甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司、临洮县综合执法局二审行政裁定书

签发：拟稿：

甘肃省定西市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）甘11行终9号

上诉人（原审原告）甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司，住所地兰州市城关区南山路鱼儿沟**。

法定代表人杨永泰，该公司执行董事。

委托代理人崔金平，甘肃策横律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）临洮县综合执法局，，住所地临洮县洮阳镇城投公司综合办公楼**

法定代表人王林平，该局局长。

上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司因与被上诉人临洮县综合执法局行政强制一案，不服定西市安定区人民法院（2018）甘1102行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院认定事实：2017年11月22日，临洮县人民政府召开全县高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治协调推进县长办公会议，会议成立由县政府常务副县长陈新民任组长，县政府宣传部长郭志萍任副组长，以临洮县“交运、执法、运管、路政执法、公安、文广等部门和各乡镇为成员的全县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作领导小组，全面负责集中清理整治各项工作。”由领导小组办公室具体负责集中清理整治工作的组织协调、部署指导、督查考评等工作。由临洮县交通运输局负责制定临洮县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作实施方案。高速公路30米以外的广告牌由临洮县交通运输局牵头，各乡镇具体负责，全面进行清查摸底，开展集中整治。对于拆除难度大、拒不履行拆除义务的，由相关单位以函告的形式移交临洮执法局，由临洮执法局负责，各相关部门和乡镇全力配合，依法限期强制拆除。对于临洮执法局依法拆除的废弃物，由各乡镇统一负责处置变卖。2017年12月6日，临洮县人民政府通过临洮县电视台发出《关于对临洮县公路沿线非公路标志牌进行清理整治的公告》，载明“二、自本公告发布之日起至12月9日，对违法违规设置的非公路标志牌，由设置者自行拆除，并恢复土地原貌；逾期不清理拆除的，12月9日将按照相关法律法规对设置者进行行政处罚并强制拆除。三、自本公告发布之日起3天内，对按有关法律法规予以保留的非公路标志牌，由设置者报所属乡镇主要负责人审核签字后，到县交运局登记，逾期不登记的属自行放弃，由执法部门强制拆除。”2017年12月14日，临洮县交通运输局向被告临洮执法局发出《关于高速公路两侧建筑控制区外广告牌集中清理整治情况说明的函》（临交运函〔2017〕67号），载明“按照‘谁审批、谁负责’的原则，高速公路两侧建筑控制区外（高速公路30米以外）的广告牌112块，于12月15日前未能自行拆除，此范围内涉及的112块广告牌，按照会议精神移交贵单位，请予以拆除并将结果函告我局。”后被告临洮执法局委托相关公司拆除了前述112块广告牌中的108块。

另查明，本案原告在向一审法院提起本案诉讼后，向兰州市城关区工商行政管理局申请，于2018年6月13日将名称变更为甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司。

原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，临洮县人民政府以会议纪要的形式组建的临洮县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作领导小组，系没有取得法律、法规、规章授权的临时机构。在强制拆除案涉广告牌的过程中，临洮县人民政府以其名义发布公告，临洮县交通运输局牵头进行摸排后函告被告临洮执法局实施拆除，各乡镇负责处置变卖拆除的废弃物。因此，拆除案涉广告牌的行政行为，应当视为临洮县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作领导小组实施的行政行为。原告就强制拆除其广告牌的行政行为提起行政诉讼，应以组建临洮县开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治工作领导小组的临洮县人民政府为被告，临洮执法局作为该小组的成员之一，并非本案适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，裁定驳回原告甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还给原告甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司。

