甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司、定西市安定区综合执法局二审行政裁定书

甘肃省定西市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）甘11行终14号

上诉人（原审原告）甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司，住所地兰州市城关区南山路鱼儿沟**。

法定代表人杨永泰，该公司执行董事。

委托代理人崔金平，甘肃策横律师事务所律师。

委托代理人刘东锋，甘肃策横律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）定西市安定区综合执法局，，住所地定西市安定区中华路**

法定代表人赵怀玲，该局局长。

委托代理人潘强，该局副局长。

委托代理人牛沐华，该局法制科科长。

上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司因与被上诉人定西市安定区综合执法局行政强制一案，不服渭源县人民法院（2018）甘1123行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院认定事实：原告于2009租用村民刘相荣、安西承包地，在位于连霍高速公路两侧修建2块广告牌，版面尺寸均为8×18×2米。按照《关于全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志治理规范的意见》（甘交政法〔2017〕39号）要求，对全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志进行治理规范，消除公路安全隐患，提高通行能力的精神，2017年9月11日，中共定西市委办公室、定西市人民政府办公室《关于开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治活动的通知》(定发〔2017〕154号)，要求对全市范围内高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治。同年11月9日中共定西市安定区委办公室、定西市安定区人民政府办公室发布了《定西市安定区公路沿线户外广告整治工作活动实施方案的通知》(定办发〔2017〕101号)和《定西市安定区人民政府办公室关于定西市安定区公路沿线户外广告清理整治的通告》(第6号)，通告对未经审批在公路沿线设置的户外广告均视为违法设置，一律拆除或者全面整顿。自公告发出之日起五日内，各户外广告设置单位（个人）对立柱式广告牌自行拆除，恢复原貌；对户外广告牌自行拆除，逾期未拆除清理的，将组织相关单位依法拆除，拆除费用按代履行程序由当事人自行承担。被告对辖区内涉及的广告牌进行摸底，发现案涉广告牌在当地村民刘相荣、安西承包地内设置，均未经审批，没有进行安全评估且造件锈蚀，存在安全隐患。之后，向村民刘相荣、安西发出限期拆除改正通知，村民表示拆除广告牌专业性强，自己无能力拆除，委托被告拆除。2017年11月14日至17日被告对案涉广告牌进行拆除。2018年8月15日原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告拆除其广告牌的行政行为违法。

原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，案涉广告牌由安定区人民政府以其名义发布公告，决定一律拆除，由被告实施强制拆除。因此，拆除案涉广告牌的行政行为，应当视为被告执行安定区人民政府的行政决定行为。按照“谁决定，谁负责”的原则，原告就强制拆除其广告牌的行政行为提起行政诉讼。人民法院审查行政强制执行行为，首先审查执行依据是否有效，本案的执行依据是安定区人民政府作出的。因此应以安定区人民政府和安定区综合执法局为共同被告，而原告以安定区综合执法局为单独被告提起诉讼，被告主体资格不适格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（十）项的规定，裁定驳回原告甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。

上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司上诉请求：撤销（2018）甘1123行初54号行政裁定，指令渭源县人民法院继续审理。主要理由：1.上诉人起诉的行政行为是被上诉人行政强制拆除行为，不是安定区人民政府的《定西市安定区人民政府办公室关于定西市安定区公路沿线户外广告清理整治的通告》（以下称《通告》），一审裁定刻意混淆了上诉人起诉的对象，将强制违法拆除行为等同于《通告》。《通告》明显是安定区人民政府制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政规范文件，不具有可诉性。一审法院将规范性文件错误认定为行政强制行为，认定事实错误。2.一审裁定认为安定区人民政府因发布了《通告》而是本案被告，该理由与甘肃省类似行政诉讼中生效裁判相矛盾。在2016年，甘肃省公路路政执法管理局与兰州市城市管理委员会联合发布《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整顿的公告》，兰州百盛广告传媒有限公司以甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会为被告提起行政诉讼，请求撤销该《公告》。兰州市中级人民法院作出(2016)甘Ol初字78号行政裁定，以“甘肃省公路路政执法管理局与兰州市城市管理委员会只是《公告》的发布者，非依《公告》对违法广告牌实施强制拆除的实施者。《公告》的不可诉性且未对兰州百盛广告传媒有限责任公司的权利义务产生实质影响”为由驳回广告公司的起诉，后兰州百盛广告传媒有限公司以强制拆除广告牌的实施者各县区的城市管理行政执法局为被告提起行政诉讼，一二审判决结果均已实际实施强拆行为的县、区城市行政管理执法局为被告。基于上述理由，上诉人认为一审裁定认定“拆除案涉广告牌的行政行为，应当视为被告执行安定区人民政府的行政决定行为”，将规范性文件《定西市安定区人民政府办公室关于定西市安定区公路沿线户外广告清理整治的通告》认定为行政决定，属认定事实错误，以此驳回上诉人的起诉属适用法律错误。

被上诉人定西市安定区综合执法局未提交书面答辩意见。

二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司以被上诉人定西市安定区综合执法局拆除广告牌的行政强制执行行为违法为由提起行政诉讼，因涉案广告牌由被上诉人定西市安定区综合执法局强制拆除，被上诉人定西市安定区综合执法局作为本案行政强制执行行为的实施者，是本案的适格被告。定西市安定区人民政府发布清理整治户外广告牌通告的行为与该案的行政强制执行不是同一行政行为，属性质不同的两个行政行为，且拆除广告牌的行政强制执行行为并不是由定西市安定区人民政府与定西市安定区综合执法局共同实施的，故一审法院认为本案应以定西市安定区人民政府和定西市安定区综合执法局为共同被告，以上诉人甘肃誉顺翔建筑工程有限责任公司起诉的被告不适格为由裁定驳回其起诉错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销渭源县人民法院（2018）甘1123行初54号行政裁定；

二、本案指令渭源县人民法院继续审理。

审判长　　陈有良

审判员　　赵云玲

审判员　　刘　锋

二〇一九年四月四日

书记员　　张珮环