某某、某某城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书

江西省萍乡市中级人民法院 行政判决书 （2019）赣03行终9号 上诉人（原审原告）***，男，1973年2月8日出生，汉族，住江西省。 上诉人（原审原告）***，男,1975年3月22日出生，汉族，住江西省。 共同委托代理人***，***信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）萍乡市自然资源和规划局，住所地江西省萍乡市滨河西路399号，统一社会信用代码113603004913301695。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，萍乡市自然资源和规划局安源分局副局长。 委托代理人***，江西利元律师事务所律师。 第三人萍乡市建设开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区朝阳南路110号。统一社会信用代码：91360300705636105M。 法定代表人***，总经理。 委托代理人**，江西化成律师事务所律师。 上诉人***、***因与被上诉人萍乡市自然资源和规划局、第三人萍乡市建设开发有限公司建设工程规划许可纠纷一案，不服萍乡市湘东区人民法院（2018）赣0313行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人***、***及两上诉人共同委托代理人***，被上诉人萍乡市自然资源和规划局委托代理人***、***，第三人萍乡市建设开发有限公司委托代理人**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，原审原告***、***均系萍乡市安源区后埠街***业主，与本案金典新城项目毗邻，金典新城项目系由A、B、C三座组成，其中与***小区南北平行布置的A、B座高69.3米，由萍乡市建设开发有限公司开发建设，该公司分别于2003年7月15日、2012年11月12日获得建设项目所在地《国有土地使用证》，并于2012年11月20日获得萍乡市发展和改革委员会对该项目的核准批复。2017年2月16日萍乡市规划局应萍乡市建设开发有限公司申请，针对金典新城项目核发了建字第2017-0-004号《建设工程规划许可证》，后因项目利害关系人申请复议，该《建设工程规划许可证》被萍乡市人民政府2017年5月19日作出的萍府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》以审定的建设工程规划设计方案未在项目所在地予以公布，修改建设工程设计方案未采取听证会形式，听取利害关系人意见为由予以撤销。2017年5月31日萍乡市规划局作出《关于注销并撤回〈建设工程规划许可证〉的通知》，并于2017年6月8日至6月16日依法将审定的金典新城项目总平面方案调整的具体内容进行了公示，调整后方案：用地面积6072平方米，总建筑面积约338124.44平方米，其中计容建筑面积约29373.04平方米，不计容地下车库面积约8751.4平方米，对应容积率为4.84；建筑占地面积2795.06平方米，对应建筑密度为46.7%，总绿地面积1311.08平方米，绿地率21.5%等。2017年7月5日萍乡市规划局召开了听证会听取项目利害关系人、申请人、审查人意见。2017年8月7日萍乡市建设开发有限公司再次向萍乡市规划局提出核发金典新城项目《建设工程规划许可证》的申请，萍乡市规划局经审查后于2017年8月15日向萍乡市建设开发有限公司核发了建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》，并于2017年8月17日对建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》在建设项目所在地及萍乡市规划局网站进行了批后公示，但萍乡市规划局将应在建设项目所在地公示的建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》错误公示为建字第2017-0-004号《建设工程规划许可证》，后萍乡市规划局进行了修正。原审原告不服，认为该《建设工程规划许可证》认定事实不清，程序违法，依据的规范性文件未依法制定，严重侵犯了其合法权益，故诉至一审法院，请求撤销萍乡市规划局作出的建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》。一审另查明，金典新城项目所在地地块控制指标为：用地编码GI-C-30、用地性质R21/B11、用地面积6096平方米、容积率5.6、建筑密度53%、建筑限高70米、绿地率20%、机动车位230个等。2016年12月23日萍乡市城乡规划委员会审议通过了该项目规划设计方案，项目建筑用地面积6072.86平方米，总建筑面积约37382.77平方米，对应容积率为4.72等。2017年1月10日萍乡市规划局向萍乡市建设开发有限公司发出审定通知书，确定该项目方案经济指标为：用地面积6072.86平方米，总建筑面积37382.77平方米，其中计容总建筑面积约28663.17平方米，对应容积率4.72等。