上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司上诉请求：撤销（2018）甘1102行初15号行政裁定书，指令定西市安定区人民法院继续审理。主要理由：定西市安定区人民法院以组建临洮县开展高速公路和国省两侧广告牌集中清理整治工作领导的临洮县人民政府为被告为由驳回了上诉人的起诉，混淆了宏观的政府决策机构和具体的行政行为实施者之间的区别，将强制拆除上诉人广告牌的实施者认定为“临洮县开展高速公路和国省两侧广告牌集中清理整治工作领导小组”与事实不符、驳回起诉前未告知上诉人变更被告、且与甘肃省类似行政诉讼中生效裁定书相矛盾。1.本案中上诉人起诉的行政行为是强制拆除广告牌的行政强制行为，而不是临洮县开展高速公路和国道两侧广告牌集中清理整治工作。实施强制拆除上诉人广告牌的行政机关是临洮县综合执法局而非“临洮县开展高速公路和国省两侧广告牌集中清理整治工作领导小组”。“临洮县开展高速公路和国省两侧广告牌集中清理整治工作领导小组”是临洮县政府清理整治广告牌成立的决策、协调机关，而不是具体实施强制拆除涉诉广告牌的机构。“临洮县开展高速公路和国省两侧广告牌集中清理整治工作领导小组”对临洮县综合执法局的任何命令都是行政机关内部的行政命令行为，而不能直接对作为行政管理相对人的上诉人发生行政管理的效力。临洮县综合执法局是涉案广告牌拆除工作的直接实施者，该强制拆除行为是行政强制法规定的行政强制行为，对上诉人的权利义务产生了直接影响。强制拆除行为开始于临洮县综合执法局的事实强拆之日，而不是开始于“临洮县人民政府以其名义发布公告”之前，不能把强制拆除之前的决策、宣传、行政机关内部行政命令行为等同于强制拆除行为。2.一审法院在作出（2018）甘1102行初16号行政裁定之前，没有告知上诉人变更被告，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第26条、第69条第一款第（三）项的规定，属程序违法。3.一审裁定书中确定被告的理由与甘肃省类似行政诉讼中确定生效裁定书相矛盾。在2016年，甘肃省公路路政执法管理局与兰州市城市管理委员会联合发布《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整顿的公告》，兰州百盛传媒广告有限公司以甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会为被告提起行政诉讼，请求撤销该《公告》。兰州市中级人民法院作出（2016）甘01初字78号行政裁定，以“甘肃省公路路政执法管理局与兰州市城市管理委员会只是《公告》的发布者，非依《公告》对违法广告牌实施强制拆除的实施者。《公告》的不可诉性且并未对兰州百盛传媒有限责任公司的权利义务产生实质影响”为由驳回广告公司的起诉。后兰州百盛传媒广告有限公司以强制拆除广告牌的实施者各县区的城市管理行政执法局为被告提起行政诉讼，一、二审判决结果均以实际实施强拆行为的县、区城市行政管理执法局为被告。

被上诉人临洮县综合执法局辩称：1.上诉人未取得相关部门审批违法占地、在公路沿线未经审批违法设置大型广告牌的违法事实是客观存在的，其擅自设立的广告牌属非法构筑物。2.上诉人不具有主体资格。上诉人自起诉后，自始至终未提供任何证据证实其与本案有利害关系，也无相应证据证实其是所拆除广告的业主或者设置者。在没有充分确实证据的情况下，被上诉人认为上诉人根本不具有本案的主体资格。3.被上诉人不是本案适格被告。临洮县人民政府根据《关于全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志治理规范意见》（甘交政法[2017]39号）精神，于2017年11月22日召开了全县高速公路和国道两侧广告牌集中清理整治工作协调推进县长办公会议，会议成立领导小组，全面负责集中清理整治各项工作。由领导小组办公室具体负责集中清理整治工作的组织协调、部署指导、督查考评等工作。由临洮县交通运输局负责制定临洮县开展高速公路和国道两侧广告牌集中清理整治工作实施方案。高速公路30米以外的广告牌由临洮县交运局牵头，各乡镇具体负责，全面进行清查摸底，开展集中整治。对于拆除难度大、拒不履行拆除义务的，由相关单位以函告的形式移交临洮县执法局，各相关部门和乡镇全力配合，依法限期拆除。2017年12月6日，临洮县人民政府通过临洮县电视台发布《关于对临洮县公路沿线非公路标志牌进行清理整治的公告》，限期自行拆除，符合法律规定予以保留的，由设置者报所属乡镇主要负责人审核签字后，到县交运局登记，逾期不登记的属自行放弃，由执法部门强制拆除。2017年12月14日，临洮县交通运输局向被上诉人发出《关于高速公路两侧建筑控制区外广告牌集中清理整治情况说明的函》，将2017年12月15日前未能自行拆除的112块广告牌的拆迁工作移交临洮县综合执法局。因此，被上诉人拆除未按期自行拆除的广告牌是在临洮县政府的安排下，配合临洮县交通运输局集中清理整治高速公路两侧建筑控制区外广告牌的行为，行政相对人应以作出具体行政行为的行政机关为被告，即临洮县交通运输局。因此，一审判决以主体不当驳回上诉人的起诉合理合法。

二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司以被上诉人临洮县综合执法局拆除广告牌的行政强制执行行为违法为由提起行政诉讼，因涉案广告牌由被上诉人临洮县综合执法局强制拆除，被上诉人临洮县综合执法局作为本案行政强制执行行为的实施者，是本案的适格被告。临洮县人民政府发布对临洮县公路沿线非公路标志牌进行清理整治公告的行为与该案的行政强制执行是性质不同的两个行政行为。一审法院认为本案应以临洮县人民政府为被告，以上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司起诉的被告不适格为由裁定驳回其起诉错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销定西市安定区人民法院（2018）甘1102行初15号行政裁定；

二、本案指令定西市安定区人民法院继续审理。

审判长　　陈有良

审判员　　赵云玲

审判员　　刘　锋

二〇一九年四月三日

书记员　　张珮环