以下简称华强公司）员工。华强公司作为用人单位，依法与阳兵签订了劳动合同，并按国家相关法律规定为阳兵缴纳了工伤保险费用。2014年11月29日17时许，阳兵下班后驾驶无号牌摩托车，载妻子王永娥、儿子阳俊杰由当阳城区沿皂当线往庙前镇烟集村方向行驶，行至庙前镇井岗村委会路段时，遇前方周建强驾驶鄂Ｅ×××××号小型轿车相向行驶，阳兵驾驶的摩托车摔倒在地，造成阳兵当场死亡，王永娥、阳俊杰受伤。事后周建强驾驶鄂Ｅ×××××号小型轿车驶离现场。公安机关于事故发生当晚将鄂Ｅ×××××号小型轿车查获，经对车辆比对，两车无直接接触。2014年12月5日，当阳市公安局交通警察大队出具证明，载明：……经对嫌疑车辆比对，无接触痕迹，排除刮擦等嫌疑，并有证据证明阳兵在驾驶机动车时意外摔倒。当阳市公安局交通警察大队调查结论：阳兵因意外摔倒致其死亡。2015年10月21日，付守玉向当阳市人力资源和社会保障局（以下简称当阳市人社局）提交申请，请求认定阳兵死亡为工伤。当阳市人社局受理后，于2015年12月25日作出当人社工伤认定[2015]0197号《不予认定工伤决定书》，认为“阳兵意外摔倒死亡与‘在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害’情形不符”，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定对阳兵的死亡，不予认定工伤或者视同工伤。付守玉不服，向当阳市人民政府（以下简称当阳市政府）申请行政复议。当阳市政府于2016年6月3日作出当复决字[2016]4号《行政复议决定书》，维持当阳市人社局作出的当人社工伤认定[2015]0197号《不予认定工伤决定书》。此后，付守玉不服上述二决定，向原审法院提起行政诉讼。 2016年9月1日，当阳市公安局交通警察大队撤销了2014年出具的事故证明，重新出具《道路交通事故证明》，载明：……经对车辆比对，两车无直接接触。经当阳市公安局刑警大队法医鉴定：阳兵系头部脑外伤致脑机能障碍死亡可能大。道路交通事故证明结论：该起交通事故客观存在，但现有证据不能查清当事人阳兵突然摔倒的原因……。 据此，原审法院经审理后认为当阳市人社局作出的当人社工伤认定[2015]0197号《不予认定工伤决定书》事实认定不清，主要证据不足。判决撤销当阳市人社局作出的当人社工伤认定[2015]0197号《不予认定工伤决定书》和当阳市政府作出的当复决字[2016]4号《行政复议决定书》。此后，当阳市人社局重新调取了2014年11月29日的气象资料，并根据当阳市交警大队2016年9月1日出具的事故证明，于2018年3月29日重新作出了当人社工伤认定[2018]035号《不予认定工伤决定书》，认为：当阳市公安局交通警察大队出具的事故证明结论中并未明确界定‘阳兵在此交通事故受到的是非本人主要责任’，且阳兵在此交通事故中存在过错导致自身摔到死亡，决定对阳兵的死亡，不予认定或视同工伤。付守玉对该决定不服，再次向原审法院提起行政诉讼，请求撤销当人社工伤认定[2018]035号《不予认定工伤决定书》。

