济某某建筑工程有限公司、济南市长清区人民政府五峰山街道办事处确认合同无效纠纷民事一审民事判决书

山东省济南市长清区人民法院 民 事 判 决 书 （2021）鲁0113民初4805号 原告：济***建筑工程有限公司，住所地汶上县 法定代表人：**，该公司经理。 委托诉讼代理人：***，山东元序律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，山东元序律师事务所律师。 被告：济南市长清区人民政府五峰山街道办事处，住所地济南市长清区 法定代表人：***，该办事处主任。 委托诉讼代理人：***，山东盛强律师事务所律师。 委托诉讼代理人：**，山东灵岩律师事务所律师。 原告济***建筑工程有限公司（以下简称济***公司）与被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处（以下简称五峰山街道办）确认合同无效纠纷一案，本院立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用普通程序，由审判员独任审理，于2021年12月7日公开开庭进行了审理。原告济***公司的委托诉讼代理人***、***，被告五峰山街道办的委托诉讼代理人***、**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 济***公司向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认济宁办签订的《济南市长清区南大沙河（钓鱼台水库至**段）防洪治理工程施工合同》无效;2.请求判令五峰山街道办返还济***公司缴纳的渣土处置费700万元及利息（利息自2020年5月8日起至还清本息之日止，以700万元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算）;3.请求判令五峰山街道办赔偿济***公司损失280万元;4.诉讼费用由五峰山街道办承担。事实和理由：2020年5月11日，济宁办签订《济南市长清区南大沙河（钓鱼台水库至**段）防洪治理工程施工合同》一份，约定五峰山街道办将济南市长清区南大沙河（钓鱼台水库至**段）防洪治理工程项目河道清淤2标标段交由济***公司进行施工，施工费为515万元，但济***公司需向五峰山街道办分期支付渣土处置费1188万元。合同签订后，五峰山街道办向济***公司收取了渣土处置费700万元，济***公司对该河段进行了施工。后济***公司得知，涉案施工合同约定的防洪治理工程项目属于法律规定必须进行招投标的项目，但五峰山街道办并未履行法律规定的招标投标程序，违反了法律强制性规定，涉案施工合同为无效合同。故五峰山街道办应将收取济***公司的渣土处置费700万元返还济***公司并赔偿济***公司的损失，特诉至法院，望判如所请。 五峰山街道办辩称，一、双方签署的《济南市长清区南大沙河(钓鱼台水库至**段)防洪治理工程施工合同》合法有效。合同签署并未违背法律法规的强制性规定，涉案工程在2020年2月疫情爆发期间进行公开招标，因疫情防控、重点水利工程应急防汛等原因，根据相关法律规定及省水利厅市水务局发文部署，依法公开招标。最终采取委托方式确定济***公司作为参建单位，并未违反招投标法等法律法规强制性规定，合同依法有效。具体情况如下：1.根据水利部《水利工程建设项目招标投标管理规定》第十二条下列项目可不进行招标，但须经项目主管部门批准，(二)应急防汛、抗旱、抢险、救灾等项目；2.