南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司与邓州市人民政府一审行政判决书

河南省南阳市中级人民法院

行政判决书

（2016）豫13行初433号

原告南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司。

法定代表人***，任公司总经理。

委托代理人***，河南定信律师事务所律师。

委托代理人***，河南定信律师事务所律师。

被告邓州市人民政府。

法定代表人***，任市长。

委托代理人秦飞，邓州市安全生产监督管理局工作人员。

原告南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司诉被告邓州市人民政府行政批复一案，于2016年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。原告南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司委托代理人***、***，被告邓州市人民政府委托代理人秦飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2015年9月7日邓州市安全生产监督管理局作出《邓州市安全生产监督管理局关于批复邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的请示》（****[2015]22号），附件为邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告。2015年9月14日被告邓州市人民政府作出《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》（***〔2015〕60号），原则同意邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查组对事故原因和性质的认定、对事故责任的划分和对事故发生单位及有关责任人的处理意见。

原告诉称：2015年5月10日上午10时30分左右，邓州市银基王朝项目施工工地3号楼发生塔吊吊臂坠落事故，造成1人死亡，3人受伤的亡人事故。事故发生后，由邓州市人民政府同意，成立了由邓州市安监局、监察局、公安局、总工会、检察院及住建局组成的调查组。2015年9月7日事故调查组出具了邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告。2015年9月7日邓州市安全生产监督管理局向邓州市人民政府呈交《关于批复邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的请示》，2015年9月14日被告邓州市人民政府作出《关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》。原告认为事故调查报告未按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六条、二十七条、二十八条之规定，对事故进行客观、公正、全面的调查，事故报告对事故原因和性质的认定以及对事故责任划分和对有关责任人员和单位的处理建议均不客观、不公正、不科学，不能令人信服。最为重要的是该具体行政行为的作出过程中并未听取原告的申辩，也未告知原告享有的相关权利，但却对原告的权利和义务产生实际影响，该事故报告经批复后至今未告知，更未送达原告，依法不成立，不生效。为此，原告依法提起诉讼，请求撤销被告邓州市人民政府于2015年9月14日作出的***〔2015〕60号《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》中同意事故调查报告中对事故原因和性质的认定及对事故责任划分和对有关责任人员和单位的处理建议。

原告向本院提交了以下证据、依据：1、邓州市人民政府文件，《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》（***〔2015〕60号）。2、邓州市安全生产监督管理局文件，《邓州市安全生产监督管理局关于批复邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的请示》（****[2015]22号）及附件邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告复印件各一份。证明与原告有利害关系。3、河南省邓州市人民法院（2015）***三初字第00056号民事判决书复印件一份，河南省南阳市中级人民法院（2016）豫13民终1492号民事判决书复印件一份，邓州市人民政府执行通知书复印件一份。证明侵犯原告合法权益以及原告知道该行为的时间。

被告答辩称：1、事实和依据。2015年5月10日上午10时30分左右，邓州市银基王朝项目施工工地3号楼发生塔吊吊臂坠落事故，造成1人死亡，3人受伤。事故发生后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十四条第二款、第十五条之规定，依法成立了由邓州市监察局、公安局、总工会、检察院、安监局及住建局组成的事故调查组。事故调查组经过现场勘察、调查询问和多方取证，查清了事故发生的经过、原因和性质。对该次事故的原因、性质和处理认定是谨慎、科学、公正、客观的。2、事故发生后，调查组多次通过多种方式联系原告公司负责人，但原告公司主要负责人拒不配合调查。邓州市人民政府在多次联系原告无果的情况下，根据相关证据，出具***〔2015〕60号文件，并将该文件和事故调查报告上网公示，接受社会监督。3、邓州市人民政府作出的***〔2015〕60号文件中的处理建议，并不是影响原告的具体行政行为，具体行政行为应由住建部门根据相关法律法规，结合该企业在此次事故中所产生的影响而作出。该行为属于邓州市人民政府相关部门的内部建议指导。请求驳回原告的诉讼请求。

被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、询问笔录6份。2、营业执照和组织机构代码。3、照片2份。4、安全监理通知。5、事故原因分析。

经庭审质证，被告对原告提交的证据、依据发表以下质证意见：1、原告确实没有按照规定进行拆装。2、法院的民事判决认定政府是否批复不影响事实认定及原告应当承担的责任。

原告对被告提交的证据、依据发表以下质证意见：证据均为复印件，要求核对原件。被告做的行政行为没有事实根据，调查没有到现场，没有送达，没有告知原告程序。对所有证据的证明方向均有异议。1、询问笔录6份，不合法，不属实，证明方向不成立。首先没有提交任何成立调查组的相关文件材料，6份笔录的来源无法核实。其次，询问的六人中有五人不在事故现场，且内容都不涉及事故发生的直接原因。其中对***的询问笔录中其表述事故的直接原因为“液压系统出了问题”。再者，6份笔录可以印证，原告是在得到住建局安监站口头批复同意拆除后才进行的施工作业，而安监站对上报方案的惯例是不作书面批复即口头通知可以拆除。另外，记录人**的签名字体在6份笔录中及与记录内容字体均不一致，申请笔迹鉴定。2、营业执照和组织机构代码证真实性没有异议。从安全许可证编号中可知，该企业成立于2007年，是一个成熟的安装施工企业。3、照片来源不明，应该是与现场不一致。反映不出事故的成因，不予认可。4、原告不是通知的相对人，请求法庭核实真实性，通知作出的时候拆除方案刚刚上报，证明方向不能成立。5、该报告是项目部提交的，没有加盖公章，且银基王朝是利害关系人，没有可信性。