原审判决认为，本案的争议焦点是阳兵在上班途中因交通事故死亡，责任不明，能否认定为工伤。对于事故责任的划分，交警部门认为事故责任无法认定，人民法院生效民事判决认为，周建强在本次交通事故中具有过错，但也未对事故双方的责任进行划分。 一、根据《工伤保险条例》第五条、第十七条、第十九条的规定，当阳市人社局负有认定工伤的行政职权以及对相关事实调查核实的职责。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款、第二款规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任、第十六条第（二）项醉酒或者吸毒和第十六条第（三）项自残或者自杀等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”即在认定是否为“非本人主要责任”时，若当事人无法提供相关法律文书或者文书内容不明确，则社会保险行政部门有依职权对相关事实进行调查和认定的法定职责。据此，当阳市人社局在交警部门认为本案事故责任无法认定，人民法院生效裁判文书也未对本案事故双方的责任进行划分的情况下，应依职权进行调查取证，只有在事实清楚的基础上，才能作出工伤认定。但当阳市人社局未对本案所涉交通事故相关事实进行调查核实，仅以交警部门出具的道路交通事故证明未明确划分责任,且阳兵自身存在过错为由，认为原告的申请不符合《工伤保险条例》第十四条，第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，从而对阳兵受到的伤害不予认定工伤，明显不符合上述规定。 二、《湖北省工伤保险实施办法》第十六条、第十八条虽然规定了提出工伤认定申请的申请人应当提交相关的证明材料，但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定，并非是对劳动者举证责任的规定。阳兵在下班途中遭受交通事故死亡，是否属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项应当认定为工伤的情形，应由当阳市人社局调查核实依法作出认定，在交警部门和人民法院生效裁判对交通事故责任未明确认定的情况下，当阳市人社局应在调查核实的基础上，对交通事故是否属于非劳动者本人主要责任作出判断。故本案中，当阳市人社局认为阳兵不属于“非本人主要责任”，应由当阳市人社局承担举证责任。现当阳市人社局向法院提交的证据不足以证明阳兵不属于“非本人主要责任”，其应承担举证不能的不利后果。 三、依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该规定可以看出，在责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”即从《工伤保险条例》立法本意来讲，其意旨即在于保护职工权益，社会保险行政部门在法律没有明确规定排除工伤认定的情形下，应从保护劳动者权益的角度出发，作出有利于受害劳动者的认定。本案中，阳兵在下班途中发生交通事故死亡，交警部门认为事故责任无法认定，人民法院生效裁判文书也未对事故双方的责任进行划分，工伤行政部门也无法查清事实，区分责任的情况下，应属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除可以享受工伤保险待遇的权利的情形，阳兵是否承担主要责任或者全部责任证据不足，当阳市人社局在此情形下应作出对阳兵有利的事实认定。 综上，当阳市人社局作出的当人社工伤认定[2018]035号《不予认定工伤决定书》，主要事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销当阳市人社局作出的当人社工伤认定[2018]035号《不予认定工伤决定书》。二、责令当阳市人社局于判决生效之日起六十日内对付守玉提交的工伤认定申请重新作出行政行为。案件受理费50元（原告付守玉已预交），由当阳市人社局负担。

本院认为，一般情况下，职工在上下班途中发生交通事故，只要符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，即有相关道路交通部门出具的非本人主要责任的事故证明，应当认定为工伤。但本案中，当阳市公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》并未划分主次责任，当阳市人社局据此以无明确结论界定阳兵所受交通事故是因非本人主要责任，且阳兵自身存在过错，作出不予认定工伤决定。因此，本案的争议焦点是：在无交警部门的明确结论认定情况下，阳兵在下班途中发生交通事故死亡是否应认定为工伤。 《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款和第二款规定了认定“本人主要责任”的内容不明确时，社会保险行政部门就相关事实作出认定的，人民法院应当结合其提交的相关证据依法进行审查。本案中，在相关事实不明确时，当阳市人社局在受理工伤认定申请后，应基于工伤认定的法定职责，对是否存在特定事实进行调查核实，若不存在工伤认定的排除情况，应当认定为工伤。本案中，根据当阳市人社局提交的《气象证明》载明：“2014年11月29日1时56分-12时48分我市有降水天气发生，雨量为23.9mm,全天无日照，17时相对湿度88%”；当阳市交警大队事故处理中队对周建强的询问笔录载明：“我当时驾车在公路右边道的中间正常行驶，车速大约有60码的样子”、“当时天快黑了，路上的车还没有开灯。过10分钟左右，天可能就完全黑了，对方的摩托车开着灯，我的车还没有开灯”。上述证据可以表明，阳兵发生事故当天天气为雨天，路面湿滑，在天快要黑的环境下，周建强在相向行驶时未开车灯，车速60码，这对阳兵驾驶摩托车产生了一定的影响。在此情况下，相比当阳市人社局主张其已依据其职权进行了事故的相关调查情况，包括阳兵无证驾驶无号牌的摩托车且超载等事实，作出不予认定工伤的决定，并不能否认上述证据中所反映出的事故当时的客观情况，即明显未达到前述条款中的要求。故当阳市人社局无证据可以证明阳兵存在排除工伤认定的特定情形，其直接认定“阳兵存在过错导致自身摔倒死亡”，并据此作出不予认定工伤决定错误。 综上，原审判决正确，上诉人上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人当阳市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。

审 判 长　闵珍斌 审 判 员　甘　杨 审 判 员　曹　斌

法官助理　陈　璐 书 记 员　陈　悦