2017年7月20日萍乡市规划局向萍乡市建设开发有限公司再次发出审定通知书，确定该项目方案经济指标为：用地面积6072.86平方米，总建筑面积38124.44平方米，其中计容建筑面积29373.04平方米，对应容积率4.84等。一审再查明，2017年5月31日萍乡市规划局对建设单位萍乡市建设开发有限公司作出《责令停止违法（章）行为通知书》，要求其停止违法建设行为，同日萍乡市建筑安全生产监督管理站，对建设单位作出《关于金典新城项目深基坑存在较大安全隐患的函》及《事故隐患限期整改通知单》，告知该项目基坑存在较大安全隐患，督促严格整改，在确保施工安全的前提下，采取不间断连续施工，分段压坡脚，直至地下工程结构完工，尽快消除安全隐患等。2017年6月5日建设单位向萍乡市规划局提交了《关于金典新城项目深基坑地下层采取连续不间断施工必要性的报告》。2017年6月8日萍乡市规划局对建设单位违法建设行为立案调查，在对项目地工作人员进行询问及现场勘察后，于2017年6月13日向建设单位下发了《责令（限期）改正通知书》，遂后又于2017年8月3日向其下发了《行政处罚决定书》，对其违法行为处以工程造价5%的罚款，即40423元。2017年8月4日建设单位将上述罚款缴纳完毕，萍乡市规划局遂于2017年8月6日以该案行政处罚已执行完毕为由结案。 一审认为，本案被诉建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》针对金典新城项目作出，该项目与原审原告所在***小区相邻，故原审原告与被诉建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》具有法律上的利害关系，***、***的原告诉讼主体资格适格。另外，萍乡市建设开发有限公司提出根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，原审原告应先向行政机关申请行政复议，不能直接向人民法院提起行政诉讼的意见，一审法院认为，本案被诉建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》影响的是原审原告的**等相邻权，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，原审原告可以直接向一审法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。萍乡市规划局作为本行政区域内的规划行政主管部门，具有作出本案建设工程规划许可证的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。本案中，萍乡市规划局首先于2017年2月16日对金典新城项目核发了建字第2017-0-004号《建设工程规划许可证》，后因项目利害关系人申请复议，萍乡市人民政府于2017年5月19日作出萍府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，以审定的建设工程规划设计方案未在项目所在地予以公布，修改建设工程设计方案未采取听证会形式，听取利害关系人意见为由撤销了该《建设工程规划许可证》。2017年5月31日萍乡市规划局作出《关于注销并撤回〈建设工程规划许可证〉的通知》，于2017年6月8日至6月16日依法将金典新城项目总平面方案调整的具体内容予以公示，并于2017年7月5日召开听证会，听取了项目利害关系人、申请人、审查人意见，最终在建设单位缴纳完毕违法建设的行政罚款，各项申请材料完备且符合相关技术规范的情况下向其核发了建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》，并在项目所在地及萍乡市规划局网站对该《建设工程规划许可证》进行了批后公示，因此应认定该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于原审原告提出萍乡市规划局2017年4月核发建设工程规划许可证时，将强制性规划指标容积率大幅调整为4.6，违反相关法律规定的问题，一审法院经审查认为，涉案地块的控制性指标在2012年涉案土地出具规划条件时即已确定，其中容积率为不大于5.6，萍乡市规划局核发建设工程规划许可证时审批的容积率指标未超出强制性规定；关于原审原告提出金典新城项目第一层按照大型商业报建，依据相关规定，大型商业建筑层高不超过6米，且不得分割计算，萍乡市规划局对金典新城项目审批时却分割为两个小于1000平方米的小型商铺审批的问题，一审法院经审查认为，本案所涉项目在设计方案阶段，一层商业为超过1000平方米的大型商业，根据相关规定，建筑层高宜不超过6米，且不得分割，在施工图核实阶段，规划部门发现该项目一层进行了分割，且分割后单元均未超过1000平方米，因此在建设工程规划许可时，根据相关规定按系数折算计入总建筑面积和计容建筑面积，造成了项目工程规划许可的建筑面积与设计方案阶段的建筑面积不一致，但实际该项目单体建筑层高及外围轮廓线等均未改变，且两个规划技术指标均未超过地块控规；关于原审原告提出萍乡市规划局据以作出行政行为依据的《日照分析报告》不符合规定的问题，经查本案涉案地块日照分析报告采用建设部鉴