根据2021年1月29日，山东省水利厅发布《山东省水利厅关于新型冠状病毒疫情流行期间水利工程建设项目开评标活动有关事项的紧急通知》(***函字【2020】2号)，第一条对未完成招投标工作的重点水利工程项目，“鉴于疫情防控形势的严峻性和时间的不确定性，不宜再采取招投标的方式确定参建单位，各有关单位应充分利用应急防汛工程可不进行招标的政策，尽快采用非招标的方式确定参建单位”；3.2020年2月11日济南市城乡水务局发布《济南市重点水务工程建设领导小组办公室关于新型冠状病毒疫情流行期间重点水利工程建设项目开评标活动的紧急通知》(济水建设[2020]1号)，要求遵照山东省水利厅紧急通知，按照从简从快原则，尽快确定施工、监理等参建单位，务必保证2月底前开工建设；4.2020年2月12日，山东省水利厅发布《山东省水利厅关于加快重点水利工程复工开工的通知》(***字[2020]1号)，要求重点水利工程2月29日前全部开工建设并说明“鉴于当前疫情防控形势的严峻性和时间的不确定性，对尚未进行招投标，在规定时限内完成确有困难的项目，按照《山东省重点水利工程建设实施方案》明确的政策，可作为应急度汛工程不进行招标，采取非招标方式确定参建单位，确保上述开工时间节点目标按时实现；5.根据济南市城乡水务局2021年2月21日发布《济南市城乡水务局关于尽快确定重点水利工程参建单位的紧急通知》任务，其中规定“截至目前，我市仍有部分列入《山东省重点水利工程建设实施方案》的省重点水利工程建设项目未完成招投标工作，进度严重滞后于省政府要求的开工日期，当前距离主汛期不到4个月的时间，且疫情防控后续还有不确定性影响，完成既定目标任务非常展巨、时间非常紧迫，各区县水务局要增强紧迫感和使命感，加强组织领导，积极主动作为，在坚决做好疫情防控的同时，加快推进我市重点水利工程建设，务必在2月29日前全面开工建设。按照《山东省水利厅关于新型冠状病毒疫情流行期间水利工程建设项目开评标活动有关事项的紧急通知》(***函字[2020]2号)文件规定，各有关单位应充分利用应急防汛工程可不进行招标的政策，对列入《济南市重点水利工程建设实施方案》内的应急防汛工程，已经发布招标公告且还未开标的项目，应终止公开招标程序，必须在2月28日前采用直接委托或邀请招标的方式确定各参建单位。终止公开招标程序的，招标人应组织招标代理在有关交易平台及时发布终止交易的公告，并做好沟通解释工作。”6.涉案项目招标代理公司为北京瀛润达建设工程咨询有限公司，于2020年2月10日依法在山东省水利工程招标投标公共服务平台、济南公共资源交易中心网站、山东省采购与招标网、中国采购与招标网发布招标公告公开招标，并按照水利主管部门发文要求，于2020年2月24日发布终止招标公告。综上所述，涉案项目属于重点水利工程且涉及应急防汛，答辩人在疫情肆虐之初，按照法律、行政法规、部门规章的规定和水利主管部门发文要求，采取非招标方式确定参建人并未违法。且答辩人已比预期做的更好，五峰山街道办按规定发布终止招标公告，完全可以直接委托。但因为已有部分投标人，因此五峰山街道办参照开标流程组织，尽快确定参建单位，但因疫情的不确定，均放弃承接。为此，五峰山街道办招标代理公司还发出邀标邀请，但均无应答。在此情况下，最终委托济***公司作为涉案项目的参建单位，并未违反法律法规的强制性规定。二、济***公司要求五峰山街道办赔偿损失280万元于法无据，本案合同有效，但济***公司违约拖延工期影响防汛、不按设计图纸施工、超挖等行为致使合同目的根本无法实现，最终造成合同解除，应当依法赔偿五峰山街道办的经济损失，而无权要求五峰山街道办赔偿其损失。三、济***公司无权要求五峰山街道办退还渣土处置费。根据合同第12页22条规定，“承包人不按设计规定开挖施工的，发包人有权进行处罚，处罚金从施工费中扣除，处罚后仍不按规定开挖的，发包人有权解除施工合同，扣除渣土处置费，上报水利行政监管部门....批准后，另行安排企业进行施工”。济***公司在施工过程中不按设计规定开挖施工，多次超挖且经监理和项管多次下达整改通知均拒不改正。根据合同该条约定，五峰山街道办解除合同，扣除渣土处置费并无不当，渣土处置费不应当予以返还。 当事人围绕诉讼请求依法进行了举证，本院依法组织当事人进行了质证。对施工合同、渣土处置费网上电子回单等证据的真实性，双方均无异议，本院经审查予以确认并在卷作证。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2020年5月11日，发包人五峰山街道办为实施济南市长清区南大沙河（钓鱼台水库至**段）防洪治理工程，与承包人济***公司签订施工合同，由济***公司对该项目标段河道清淤2标进行施工，施工费515万元，同时济***公司需支付渣土处置费1188万元，合同中对双方的权利义务、材料和工程设备、施工安全、开工和竣工、工程质量等均进行了约定。