上诉人南京某某安全评价认证有限公司诉被上诉人南京市应急管理局罚款、没收违法所得一案的行政判决书

江苏省南京市中级人民法院 行政判决书 （2020）苏01行终776号 上诉人（原审原告）南京***安全评价认证有限公司，住所地南京市栖霞区迈皋桥街道和燕路******。 法定代表人***，南京***安全评价认证有限公司执行董事。 委托代理人**。 委托代理人***，江苏金港律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市应急管理局，住所地南，住所地南京市玄武区双龙巷**v> 法定代表人***，南京市应急管理局局长。 委托代理人***。 委托代理人***，江苏君远律师事务所律师。 上诉人南京***安全评价认证有限公司（以下简称***公司）因诉被上诉人南京市应急管理局（以下简称市应急局）罚款、没收违法所得一案，不服原南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初623号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2017年11月，***公司出具《中国长江航运集团南京**船厂1#天然气气化站安全现状评价报告》（以下简称《安全评价报告》），主要内容为：“1.2.2周边环境及交通状况：本项目位于南京**船厂厂区内，临江布置，1#天然气气化站北侧为长江（**距本项目站房约8米），南为厂内船台（距本项目站房约20米，中间以厂区道路隔开），东侧依次为工具房（距本项目站房约1.5米，已停用，火灾危险性丙类），生产辅房（距本项目站房约4米，火灾危险性丙类），西侧依次为车棚（与本项目站房连接，已停用），厂内空压机房（距本项目站房约21.5米，与本项目以厂内道路隔开（宽约6米），已停用，火灾危险性丁类）。2.3.1评价范围：本项目评价范围为南京**船厂区内的1#LNG气化站使用过程所涉及到的危险有害物质、工艺装置、安全设施、安全管理、总平面布置、周边环境，以围墙为界，围墙外管道不在本评价范围内。2#气化站因停用，也不在本评价范围内。……8.2评价结论：……中国长江航运集团南京**船厂1#天然气气化站的生产条件符合安全要求。” 2018年3月12日，南京市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）执法人员分别对***公司员工**、***进行询问并制作了询问笔录。2018年4月4日，市安监局执法人员对南京**船厂有限公司（以下简称**船厂）进行现场检查并制作***支检记﹝2018﹞430号现场检查记录，载明：1、1#天然气气化站西侧（右）距离厕所距离9米，距离南侧西船台20米，东侧（左）距离船台车间0.8米。2、现场有照片为证。该记录上有“以上记录属实**2018.4.4”手写字样。2018年5月15日、5月16日、5月18日，市安监局执法人员分别对***公司员工**、***、**、**进行询问并制作了询问笔录。 2018年4月26日，市安监局委托南京市安全生产专家对“南京**船厂有限公司1号天然气站与相邻建筑物、构筑物的防火间距”进行测量并对其合规性进行判断。2018年5月10日，南京市安全生产专家出具《关于对南京**船厂液化天然气站技术分析报告》。2018年8月22日，市安监局向南京市燃气管理处作出《关于商请协助确认南京**船厂有限公司1#天然气气化站内天然气是否作为切割气使用事宜的函》。2018年8月29日，南京市燃气管理处出具复函，载明：“经现场调查取证，确认南京**船厂有限公司1#天然气气化站内天然气是作为切割气使用，依据《南京市燃气管理条例》第五十三条：‘燃气作为切割气的使用，不适用本条例’之规定，该事项不属于我处管理范畴。” 2018年7月19日，因案件审核时间较长，市安监局申请办理期限延长至2018年9月17日。2018年9月7日，市安监局作出***支罚告〔2018〕18022号行政处罚告知书和***支听告〔2018〕18022号行政处罚听证告知书，并送达了***公司。2018年9月21日，市安监局组织听证并制作了听证笔录。2018年10月9日，市安监局作出***支罚〔2018〕18022号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称行政处罚决定书），主要内容为：2018年3月7日，市安监局执法人员在对**船厂进行执法检查时，发现其1#天然气气化站站房与南侧相邻的西一船台、东侧船台车间、西侧厕所距离不符合《城镇燃气设计规范》（GB50028-2006）、《压缩天然气供气站设计规范》（GB51102-2016）与《建筑设计防火规范》（GB50016-2014），***公司在上述距离不符合规范要求的情况下于2017年11月出具了合格报告安全现状评价报告，该安全现状评价报告与实际情况严重不符，违反了《南京市安全生产条例》第二十七条第二款第三项的规定，依据《南京市安全生产条例》第五十六条第三款的规定，决定给予责令限期改正，没收违法所得3.8万元人民币，处6万元人民币罚款的行政处罚。