贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司、桐梓县人民政府二审行政判决书

贵州省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)黔行终1089号

上诉人（原审原告）：贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司，住所地贵州省遵义市桐梓县天坪乡金山村。

法定代表人：陈婷，该公司经理。

委托诉讼代理人：朱承强，贵州遵兴律师事务所律师。

委托诉讼代理人：邹兴龙，贵州遵兴律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：桐梓县人民政府，住所地贵州省桐梓县荣德巷县政府大楼。

法定代表人：龙斌，该县县长。

委托诉讼代理人：周岑，贵州惟瀚律师事务所律师。

原审第三人：渝黔铁路有限责任公司，住所地重庆市渝中区中山支路16号。

法定代表人：王明慧，该公司董事长。

委托诉讼代理人：莫凯，该公司职工。

上诉人贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司（以下简称天坪矿业公司）因与被上诉人桐梓县人民政府（以下简称桐梓县政府）、原审第三人渝黔铁路有限责任公司（以下简称渝黔铁路公司）征收补偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院(2018)黔03行初501号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

天坪矿业公司一审诉称，因渝黔快速铁路建设，其矿区被征收、压覆。桐梓县政府于2018年7月17日作出的桐府征决字〔2018〕2号《桐梓县人民政府征收补偿决定书》（以下简称〔2018〕2号征收补偿决定书）对其采矿权仅补偿22.18万元，对其所有的河堡溪水电站清淤费仅补助4万元。因对该决定书不服，请求：1.撤销〔2018〕2号征收补偿决定书第一条第（二）款关于采矿权资源补偿，第（三）款关于被征收人河堡溪水电站损失赔偿问题的内容；2.判决桐梓县政府及渝黔铁路公司对征收、征用、压覆、占用其矿区的采矿权依法进行补偿（总开采量21.6万吨—4.2万吨×2100元/吨，金额暂计为36540万元（最终以法院委托评估的金额为准）；3.判决桐梓县政府及渝黔铁路公司在征收决定作出前私自在其采矿区内非法开采而导致的损失9951万元及利息进行补偿，包括：（1）强行非法占有、开采、填埋其矿区的矿产资源损失8820万元（4.2万吨×2100元/吨）；（2）被迫停产、停业的人工工资及安置损失约300万元；（3）非法向河堡溪水电站拦河坝倾倒工程垃圾导致水源外泄致使水电站水源枯竭被迫停运的经营性损失200万元；（4）恢复河堡溪水电站清淤费用111万元及不能生产的损失300万元；（5）固定资产矿洞200米的修造成本220万元（11000元/米×200米）；（6）上述所有款项的利息，按中国人民银行同期银行贷款利率从2014年4月1日起算，至本息全清时止；4.由被告承担本案诉讼费用。

一审法院认定事实：渝黔铁路工程获得国土资源部国土资函〔2013〕703号建设用地批复，贵阳市息峰县、修文县、白云区、乌当区、云岩区、南明区，遵义市桐梓县、汇川区、红花岗区、遵义县境内集体所有农用地485.4039公顷需转为建设用地。2012年12月31日，贵州省铁路建设办公室印发黔铁建〔2012〕42号《重庆至贵阳扩能改造工程贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》。2013年2月7日，遵义市人民政府办公室印发遵府办发〔2013〕31号《重庆至贵阳扩能改造工程遵义市段土地和房屋征收及附着物补偿安置方案》，方案中明确针对桐梓县各类征用地及房屋制定了统一货币补偿标准。2013年3月7日，桐梓县政府办公室印发桐府办发〔2013〕30号《重庆至贵阳扩能改造工程桐梓段土地房屋征收及附着物补偿安置实施办法》，开展境内因渝黔铁路工程占地的征收补偿工作。

2014年3月3日，桐梓县国土资源局明确天坪矿业公司位于渝黔铁路工程建设用地区域内，其享有采矿权所涉及的矿产资源属于压覆矿产资源。之后，渝黔铁路工程施工方在天坪矿业公司矿区内开始施工修建铁路，但桐梓县政府一直未作出正式征收、征用补偿决定。遵义黔地源矿产勘查有限责任公司受中铁二院工程集团有限责任公司委托，对渝黔铁路贵州境内压覆矿产资源调查评价。该公司于2015年5月30日作出《重庆至贵阳扩能改造工程贵州段（DK105至D3K331）建设项目用地压覆桐梓县天坪乡萤石矿情况》，结论明确载明：根据原《普查报告》资源量估算方法，结合实际压覆资源量情况估算，拟建铁路压覆桐梓县天坪乡萤石矿资源量21.6万吨。