合同签订后，济***公司向五峰山街道办支付渣土处置费700万元，后济***公司开始进行施工。现济***公司以五峰山街道办就涉案工程未履行法律规定的招投标手续、非法处置国有资源（即涉案河道沙土资源）为由诉至本院，要求确认涉案合同无效，由五峰山街道办返还其已经支付的渣土处置费700万元，并赔偿其损失。 诉讼中，五峰山街道办为证明涉案合同合法有效，向本院提交了：1.《济南市人民政府关于印发济南市重点水利工程建设实施方案的通知》（济政字[2019]72号）、重点水利工程建设联席会议办公室下发的《关于全省重点水利工程建设进度情况通报》《山东省水利厅关于新型冠状病毒疫情流行期间水利工程建设项目开评标活动有关事项的紧急通知》（***函字[2020]2号）、《山东省水利厅关于加快重点水利工程复工开工的通知》（***字[2020]1号）、《济南市城乡水务局关于尽快确定重点水利工程参见单位的紧急通知》等政府文件，用以证明涉案项目属于济南市重点水利工程，因新冠疫情影响及工程进度明显滞后等原因，按上级政府主管部门要求，涉案项目可采取直接委托或者邀请招标的方式确定参建单位；对此，济***公司辩称，南大沙河整个河道较长，涉案项目只是其中一段，不能说明涉案河段系济南市重点水利工程，故上述文件无法对涉案项目产生约束力，且上述文件等级低于国家法律与部门法规，依据招投标法等规定，涉案项目属于必须进行招投标的项目，本组证据与上位法相抵触，应以上位法为准。2.招标委托合同、北京瀛润达建设工程咨询有限责任公司资料汇编、山东省水利工程招标投标公共服务平台发布招标公告和终止公告的截图、中标单位山东黄河工程集团有限公司联络函、通过电子邮件发送邀标文件截图、参建单位邀请函等证据，用以证明涉案工程按照规定虽然可以直接委托或者邀请招标，但为了保证公平公正，五峰山街道办依然按照应急程序开标，委托北京瀛润达建设工程咨询有限责任公司为涉案工程的招标代理公司，但中标单位放弃中标资格，顺延的候选人也均放弃顺延中标资格，后五峰山街道办在公开招标未成功的情况下，又邀请招标，但因疫情影响并无单位回函，在此情况下，五峰山街道办才采取了直接委托的方式，确定济***公司为涉案项目的参见单位，并与其签订了施工合同。对此济***公司辩称，依据相关规定，第一次招标未成功的应启动第二次招标程序，五峰山街道办未履行法定程序，与济***公司签订合同，违反强制性法律规定，涉案合同应为无效合同。 本院认为，五峰山街道办曾委托北京瀛润达建设工程咨询有限责任公司作为涉案工程的招标代理公司，对涉案项目开展招投标工作，但因中标单位放弃中标资格，顺延的候选人也均放弃顺延中标资格，五峰山街道办在公开招标未成功的情况下，又邀请招标，但因疫情影响亦无单位回函，在此情况下，五峰山街道办依据上级主管部门的要求，采取了直接委托的方式，确定济***公司为涉案项目的参建单位，并与其签订了涉案施工合同。涉案项目直接委托参建单位，系在疫情防控形势严峻、汛期前必须解决防洪安全隐患的特殊情况下，由政府部门采取的紧急应对措施，五峰山街道办按照上级主管部门指示，以直接委托参建单位的方式，与济***公司签订涉案施工合同，并无不当之处。济***公司请求确认涉案合同无效，五峰山街道办返还其700万元渣土处置款并赔偿其损失的主张，无事实与法律依据，本院不予支持。关于济***公司主张的涉案相关政府文件违反了上位法的规定，及五峰山街道办非法处置国有资源等问题，均不属于民事诉讼处理范围。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下： 驳回济***建筑工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费80400元，由济***建筑工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 员　*** 二〇二一年十二月二十四日 法官助理　*** 书 记 员　***