并依法直接送达***公司。 ***公司不服，于2019年4月3日向原审法院提起诉讼，请求依法判决：1、撤销市安监局作出的行政处罚决定书；2、市安监局退还***公司已交罚金人民币6万元及安全评价费人民币3.8万元；3、案件诉讼费用由市应急局承担。 另查明：截至2018年10月19日，***公司已将罚没款项缴至指定银行。 再查明：因南京市机构改革，组建市应急局，作为南京市人民政府工作部门，市安监局除职业安全健康监督管理职责之外的职责由市应急局承继，不再保留市安监局。 原审法院认为：***公司向法院起诉请求撤销行政处罚决定书，目的是将相关主体权利义务恢复到行政处罚决定书作出之前的状态，故诉讼类型属于撤销之诉。合法性审查是人民法院审理撤销之诉应当坚持的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件o;第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”因此人民法院在撤销之诉中针对行政处罚作出行政判决，应以法律、法规为依据，规章作为参照。 根据《南京市安全生产条例》第八条、第二十七条、第四十条的规定，市安监局对辖区范围内安全生产工作实施综合监督管理，对违反该条例规定的有关安全生产行为具有处罚职权。《南京市安全生产条例》第二十七条第二款规定：“中介服务机构应当具有法律、行政法规规定的资质，依法开展工作并对其提供的服务承担责任，且不得有下列行为：（一）将承接的服务项目违法转让、转包给其他单位或者个人；（二）违反安全评价程序；（三）出具虚假或者失实的安全评价报告；（四）法律、法规规定的其他违法行为。”第五十六条第三款规定：“中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第三项规定，出具失实的安全评价报告情节严重的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，处以五万元以上二十万元以下罚款；逾期未改正的，提请有关部门吊销其相应资质。”本案中，市安监局执法人员在对**船厂进行执法检查时，发现其1#天然气气化站站房与南侧相邻的西一船台、东侧船台车间、西侧厕所距离不符合《城镇燃气设计规范》（GB50028-2006）、《压缩天然气供气站设计规范》（GB51102-2016）与《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）。该节事实有现场检查记录、***公司员工的询问笔录、《安全评价报告》等相关证据佐证。***公司在上述距离不符合规范要求的情况下于2017年11月出具了《安全评价报告》，认定**船厂1#天然气气化站的生产条件符合安全要求。该《安全评价报告》与实际情况不符，违反了《南京市安全生产条例》第二十七条第二款第三项的规定，市安监局据此作出行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。市安监局作出行政处罚决定书前，向***公司送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，依法组织了听证，并将行政处罚决定书直接送达***公司，程序合法，并无不当。 综上，原审法院对***公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回***公司的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由***公司负担。 ***公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定“***公司违反了《南京市安全生产条例》第二十七条第二款第三项的规定，市安监局据此作出渉案处罚决定书，认定事实淸楚，适用法律得当”，属于断章取义、片面理解，最终导致认定事实错误，适用法律不当。1、上诉人所作的案涉《安全评价报告》名称虽为“安全评价报告”，但根据其报告的内容和性质，实际为“安全评估报告”。一审法院片面引用《南京市安全生产条例》条款，把“安全评价报告”和“安全评估报告”混为一谈，实属不当。2、南京市相关部门没有任何文件确定“切割气”由市安监局主管。市安监局对不归其主管的事项进行行政处罚明显错误。 二、市安监局执法依据不充分。《安全评价报告》中涉及的液化天然气，虽列入《危险化学品目录》，但在案涉项目中企业并不作为化工原料使用，而是作为切割燃料气使用。根据《危险化学品安全管理条例》第九十七条及《城镇燃气管理条例》第二条的规定，案涉项目是燃气项目，故应适用《城镇燃气管理条例》。