原告于2017年向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2017）黔03行初37号行政判决，判令桐梓县政府作出行政征收补偿决定。被告于2018年7月17日才正式作出〔2018〕2号征收补偿决定书。该决定书载明：对被征收人贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司采取一次性货币补偿方式进行征收补偿。（一）关于进厂公路占地建设费用补偿。1.关于新修大坪子至厂区公路及中转、井口用土地租金，天坪矿业公司支付给村民的60540元由高铁指挥部给予补偿，由天坪矿业公司分别退还占地农户。2.关于修建公路工程费用问题。（1）新修的0.82公里，按22万元/公里计算，补偿180400元；（2）维修的2.785公里,按18万元/公里计算，补偿501300元；小计681700元。本项合计742240元。（二）关于采矿权资源补偿。根据桐梓县国土资源局2008年9月4日《关于08-矿-13号采矿权挂牌结果公告》（桐国土资公字〔2008〕27号），该宗采矿权由红山铁合金有限公司（天坪矿业公司）竞得，成交金额22万元。另外，天坪矿业公司于2011年在办理采矿许可证时，交纳了1800元登记费和采矿权使用费。后来，由于天坪矿业公司在尚未开采的情况下就被渝黔快速铁路压覆矿区面积约370166平方米，压覆萤石矿资源量21.6万吨，因此，根据贵州省铁建办《关于印发贵州省铁路项目建设压覆矿产资源征收补偿工作规定的通知》（黔铁建〔2016〕92号）精神，天坪矿业公司已向国土部门交纳的22万元采矿权竞价款和1800元办证费，合计221800元由铁路指挥部全额给予补偿。（三）关于被征收人河堡溪水电站损失赔偿问题。该水电站于2010年11月份停产。2013年，渝黔快速铁路土建八标修建羊角隧道时损坏其引水沟渠已修复。因渝黔铁路建设等诸多因素，电站取水点自然山沟和蓄水塘堆积淤泥约10000方，因此，一次性给予清淤补助费4万元，诉求的其它问题不予支持。上述三项合计补偿1004040元。

另查明，桐梓县天坪乡河堡溪水电站（河堡溪水电站）系依法注册成立的企业，登记注册类型为个人独资企业，投资人为ＸＸ发。河堡溪水电站与天坪矿业公司系不同的独立主体。

桐梓县政府在庭审中认可停产停业损失和固定资产投入损失属于征收补偿范围，但认为未纳入补偿项目的原因是天坪矿业公司未提供相关资料。天坪矿业公司在庭审中以其与河堡溪水电站不属同一法律主体为由，申请撤回本案中关于河堡溪水电站的部分诉请。即第一项请求中“河堡溪水电站损失赔偿问题”，第二项中的3、4项诉求。

一审法院认为，天坪矿业公司与河堡溪水电站不属同一法律主体，无权对河堡溪水电的补偿问题提出诉讼，故对其申请撤回本案中关于河堡溪水电站的部分诉请，予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应重点审查桐梓县政府作出的〔2018〕2号补偿决定书的内容以及程序是否合法。

对于矿产资源补偿问题。天坪矿业公司对〔2018〕2号征收补偿决定书中所认定的被压覆矿产资源的数量（压覆矿区面积约370166平方米，压覆萤石矿资源量21.6万吨）没有异议，对补偿价值的计算标准有异议，认为应当按照市场价值评估予以补偿。本院认为，依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：1、补偿范围原则上包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）”的规定，对于天坪矿业公司被压覆的矿产资源，应当按照被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款进行补偿。〔2018〕2号征收补偿决定书对天坪矿业公司矿产资源进行补偿，参照的补偿标准是天坪矿业公司2009年实缴价款以及2011年的办证价款，桐梓县政府在未查明前述参照标准是否与当前市场条件下所应缴的价款相符的情况下，就径行按实缴价款作出补偿，事实不清，适用法律法规不当。同理，天坪矿业公司认为应当按照市场价值评估矿产资源并进行补偿的理由亦不成立，不予采纳。

