鄂州市恒昌建筑安装工程有限公司与武汉市洪山区人民政府一审行政判决书

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）鄂01行初589号

原告鄂州市恒昌建筑安装工程有限公司，住所地鄂州市鄂城区文星路61号。

法定代表人金年春，总经理。

委托代理人陈世明，该公司经理。

委托代理人李永伟，湖北正苑律师事务所律师。

被告武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区珞狮路300号。

法定代表人林文书，区长。

委托代理人叶宗强，区政府工作人员。

委托代理人彭晓刚，湖北得伟君尚律师事务所律师。

原告鄂州市恒昌建筑安装工程有限公司（以下简称鄂州恒昌公司）要求确认被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）房屋征收决定违法，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月4日立案后，依法组成合议庭，于同年11月7日公开开庭审理了本案。原告鄂州恒昌公司委托代理人陈世明、李永伟，被告洪山区政府委托代理人叶宗强、彭晓刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年3月17日，被告洪山区政府作出洪政征决字[2017]第3号《洪山区人民政府房屋征收决定》（以下简称3号《征收决定》），决定征收轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、区政府站、文昌路站、省农科院站、马湖站）工程项目范围内国有土地上的房屋及附属物。同时一并作出《轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、区政府站、文昌路站、省农科院站、马湖站）工程项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。

原告鄂州恒昌公司诉称：2017年3月17日被告洪山区政府作出洪政征决字[2017]第3号《洪山区人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）及《房屋征收决定公告》，并于2017年3月28日委托其下属珞南街旧城改造指挥部向原告送达了《征收决定》及《房屋征收决定公告》。原告收到后从《征收决定》附件2《征收范围红线图》上看不出原告所有的位于洪山区××号房屋（假日酒店）属于征收范围内，遂向旧城改造指挥部提出质疑，旧城改造指挥部答复称原告所有的位于洪山区××号房屋（假日酒店）属于征收范围内。原告要求其提供规划部门出具的选址意见书查看，但被拒绝。在原告多次坚持要求下旧城改造指挥部才答复称规划部门出具的是武规选[2015]195号。之后原告前往武汉市国土资源和规划局查询，武汉市国土资源和规划局答复称：武规选[2015]195号《建设项目选址意见书》已注销。原告认为依据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：“房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围”被告将原告所有的位于洪山区××号房屋（假日酒店）纳入征收范围内进行征收不合法，被告作出的《征收决定》是不合法的。《征收决定》附件l轨道交通8号线二期洪山区段（街道口、区政府站、文昌路站、马湖站）工程项目房屋征收补偿方案只采取以货币补偿的方式对被征收人实施征收补偿，没有产权调换，原告多次向旧城改造指挥部去函要求产权调换，但被拒绝。原告认为被告作出的《房屋征收补偿方案》违反了《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条十一款之规定。剥夺了原告的选择权利。综上所述，被告作出的洪政征决字[2017]第3号《洪山区人民政府房屋征收决定》及房屋征收补偿方案多处违法，依法应予撤销，请求判令：1、确认被告洪山区政府作出的洪政征决字[2017]第3号《洪山区人民政府房屋征收决定》违法并予以撤销。2、诉讼费用由被告承担。

原告向法院提交如下证据：1.企业法人营业执照，证明原告是依法成立的合法的企业法人，原告的主体资格合法。2.洪政征决字[2017]3号《洪山区人民政府房屋征收决定》。3.轨道交通8号线二期洪山区段（街道口、区政府站、文昌路站、马湖站）工程项目房屋征收补偿方案。4.房屋征收决定公告。证据2-4共同证明：1、被告作出的房屋征收补偿方案剥夺了原告的选择权；2、被告作出的房屋征收决定所依据的武规选[2015]195号《建设项目选址意见书》已注销。