《江苏省燃气管理条例》第六十八条也有类似规定。《城镇燃气管理条例》第四十一条规定：“燃气经营者应当建立燃气安全评估和风险管管体系……。”该条规定明确说明燃气项目应做安全评估而非安全评价，故上诉人出具的《安全评价报告》实际是“安全评估报告”。《南京市燃气管理条例》第五十三条规定：“……切割气的使用……不适用本条例。”该规定与上位法不一致，应当适用上位法的规定。上诉人出具的《安全评价报告》属于双方自愿协商的安全现状评估，评估对象也非安监部门监管，故市安监局对上诉人的行政处罚无效。 三、市安监局执法程序不当。本案于2018年3月7日检查发现问题，市安监局却在2018年6月20日立案，先调查后立案，违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定。市安监局立案前调查取得的证据，不能作为处罚的依据。 四、市安监局主要事实认定不清，处罚证据不足。1、上诉人接受委托到企业现场勘察时发现1#天然气气化站距有散发火花点（西一船台）约为20米，不符合30米的要求。对此上诉人对企业提出整改要求，将船台的焊接区域向南侧移动10米，保证有大于30米的安全间距。企业根据上诉人的要求，也认真进行了整改，调整了船台焊接作业区，将站房与船台间30米范围内区域设为安全管控区，地面划黄色，地面划黄色警示线西一船台动火点与天然气气化站之间有30米的安全距离。因此，上诉人认为其作出的关于1#天然气气化站站房与南侧相邻的西一船台距离问题的评价报告客观公正，不存在行政处罚决定书认定的与实际情况严重不符的事实。2、根据《建筑设计防火规范》3.4.1条注2，“两座厂房相邻较高一面外墙为防火墙，或相邻两座高度相同的一、二级耐火等级建筑中的任一侧外墙为防火墙且屋顶的耐火极限不低于1小时时，其防火间距不限，但甲类厂房之间不应小于4米。”故1#天然气气化站站房（甲类）与东侧船台车间（丁类）的间距可以不限。上诉人在报告周边距离的检查表中，规范距离应为0米，而上诉人由于笔误写成了4米。故《安全评价报告》虽然文字描述不严谨，交代不清，但不存在行政处罚决定书认定的与实际情况严重不符的事实。3、上诉人在《安全评价报告》编制期间到现场实地考察，1#天然气气化站西侧没有厕所，企业提供的证据反映2008年该处就有厕所存在，与事实不符。 综上，由于市安监局认定事实不淸、执法程序违法、适用法律错误，造成市安监局对上诉人所作出的处罚决定存在明显错误。一审法院认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院：1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉求；2、判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市应急局辩称：一、上诉人所作出的是安全评价行为。上诉人作为一家安全评价认证公司，**和客户签订的安全评价合同，出具的也是《安全评价报告》，却要说成是安全评估，目的是想要逃避应承担的法律责任。二、市安监局具有处罚职权。1、**船厂1#天然气气化站内存储的危险化学品天然气是用于生产过程中的金属切割。根据《危险化学品安全管理条例》第六条及《南京市燃气管理条例》第五十三条之规定，该船厂储存、使用作为切割气使用的天然气应由南京市安监部门纳入危险化学品监管。因此，**船厂气化站的建设和安全评价等活动应由南京市安监部门监管。事实上该船厂危险化学品天然气使用、存储也一直在接受南京市安监部门监管。2、《南京市安全生产条例》第五十六条第三款明确规定：“中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第三项规定，出具失实的安全评价报告情节严重的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，处以五万元以上二十万元以下罚款；逾期未改正的，提请有关部门吊销其相应资质。”根据该规定，上诉人的违法行为应由市安监局进行处理。三、市安监局处罚程序合法。2018年3月7日，市安监局执法人员对**船厂进行执法检查时，发现上诉人为该单位出具的《安全评价报告》所列周边距离与实际距离明显不符，执法人员遂对上诉人进行调查了解。4月26日市安监局依法委托专家组对该气化站合规性进行技术确认并出具技术分析报告。6月20日依据《南京市安全生产条例》第二十七条第二款第三项正式立案。2018年9月7日市安监局对上诉人作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并在《行政处罚告知书》中明确告知上诉人陈述和申辩的权利。根据上诉人的申请，市安监局在2018年9月21日组织了听证，在听证结论支持处罚意见后，市安监局于10月9日作出行政处罚决定书，并向上诉人送达。