对于固定资产补偿问题。天坪矿业公司对〔2018〕2号征收补偿决定书中关于进厂公路占地及建设费用补偿没有异议，对其他固定资产损失补偿有异议，认为桐梓县政府遗漏了对矿洞这项资产的补偿。本院认为，依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：2、所压覆矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”的规定，桐梓县政府应当对天坪矿业公司已建的开采设施投入等项目进行全面核实。天坪矿业公司在生产中所使用的矿洞，也属开采设施投入的范畴，〔2018〕2号征收补偿决定书中未对该项投入进行补偿，也未说明不予补偿的具体原因。该决定书存在未查明事实、遗漏补偿项目的情形。

对于停产停业补偿问题。桐梓县政府在〔2018〕2号征收补偿决定书中既未查明政府对天坪矿业公司的征收时间，也未查明天坪矿业公司是否存在停产停业的事实。依照《贵州省铁路项目建设压覆矿产资源征收补偿工作规定的通知》（黔铁建〔2016〕92号）第八条“征收补偿内容及标准。（五）停产停业损失补偿。按省和有关政策规定进行补偿。征收公告发布前已停产停业的，不计发停产停业损失补偿”的规定，天坪矿业公司若存在停产停业损失，依法应作出补偿。桐梓县政府〔2018〕2号征收补偿决定书未审查停产停业事实，未说明应否对该项损失作出补偿的理由，属于审查事实不清，适用法律不当。

关于〔2018〕2号征收补偿决定书的程序问题。遵义市中级人民法院作出（2017）黔03行初37号行政判决书，判令桐梓县政府在该判决生效后六十日内对天坪矿业公司作出征收补偿的具体行政行为。该判决书于2017年8月31日已经生效，但桐梓县政府直至2018年7月17日方作出〔2018〕2号征收补偿决定书，该征收补偿决定书超过规定的期限；另，天坪矿业公司和河堡溪水电站属于不同的法律主体，生效判决也仅判令对天坪矿业公司作出具体行政行为，但桐梓县政府在〔2018〕2号征收补偿决定书中对不同主体的天坪矿业公司和河堡溪水电站作出补偿，也超出了生效判决明确的补偿主体。该补偿决定书程序违法。

综上，桐梓县政府作出的〔2018〕2号征收补偿决定书存在认定事实不清，适用法律法规不当，程序违法的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；”及第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决如下：一、撤销桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕2号征收补偿决定书；二、由桐梓县人民政府于本判决生效后六十日内对贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司重新作出征收补偿的具体行政行为。案件受理费50元，由桐梓县人民政府负担。

天坪矿业公司上诉请求：1.请求对一审判决认定的关于矿产资源补偿问题应适用国土资发〔2010〕137号通知第四条第三项规定，按照被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款作为补偿依据予以撤销，明确变更为：被上诉人对上诉人矿产资源按照市场价值评估并进行补偿；2.请求依法维持〔2018〕2号征收补偿决定书第一条第（一）款关于进厂公路占地及建设费用补偿明确的占用土地租金60540元及修建公路补偿费用681700元，合计742240元补偿费用的内容；3.请求对一审判决遗漏的上诉人一审的“第三项诉讼请求中被告非法开采导致的矿产损失予以认定，并判决被告及第三人赔偿在征收决定作出前私自在上诉人采矿区非法开采而导致的矿产资源损失9951万元（最终以评估为准），并确认被上诉人在未作出补偿决定前的开采行为为侵权；4.请求对一审判决遗漏上诉人在一审提出的第三项第六款诉讼请求，明确认定利息损失按照中国人民银行同期贷款利率计算，该利息从2014年4月1日起算至本息全清时止；5.本案一审、二审诉讼费由被告承担。事实和理由：第一，国土资源部137号文件是国土资源部就建设项目压覆矿产资源赔偿范围的所作的指导性意见，只是最低的赔偿范围标准。矿业权人对矿山的投入和建设具有周期长、成本高的特点。因建设单位的压覆行为，按照137号文件的规定，矿业权人仅能收回投资成本，而丧失了未来获得投资回报的权利，对矿业权人显失公平。赔偿的范围应包括直接损失、间接损失两部分，137号文件规定的赔偿范围仅仅具有指导意义，不具有强制效力，不能作为本案处理的依据。第二，上诉人对〔2018〕2号征收补偿决定书第一条第（一）款关于进厂公路占地及建设费用补偿明确的占用土地租金60540元及修建公路补偿费用681700元，合计742240元补偿费用的内容并未异议，未在一审诉请撤销，一审法院予以撤销不当，应维持该项内容。第三，被告在作出征收决定前在上诉人矿区开挖隧道和采石，用作建筑材料，给上诉人造成了财产损失，应确认该开采行为侵权并予以赔偿。