定通过的正版众智日照软件测算得出，原审原告认为其不符合规定，但未提供相应证据予以证实，故该项主张一审法院依法不予支持；关于原审原告提出金典新城与西边政协楼明显间距不足的问题，一审法院认为原审原告与该栋建筑不具有利害关系，该事项不属于案件审查范围；关于原审原告提出萍乡市规划局注销建字第2017-0-004《建设工程规划许可证》时未书面通知原审原告和其他利害关系人的问题，一审法院认为，建字第2017-0-004《建设工程规划许可证》系被萍乡市人民政府2017年5月19日作出的萍府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》所撤销，在原审原告及其他利害关系人对此事实已经明知的情况下，萍乡市规划局作出的注销行为对原审原告及其他利害关系人的权利并不产生实质影响；关于原审原告提出萍乡市规划局对建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》在建设项目所在地进行批后公示存在错误的问题，经查，萍乡市规划局公示的建设工程规划许可证的实质内容无误，只是将编号刊印错误，随后也已对该错误进行修正，该瑕疵不影响该行政行为的合法性；关于原审原告提出萍乡市规划局重新作出建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》未告知利害关系人听证的问题，经查萍乡市规划局已于2017年7月5日就金典新城项目总平面方案调整的具体内容召开听证会，听取了项目利害关系人、申请人、审查人意见；关于原审原告提出萍乡市规划局对第三人持失效的立项批复文件予以审查并核发许可证的行为违反相关规定的问题，经查，萍乡市发展和改革委员会核准批复文件中写明“在核准文件有效期内未开工建设项目的，应在核准文件有效期届满30日前向我委申请延期”，而该项目在2014年11月29日前已进行了场地土方平整，故不存在批复失效的问题；关于原审原告提出萍乡市规划局越权审批的问题，经查，本案建设项目建筑面积及计容面积变化系因根据《江西省城市规划技术导则》的规定，项目层高4.8米，超出4.5米，按规定需要按H/3系数折算建筑面积及计容面积。部分阳台布置在主体结构以内需增加建筑面积及计容面积，且该建筑项目指标并未超出项目地块控制性规划指标，萍乡市规划局并不存在超规模许可；关于原审原告提出萍乡市规划局对第三人未批先建行为不管不顾，处罚程序违法，处罚显失公平的问题，经查，萍乡市规划局在对建设单位核发《建设工程规划许可证》之前已经依法对该违法行为进行处理，原审原告该项主张不构成本案行政行为违法的理由。故原审原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回***、***的诉讼请求。 ***、***不服，提出上诉，请求依法改判。其主要理由是：一、萍乡市规划局作出本案建设工程规划许可证的职权依据不足。二、被诉行政行为的合法性及适当性存在问题：1.案涉地块的控制性规划指标应在上诉人购买***小区时确定，而非在2012年出具规划条件时确定，涉案地块的容积率调整未依照法定程序进行，萍乡市规划局也没有提供容积率调整的合法证据；2.萍乡市规划局对金典新城项目审批存在分割计算的情形，一审以单体建筑及外围轮廓线未改变及符合控规为由认定合法性错误；3.一审认定对金典新城西边政协楼间距不足的争议不属于审查范围错误，不能体现法院对行政机关行为合法性、恰当性的监督；4.萍乡市规划局核增计容建筑面积的许可行为超越审批权限。三、萍乡市规划局的法定程序存在问题：1.注销许可证应当通知利害关系人，萍乡市规划局未通知的行为违反了公开透明阳光政务的原则，使得上诉人等利害关系人不能及时行使权利，一审认定该行为对上诉人权利义务不产生影响错误；2.2017-0-010号许可证在公示过程中与2017-0-004许可证在内容、颜色、形制等方面都一模一样，违反行政行为撤销后不能以同一事实和理由重新作出的规定；3.第三人申请许可前的撤销许可听证不能代替申请人提出申请之后的听证；四、一审对萍乡市规划局默许第三人未批先建行为、违规审批行为未进行合法性审查，相关事实亦未认定，且萍乡市规划局对于第三人的行政处罚不能作为其行为合法的依据。五、具体指标问题：1.萍乡市规划局作出许可的指标中容积率、建筑控制高度、建筑密度、退让红线、建筑间距等直接影响上诉人的**权和通风权；2.退让红线距离应为71.59米，实际红线距离35米，不符合规定；3.实地观察也证实了萍乡市规划局的许可行为对上诉人的通风**已经造成损害；4.《日照分析报告》没有软件合格证、连续日照时间和最小扫掠角，不能作为证据使用；六、一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作出判决适用法律错误。 萍乡市规划局答辩称：一、被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、涉案项目日照分析符合法律规定。三、萍乡市建设开发有限公司在获得许可前没有尚未履行完毕的行政处罚。四、涉案项目所在地块为商住用地。综上所述，被诉行政行为符合法律规定，一审认定事实清楚，证据确凿、充分，请求驳回上诉，维持原判。 