该案因案情复杂于7月19日经批准延长至9月17日，9月14日经江苏省安全监督管理局批准延长至180日。至于上诉人提出的市安监局违反《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定的立案时间，系上诉人对该条款的误解，不能成立。四、市安监局处罚认定事实清楚、证据确凿。上诉人为该单位出具的《安全评价报告》所列周边距离与实际距离明显不符，上诉人单位工作人员《安全评价报告》编制人也认可在本次评价过程中未对上述距离进行实际丈量，评价机构却采用降低标准、更改数据的办法，在易燃易爆且用于切割作业的天然气气化站与周边距离完全不符合规范要求的情况下，得出符合的结论，市安监局认为该评价报告严重失实。 综上，市安监局对上诉人所作行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律适当。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，2017年10月19日上诉人与委托人签订的项目名称为**船厂天然气气化站安全现状评价的《安全评价合同》约定上诉人按照国家有关法规、标准进行安全评价工作。另2014年11月**船厂委托江苏中信安全环境科技有限公司对**船厂1#天然气气化站也进行了安全现状评价报告，并报市安监局备案。 2018年3月7日，市安监局执法人员对**船厂进行执法检查时，发现上诉人为该单位出具的《安全评价报告》所列周边距离与实际距离明显不符，自3月12日起市安监局执法人员遂对上诉人进行调查，后于2018年6月20日正式立案。 2018年4月3日，上诉人向市安监局作出书面说明认可其出具的《安全评价报告》：1、根据《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）表9.3.2的要求气瓶组与东面生产辅房的间距为15米，现为4米（从汇流排算起），不符合《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）的要求；2、《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）表9.3.2的要求气瓶组与南面明火及散发火花的地点的间距为30米，现为20米，不符合《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）的要求。 本院认为，《南京市安全生产条例》第八条第一款规定：“安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，指导、协调、监督安全生产管理工作。”第五十六条第三款规定：“中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第三项规定，出具失实的安全评价报告情节严重的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，处以五万元以上二十万元以下罚款；逾期未改正的，提请有关部门吊销其相应资质。”本案中，市安监局主张上诉人出具了失实的安全评价报告，且情节严重，根据上述规定，市安监局具有作出案涉行政处罚决定的职权。上诉人称其所作的案涉《安全评价报告》名称虽为“安全评价报告”，但根据其报告的内容和性质，实际为“安全评估报告”。本院认为，《南京市燃气管理条例》第五十三条规定：“……切割气的使用……不适用本条例。”第三十七条规定：“燃气经营者应当建立健全安全评估和风险管理体系，对本单位的燃气设施定期进行检验。”因**船厂1#天然气气化站的天然气是作为切割气使用，故不能适用《南京市燃气管理条例》，自然也不能适用《南京市燃气管理条例》第三十七条关于进行安全评估的规定。同时《南京市安全生产条例》第三十条规定：“矿山和生产、储存、使用危险物品的生产经营单位，应当委托具有资质的中介服务机构对本单位安全生产条件每三年进行一次安全评价，提出安全评价报告。安全评价报告应当包括安全生产条件存在的问题及整改方案。生产经营单位应当将安全评价报告和整改方案落实情况，及时报送安全生产监督管理部门或者相关专项监管部门备案。安全生产监督管理部门或者相关专项监管部门，应当对安全评价报告及整改方案落实情况进行检查或者抽查。”本案中，**船厂储存、使用的天然气虽是作为切割气使用，但其仍属于《中华人民共和国安全生产法》第一百一十二条规定的易燃易爆物品，故属于危险物品，根据上述规定，**船厂作为储存、使用危险物品的生产经营单位，应当委托具有资质的中介服务机构对本单位安全生产条件每三年进行一次安全评价，提出安全评价报告。事实上上诉人与委托人签订的《安全评价合同》中约定由上诉人对**船厂天然气气化站进行安全现状评价，上诉人向**船厂出具的报告名称亦为“安全评价报告”，且**船厂之前根据相关规定对其天然气气化站也是进行的“安全评价”，上述事实均表明上诉人出具的《安全评价报告》就是《南京市安全生产条例》第三十七条规定的“安全评价报告”。