桐梓县政府辩称，第一，国土资发（2010）137号文件是当前正在施行的规范性文件，内容合法有效。修建渝黔铁路是为了公共利益，按照137号文件计算被压覆矿产资源的补偿金额，既弥补了被答辩人的实际损失，又与实现公共利益的价值取向相衡平。天坪矿业公司认为应当按照市场价值评估矿产资源进行补偿没有事实和法律依据。第二，天坪矿业公司没有就停产停业及矿洞开采损失提供依据才未予补偿。征收补偿决定书只需载明应当补偿的项目及补偿的金额，而无需补偿的项目是否应写入补偿决定书没有法律强制规定。第三，征收行为合法、合理，因工作耗时长，难度大，导致超出判决确定的期限作出征收补偿决定，并未实际损害天坪矿业公司的权利。

原审第三人述称，第一，渝黔铁路公司在组织渝黔铁路建设中，线路规划、建设用地均依法取得批复，程序合法。第二，渝黔铁路公司作为铁路建设方，与土地征收及补偿没有法律上的利害关系，政府未及时作出征收决定，系行政不作为，与渝黔铁路公司无关。天坪矿业公司要求渝黔铁路公司承担征收决定作出前违法开采的赔偿责任的理由不成立，请求驳回上诉人的上诉请求。

本院二审期间，原审第三人渝黔铁路公司提交了两组证据。第一组：《国土资源部关于重庆至贵阳扩能改造工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕703号）、《渝黔铁路建设项目选址意见书》，拟证明渝黔铁路的建设用地取得、规划线位走向是合法的；第二组：遵义市中级人民法院（2016）黔03民初321号民事裁定书、（2017）黔03行初37号行政判决书，拟证明渝黔铁路压覆天坪矿业公司矿产资源应由桐梓县政府作出补偿。

经质证，天坪矿业公司认可上述证据的真实性、合法性，但认为征收补偿前的施工行为是侵权行为。桐梓县政府对证据三性及证明目的均认可。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为：一、一审法院认为应以国土资发〔2010〕137号文件作为压覆矿产资源补偿的依据是否恰当；二、一审判决是否超出或者遗漏当事人的诉讼请求。

关于焦点一。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）第四条第三款确定了被压覆矿产资源“补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”目前，对于建设项目压覆矿产资源的审批及补偿，该文件仍为有效。且本案渝黔铁路的修建涉及重大公共利益，对被压覆矿产资源的补偿以矿业权人的直接经济损失为补偿范围，较好地平衡了公共利益与个人利益，一审法院认为以该文件作为参考，计算被压覆矿产资源补偿金额并无不当。

关于焦点二。本案系因天坪矿业公司不服桐梓县政府征收补偿决定引起的诉讼。本案的行政争议主要是天坪矿业公司因修建铁路被征收、压覆矿产资源的补偿问题。天坪矿业公司在一审诉请中提出对非法开采而导致的损失进行补偿，并在二审中明确要求确认上述非法开采行为为侵权行为，该诉请已经超出本案行政诉讼的范围。同时，一审判决整体撤销桐梓县政府〔2018〕2号征收补偿决定书，并未否定该决定书中关于进厂公路占地及建设费用补偿确定的合理金额。且〔2018〕2号征收补偿决定书有多处事实不清、证据不足的问题，整体撤销该决定书，判决桐梓县政府重新作出征收补偿的具体行政行为，在尊重行政机关裁量权的同时，也并未侵犯当事人的诉讼权益。

综上，上诉人天坪矿业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币50元，由上诉人贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　罗朝国

审判员　　邹　慧

审判员　　苟泰强

二〇一九年九月十日

书记员　　田　甜