被告洪山区政府辩称：一、答辩人洪山区政府具有作出房屋征收决定的职权，作出的房屋征收决定符合公共利益需要，程序合法合规。第一，答辩人具有作出房屋征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条“区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并负责组织处理房屋拆迁遗留问题。区房屋征收部门具体组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，答辩人洪山区政府具有对洪山行政区域内房屋实施征收与补偿的职权，故有权对辖区轨道交通8号线二期洪山区段工程项目范围内国有土地上房屋作出征收决定。第二，答辩人作出的洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，国家发展和改革委员会已作出《关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划(2015-2021)的批复》，同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划。武汉市国土资源和规划局于2015年11月25日作出武规选[2015]195号建设项目选址意见书，经审核，轨道交通8号线二期洪山区段工程符合规划要求。第三，答辩人作出的洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定已依法进行了房屋调查、对征收补偿方案征求公众意见、社会稳定风险评估以及送达公告等程序。洪山区房屋征收管理办公室作为房屋征收部门，已组织各方对被答辩人位于珞××号的房屋进行了房屋调查，并依法定方式向被答辩人就征收补偿方案征求意见，且进行了社会稳定风险评估。答辩人在作出房屋征收决定后也依法进行了公告。二、被答辩人所有的位于珞××号的房屋（即假日酒店）位于洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定所列征收红线范围内。第一，房屋是否应当征收是以房屋征收部门确定的房屋征收范围为准，而不是规划部门出具的规划意见。依据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条：“房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围”，规划部门出具的规划意见仅是确定房屋征收范围的根据，而不是房屋征收范围。依据洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定所附的征收范围红线图，被答辩人所述房屋确在征收范围内。第二，武规选[2015]195号建设项目选址意见书及其规划用地范围线仅是规划部门依法对建设单位的规划许可行为，且尚未失效。依据《湖北省城乡规划条例》第四十三条，武规选[2015]195号建设项目选址意见书及其规划用地范围线自核发之日（2015年11月25日）两年内有效。截至洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定出具之日（2017年3月17日），武规选[2015]195号建设项目选址意见书及其规划用地范围线仍然有效。房屋征收部门依据仍然有效的规划意见（包括但不限于武规选[2015]195号建设项目选址意见书及其规划用地范围线）确定房屋征收范围，是合法合理的。三、洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定及其房屋征收补偿方案没有损害被答辩人对补偿方式的选择权。第一，洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定所附的房屋征收补偿方案符合法定程序并已征求被征收人意见。房屋征收补偿方案已按照《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条进行了公布、征求意见、报告等程序。武汉市洪山区房屋征收管理办公室于2016年10月31日出具了《关于<轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、马房山站、区政府站）工程项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见的公告》并附具了房屋征收补偿方案（征求意见稿）。在征求意见期内，被答辩人未对房屋征收补偿方案的内容提出异议。因此，房屋征收补偿方案虽未明确规定产权调换方式，但被答辩人并未在征求意见期内对此提出异议，可以视为被答辩人认可房屋征收补偿方案。第二，房屋征收补偿方案虽未明确规定产权调换方式，但征收补偿协议的协商过程中，我方就产权调换的补偿方式与被答辩人进行了协商。我方在征求意见期内，曾向所有被征收人发放了《入户意见表》，并列明了补偿方式（纯货币方式和产权调换方式）选项，以征求被征收人的初步意见。同时，我方在与被答辩人协商征收补偿的过程中，已就产权调换问题进行了协商。上述事实可以说明，被答辩人对补偿方式的选择权并未被损害，洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定所附的房屋征收补偿方案事实上未对被答辩人的补偿方式选择权造成实际损害。综上，答辩人洪山区政府依法依规作出洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定以及房屋征收补偿方案，不具备任何可撤销事由，被答辩人诉讼请求与理由不应得到支持。