现上诉人认为其出具的《安全评价报告》为“安全评估报告”，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 上诉人出具的《安全评价报告》载明：**船厂1#天然气气化站南为厂内船台（距本项目站房约20米，中间以厂区道路隔开），该距离与市安监局现场检查及专家组测量距离一致，但该厂内船台是明火（焊割）作业区，根据《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）、《建筑设计防火规范》（GB50016－2014）的规定，其防火间距为30米，故上述距离不符合规范要求。《安全评价报告》载明：**船厂1#天然气气化站东侧依次为工具房（距本项目站房约1.5米，已停用，火灾危险性丙类），生产辅房（距本项目站房约4米，火灾危险性丙类）。经市安监局现场检查及专家组测量**船厂1#天然气气化站与东侧船台车间距离为0.8米，而东侧房屋为丙丁类物品库房，根据《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）、《建筑设计防火规范》（GB50016－2014）的规定，其防火间距为25米，故上述距离不符合规范要求。上诉人根据《建筑设计防火规范》（GB50016－2014）标准中3.4.1“注2”关于厂房的防火间距规定提出的关于**船厂1#天然气气化站东侧与生产辅房的防火间距的意见，因**船厂1#天然气气化站并非上述规定中的普通厂房，故不适用该规定，对其主张，本院不予采纳。 关于《安全评价报告》中相关防火间距问题，上诉人向市安监局作出书面说明认可其出具的《安全评价报告》中关于**船厂1#天然气气化站东侧与生产辅房，南侧与船台距离不符合规范要求。上诉人之后又反悔，但其未能提供充分证据予以证实，本院不予支持。 关于**船厂1#天然气气化站西侧的情况，经市安监局现场检查及专家组技术确认，**船厂1#天然气气化站西侧在整改前原有厕所属于民用建筑，距离为9米，根据《城镇燃气设计规范》（GB50028－2006）、《建筑设计防火规范》（GB50016－2014）的规定，其防火间距为25米，故上述距离不符合规范要求。而上诉人所作的《安全评价报告》对此未予载明，上诉人辩称：其进行安全评价时并不存在该厕所，该厕所是其此次安全评价后新建。本院经审查认为，被上诉人提交的**船厂出具的说明及该厂安保负责人**的询问笔录及此次安全评价前即存在该厕所的照片充分证实了该厕所在上诉人进行此次安全评价时即已存在。上诉人该辩解意见，与事实不符，本院不予采纳。 综上，被上诉人所作行政处罚认定事实清楚。 关于行政程序。2018年3月7日，市安监局执法人员对**船厂进行执法检查时，发现上诉人为该单位出具的《安全评价报告》所列周边距离与实际距离明显不符，其执法人员遂对上诉人、**船厂及相关人员进行调查。同年4月26日市安监局委托安全生产专家对该气化站合规性进行技术确认并出具技术分析报告。同年6月20日市安监局依据《南京市安全生产条例》第二十七条第二款第三项正式立案。同年7月19日，因案情复杂市安监局经批准案件办理期限延长至9月17日。同年9月7日市安监局对上诉人作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并在《行政处罚告知书》中明确告知上诉人陈述和申辩的权利。同年9月14日经江苏省安全监督管理局批准该案件办理期限延长至180日。根据上诉人的申请，市安监局在2018年9月21日组织了听证，并听取了上诉人的陈述和申辩，同年10月9日市安监局作出行政处罚决定书，并向上诉人送达。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定：“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”本案中，2018年3月7日，市安监局执法人员对**船厂进行执法检查，于同年3月12日起对上诉人进行调查，后于2018年6月20日正式立案。其立案程序已超过上述5日内补办立案手续的规定，存在瑕疵，被上诉人应当在今后工作中予以改进。上诉人关于市安监局在立案前调取的证据不能作为处罚依据的意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。市安监局其他行政程序符合规定，并无不当。 综上，***公司的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人***公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二一年二月二十六日 书记员***