第三人萍乡市建设开发有限公司述称：一、金典新城建设项目已由萍乡市规划勘查设计院出具了《金典新城规划总平面方案审核报告》，总建筑面积和其中的计容总建筑面积、不计容建筑面积、对应容积率、对应建筑密度、拟建建筑最高层数和最高高度都在控规给定指标范围内。二、萍乡市建设开发有限公司在取得建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》前，已履行完毕萍乡市规划局作出的行政处罚决定书，不存在任何违法行为。三、萍乡市建设开发有限公司依法取得建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》，申报手续齐全，程序合法，符合法律规定，应当受到法律保护。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，涉案金典新城建筑现已建成。还查明，根据中共萍乡市委办公室、萍乡市人民政府办公室2019年1月4日印发的萍办发〔2019〕2号《萍乡市机构改革实施方案》的规定，萍乡市规划局的职责整合至萍乡市自然资源和规划局，萍乡市规划局不再保留。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。萍乡市规划局作为本行政区域内的规划行政主管部门，具有作出涉案建设工程规划许可证的职权，当事人对此无异议，应予以确认。萍乡市规划局被撤销后，已由萍乡市自然资源和规划局继续行使其职权，故本案目前应以萍乡市自然资源和规划局为被上诉人。对于本案被诉讼行政行为的审查，应主要对被上诉人作出的“建字第2017-0-010号”建设工程规划许可行为在程序和实体两方面进行审查。 关于程序方面。本案中，萍乡市规划局根据萍乡市建设开发有限公司的申请，先于2017年2月16日对金典新城项目核发了建字第2017-0-004号《建设工程规划许可证》，后因项目利害关系人申请复议，萍乡市人民政府于2017年5月19日作出萍府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，撤销了该《建设工程规划许可证》。2017年5月31日萍乡市规划局作出《关于注销并撤回〈建设工程规划许可证〉的通知》，于2017年6月8日至6月16日依法将金典新城项目总平面方案调整的具体内容予以公示，并于2017年7月5日召开听证会，听取了项目利害关系人、申请人、审查人意见，在此基础上向萍乡市建设开发有限公司核发了建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》，并依法进行了批后公示，因此应认定该行政行为符合法定程序。 关于实体方面。本案上诉人作为相邻关系人主张涉案建设工程规划许可对其通风、日照、**等相邻权益造成影响，请求撤销涉案建设工程规划许可，故从诉讼类型的角度，本案系基于相邻权益而产生的撤销之诉。应当注意到，通风、**、日照等权益不是一项独立物权，而是相邻关系产生的权益。出于城市发展以及合理利用土地资源的考虑，现状住宅应当允许周围环境发生变化，相关不动产权利人对新建建筑造成通风、**权益影响负有一定限度的容忍义务，若允许不动产权利人对自己权利过度扩张，势必影响城市建设的发展。从行政许可的角度，新建建筑是否损害相邻建筑物的通风、**和日照相邻权益，应以是否违反法定要件为主要判断依据。具体到本案而言，即被诉建设工程规划许可在涉及有可能影响相邻权益的一些规划指标是否符合城市规划相关的设计要求。基于诉讼利益考量，对与相邻权益无关的的规划指标不在本案实体审查范围。 根据《江西省城市规划管理技术导则（2014年版）》规定中所涉及的各项指标，与相邻建筑布局相关的指标为建筑间距以及日照时间。关于建筑间距指标，上诉人所在的***小区与涉案项目属南北向平行布置，应符合《江西省城市规划管理技术导则（2014年版）》第3.1.7条技术规定。项目设计方案中，涉案建设项目与上诉人住宅之间的间距为35.1米，而根据《江西省城市规划管理技术导则（2014年版）》第3.1.7条技术规定，其要求的间距为50×0.6＋（69.3-50）×0.25=34.83米，故项目设计方案的建筑间距优于技术规定，符合规划管理目的。关于日照时数标准以及日照分析的问题，建设单位已提交萍乡市规划勘查设计院采用建设部鉴定通过的正版众智日照软件测算，所采用的标准符合技术规范，应予以认定。上诉人提出《日照分析报告》缺少最小扫掠角等问题，本院认为，上诉人并未提交测算时应当遵循的相关强制性规范依据，也未提交具有相应能力的设计咨询机构作出的符合规范要求的日照分析报告以推翻萍乡市规划勘查设计院所作分析报告结论，故其主张不能成立。据此，被诉建设工程规划许可涉及有可能影响相邻权益的一些规划指标符合城市规划相关的设计要求。 综上，上诉人***、***的上诉请求不能成立，萍乡市规划局作出的建字第2017-0-010号《建设工程规划许可证》不能撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）**规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人***、***负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇一九年三月二十九日 法官助理*** 书记员***