被告洪山区政府向本院提交以下证据：第一组：1.《国家发展改革委关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015～2021年）的批复》(发改基础[2015]1367号)；2.武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015～2021年）；3.武规选[2015]195号《建设项目选址意见书》；该组证明轨道交通8号线二期工程项目符合规划选址，房屋征收符合公共利益需要，具备法律法规政策依据。第二组：4.武规选[2015]195号《建设项目选址意见书》；证明房屋征收部门根据规划部门出具的规划意见合理确定征收范围。第三组：5.《轨道交通8号线二期（街道口站点原物资公司院外部分、马房山站点、洪山区政府站点）工程项目房屋调查结果公告》；6.《轨道交通8号线二期（街道口站点原物资公司院外部分、马房山站点、洪山区政府站点）工程项目房屋调查结果公告》现场照片；该组证明洪山区征收办组织相关单位对拟征收范围内的房屋进行调查登记。第四组：7.《关于﹤轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、马房山站、区政府站）工程项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）﹥公开征求意见的公告》；8.《轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、马房山站、区政府站）工程项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；9．《关于﹤轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、马房山站、区政府站）工程项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）﹥公开征求意见的公告》现场照片；10．轨道交通8号线二期洪山区段工程项目《入户意见表》及收集意见情况；11．《关于<轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、马房山站、区政府站）工程项目房屋征收补偿方案>征求意见及修改方案的公告》；该组证明洪山区政府对征收补偿方案（征求意见稿）在征收范围内广泛征求公众意见，征收补偿方案的实体及程序均回复，并未侵害被征收人的实体权利。第五组：12．轨道交通8号线二期洪山区段（原物资公司院外部分、洪山区政府站）房屋征收项目《重大决策社会稳定风险评估备案登记表》；该组证明涉案房屋征收项目依法开展社会风险评估，评估结论为可以立即实施。第六组：13．洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定；14．洪政征决字[2017]第3号房屋征收决定的公告；15．《轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、区政府站、文昌站、省农科院站、马湖站）工程项目房屋征收补偿方案》；16．征收范围图；17．洪政征决字[2017]第3号《房屋征收决定》、公告、征收补偿方案以及征收范围图的现场照片；该组证明洪山区政府作出征收决定并在征收范围内公告，程序合法合规。法律法规依据：《国有土地上房屋征收评估办法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（湖北省人民政府令380号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府令275号）。

经庭审质证，原告对被告洪山区政府的证据材料发表以下质证意见：第一组证据中证据3合法性及证明目的有异议。195选址意见书已经作废，后来又出了[2016]137号建设项目选址意见书且已经说明代替了195号选址意见书，不能作为作出征收决定的合法依据，对该组证据中的其他证据无异议。对第二组证据的合法性及证明目的有异议。第三组证据三性均无异议。第四组证据中的证据10入户意见书的真实性有异议，对该组证据中的其他证据无异议。第五组、第六组证据均无异议。

被告洪山区政府对原告的证据材料发表以下质证意见：证据1无异议。证据2无异议。证据3真实性无异议但不能达到证明目的。证据4真实性无异议，无关联性不能达到证明目的。

本院对上述证据作如下认证：原、被告双方提交的证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。

经审理查明：2015年6月12日国家发展和改革委员会作出发改基础[2015]1367号《关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划(2015-2021)的批复》，同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划。武汉市国土资源和规划局根据上述批复于2015年11月25日作出武规选[2015]195号建设项目选址意见书，2016年9月28日将上述建设项目选址意见书变更为武规选[2016]137号，将建设项目拟选位置由武昌区、洪山区、东湖风景区变更为洪山区、东湖风景区，拟用地面积由1062807.88平方米变更为1103504.47平方米。武汉市洪山区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）组织对轨道交通8号线二期工程项目房屋征收范围内的拟征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行了调查登记，并于2016年9月13日作出洪征管2016第17号《房屋调查结果的公告》，将调查结果再在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。同年10月31日区征收办就拟定的《征收补偿方案（征求意见稿）》予以公告，征求公众意见，征求意见期限30天。2017年3月13日区征收办将《征收补偿方案（修改意见稿）》予以公告，将征求意见的情况和根据公众意见修改的情况予以公布。此外，该项目实施单位武汉市洪山区人民政府珞南街办事处、评估单位中铁大桥勘测设计院集团有限公司从项目实施的合法性、合理性、必要性以及风险预测和化解风险措施等方面进行了重大决策社会稳定风险评估，评估结论为立即实施，当地政府于2017年4月7日签署意见为同意，武汉市洪山区维护稳定工作领导小组办公室于2017年4月13日在备案意见栏中签章。2017年3月17日被告洪山区政府作出3号《征收决定》，并于当日予以公告。公告载明了征收目的、征收范围、征收管理部门、征收实施单位、征收签约期限、《征收补偿方案》、被征收人提起行政复议和行政诉讼权利及期限等事项。原告所有的位于洪山区××号房屋（假日酒店）在3号《征收决定》的征收范围内，因对3号《征收决定》不服，原告向本院提起行政诉讼，诉请如前。