本院依职权通知被告邓州市人民政府补充提交证据、依据，被告接通知后提交《河南省建筑起重机械设备备案登记管理办法》和《塔式起重机拆卸合同》各一份。原告质证认为这两份证据均系复印件，真实性无法核实，不能证明被告批复程序和事故调查程序合法，不能证明事故发生原因及事故调查结论的正确。

原、被告双方提交的证据、依据，本院将在事实认定和评判过程中综合予以分析认定。

经审理查明：2015年5月10日，邓州市银基王朝项目施工工地发生塔吊吊臂坠落事故，造成1人死亡，3人受伤，并有经济损失。2015年9月7日邓州市安全生产监督管理局作出《邓州市安全生产监督管理局关于批复邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的请示》（****[2015]22号），附件为邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告。该调查报告中涉及原告的内容主要为：“五、事故原因（一）直接原因……（二）主要原因：1、安拆工田永顺未按操作规程进行拆卸，导致此次塔吊坠落事故。2、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司总经理***在未取得住建局拆卸批复的情况下，擅自安排工人对塔吊进行拆除作业。3、现场负责人兼安全员***在未见到住建局拆卸批复的情况下，组织人员进行拆除作业。（三）间接原因：1、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司安全管理缺失，在未能取得邓州市住建局同意拆除意见书的情况下，仍然委派员工进行拆除作业”;“六、对有关责任人员和单位的处理建议……（三）建议给予行政处罚的责任单位和责任人员……3、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司在未取得邓州市住建局同意拆除意见书的情况下，依然委派员工进行塔吊拆除作业，导致事故发生。建议邓州市住建局按照有关规定对其进行清除出邓州市建筑市场的行政处罚”。

2015年9月14日被告邓州市人民政府作出《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》（***〔2015〕60号），批复内容共三项：“一、原则同意邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查组对事故原因和性质的认定、对事故责任的划分和对事故发生单位及有关责任人的处理意见。二、你局要会同市监察局、公安局、总工会、检察院及住建局等单位，按照有关规定，尽快落实处理意见。三、你局要督促相关单位深刻吸取事故教训，会同有关部门落实各项防范和整改措施，同时组织在全市开展一次安全生产集中大排查活动，坚决消除较大安全隐患，杜绝类似事故再次发生”。原告的诉讼请求是撤销该批复的第一项内容。

另查明，在案外人裴云国诉本案原告南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司承揽合同纠纷一案中，裴云国将银基王朝“5.10”亡人事故调查报告作为证据提交，邓州市人民法院在（2015）***三初字第00056号民事判决中认为“原被告双方均认可事故损失系被告方造成，调查报告是否有政府部门批复，不影响事实的存在以及原告按照合同约定主张赔偿的权利，故被告的辩解不能成立。调查报告是否生效及是否打行政官司与本案无直接因果关系”。南阳市中级人民法院在（2016）豫13民终1492号民事判决中认为“原审认为事故调查报告是否生效及是否需打行政官司均与本案处理无直接因果关系是适当的”。

本院认为：（一）关于本案被诉的事故报告批复是否具有可诉性。被告辩称该批复行为属于邓州市人民政府相关部门的内部建议指导，并不是影响原告的具体行政行为，但被告答辩状中同时称将该批复文件和事故调查报告上网公示，接受社会监督。且该批复在民事诉讼中已被作为证据提交，说明该批复行为已经外化，不再是纯粹的内部行政行为。该批复在事故原因及对有关责任人员和单位的处理建议中均涉及到了原告及原告公司的工作人员，并建议给予处罚，已经对原告的权利义务产生实际影响。原告通过合法的途径得知该批复后，可以对此提起行政诉讼。（二）本案被诉行政行为的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》及《中华人民共和国特种设备安全法》均对事故调查处理进行了规定，本案被告在诉讼中提交的证据不能证明在事故发生后，依法组成了事故调查小组并严格按照法律法规的规定进行了调查。卷宗材料也未显示报送审批的事故调查报告附有相关证据材料及调查组成员签名等，现有证据不能证明被告在作出批复时，尽到了审慎审查的义务。在本院依法通知被告补充提交证据后，被告仍怠于举证，依法应承担相应的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销被告邓州市人民政府作出的《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》（***〔2015〕60号）的第一项内容。

案件受理费50元，由被告邓州市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本十份，上诉于河南省高级人民法院。

审判长尹乐敬

代理审判员***

代理审判员*娟

二〇一七年二月十六日

书记员***