本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理焦点归纳评析如下：

一、关于被告作出被诉房屋征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作¨¨”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；¨¨”的规定，被告负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。

二、关于被告作出被诉房屋征收决定的事实认定。第一，被告作出被诉房屋征收决定是否基于公共利益的需要。根据国家发展和改革委员会作出发改基础[2015]1367号《关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划(2015-2021)的批复》，以及武汉市国土资源和规划局根据上述批复作出武规选[2015]195号建设项目选址意见书。被告作出被诉房屋征收决定确系基于由政府组织实施的交通基础设施建设的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）款所规定的公共利益的需要。第二，被告对房屋征收范围的确定是否合法。根据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：“房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围”，区征收办有权根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围，被告作出被诉房屋征收决定有规划部门先后出具武规选[2015]195号、武规选[2016]137号建设项目选址意见书作为依据，其在该规划意见基础上确定房屋征收范围并无不当。被告在武规选[2015]195号建设项目选址意见书已经依法变更为武规选[2016]137号建设项目选址意见书的情况下，辩称被诉房屋征收决定出具之日武规选[2015]195号建设项目选址意见书及其规划用地范围线仍然有效的答辩理由不能成立。第三，被告作出被诉房屋征收决定的程序是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，区征收办对征收范围内房屋情况进行了调查，并将调查结果予以公布。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款规定，被告拟定《征收补偿方案》并公开征求意见，根据征集意见修改的情况及时进行了公布。为了征收工作的顺利进行，被告的征收实施部门对项目进行了社会稳定风险评估。此外，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，作出征收决定后及时进行了公告，同时载明《征收补偿方案》，告知了被征收人行政复议、行政诉讼权利等相关事项。但根据被告提交《重大决策社会稳定风险评估备案登记表》上载明，当地政府于2017年4月7日签署意见为同意，武汉市洪山区维护稳定工作领导小组办公室于2017年4月13日在备案意见栏中签章，被告对涉案征收进行社会稳定风险评估系在征收决定作出后补充的手续，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，故被告作出被诉房屋征收决定的程序存在一定瑕疵。

三、关于被告作出《征收补偿方案》是否公平合理的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，一定对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被告作出《征收补偿方案》中明确规定了被征收房屋类型和建筑面积的认定、补偿方式采取货币补偿、补偿的内容和标准、房地产价格评估机构的选定办法等事项，上述内容除补偿方式外其他均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条关于征收补偿项目的规定。被告的补偿方式仅仅只有货币补偿，而在原告要求产权调换的情况下，不提供产权调换的补偿方式，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，剥夺了被征收人对补偿方式的法定选择权，故被告作出《征收补偿方案》既不公平也不合理。

综上，被诉征收决定的作出符合公共利益需要，但征收程序上存在一定瑕疵，且《征收补偿方案》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，违反了公平补偿原则。因《征收补偿方案》系被诉征收决定的重要组成部分，故被诉征收决定因程序上存在瑕疵且违反公平补偿原则，而不具有合法性，依法应予以撤销。但鉴于涉案征收项目涉及本市城市轨道交通第三期建设计划，属于关系到全市人民出行的重大交通基础设施建设，如果撤销被诉征收决定将会给社会公共利益带来不利影响，故本案确认被诉征收决定违法，但不予撤销。被告应就《征收补偿方案》中补偿方式采取补救措施，保障原告在补偿方式上的选择权能够依法行使。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：

一、确认被告武汉市洪山区人民政府作出洪政征决字[2017]第3号《房屋征收决定》违法；

二、责令被告武汉市洪山区人民政府依法对洪政征决字[2017]第3号《房屋征收决定》所附的《轨道交通8号线二期洪山区段（街道口站、区政府站、文昌路站、省农科院站、马湖站）工程项目房屋征收补偿方案》所规定的补偿方式采取补救措施。

本案诉讼费人民币50元，由被告武汉市洪山区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。

审　判　长　　刘　忠

人民陪审员　　杨海波

人民陪审员　　王旖旎

二〇一八年三月二日

书　记　员　　彭　婕