辽宁东野环保产业开发有限公司、葫芦岛市生态环境局二审行政裁定书

辽宁省葫芦岛市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）辽14行终133号

上诉人（原审原告）辽宁东野环保产业开发有限公司，住所地葫芦岛市经济开发区北港工业园区。

法定代表人李凤林，该公司总经理。

委托代理人郭巍，辽宁一鸣律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）葫芦岛市生态环境局（原葫芦岛市环境保护局），住所葫芦岛市龙港区龙湾大街**。

法定代表人封玉龙，该局局长。

委托代理人刘大志，该局生态环境综合执法支队工作人员。

委托代理人葛立庚，辽宁凯阳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙湾大街**。

法定代表人王力威，该市人民政府市长。

委托代理人蔡久峰，该市人民政府所属部门工作人员。

上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司因不服被告葫芦岛市生态环境局行政处罚及被告葫芦岛市人民政府行政复议一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初14号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开审理了本案。上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司委托代理人郭巍，被上诉人葫芦岛市生态环境局委托代理人刘大志、葛立庚，被上诉人葫芦岛市人民政府委托代理人蔡久峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，2019年1月10日，中共葫芦岛市委办公室下发葫委办发[2019]20号中共葫芦岛市委办公室葫芦岛市人民政府办公室“关于印发《葫芦岛市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知”的文件，成立葫芦岛市生态环境局，原葫芦岛市环境保护局的职权由其承继。2018年8月25日和9月1日，原葫芦岛市环境保护局工作人员在对原告辽宁东野环保产业开发有限公司检查时发现，该公司擅自露天堆放危险废物，未采取相应防扬散、防流失、防渗漏措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏、认定上述行为，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条的规定，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第（十一）项和第二款的规定，于2018年9月27日作出葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定，给予罚款10万元的行政处罚。原告向葫芦岛市人民政府申请行政复议，复议机关于2019年1月15日作出[2018]葫行复决字60号维持原葫芦岛市环境保护局于2018年9月27日作出的《葫芦岛市环境保护局行政处罚决定》（葫环罚[2018]第16、17、18号）的行政复议决定。原告不服，提起诉讼请求撤销该行政处罚及行政复议决定。

原审法院认为，本案争议焦点是，1.葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定程序是否合法，认定的违法事实是否清楚，适用法律是否正确；2.[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序是否合法。一、有关葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定程序是否合法，认定违法事实是否清楚，适用法律是否正确的争议。1、有关处罚程序是否合法的争议。原告在庭审及代理词中主要认为被告工作人员在调查询问时有诱导性发问，现场拍摄照片时未出示执法证件，未制作现场检查笔录，未进行抽样取证，未进行危害后果的监测，违反“查处分离原则”，卷宗立案归档程序违法等。首先，2018年9月5日13时许，被告工作人员在原告公司内对证人王某时，按笔录所载已向其出示了执法证件并交待了相关权利，虽然两份笔录询问时间均填写为“2018年9月5日13时45分”，属于程序瑕疵，但是尚未达到程序违法的程度；另被询问人在接受询问后，在询问笔录上签名确认，足以证明其对该内容的认可。其次，依被告所示证据中现场拍摄照片显示，拍摄时间分别为2018年8月25日和9月1日，而该案立案时间为9月1日，可见该证据的取得是在立案前及立案当日，符合《环境行政处罚办法》中有关立案前初查的规定；另有关是否制作现场检查笔录、抽样取证、危害后果的监测，依照《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》等法律、法规的规定，并不是环境保护行政主管部门在处罚程序中所应当进行的程序性事项，行政机关认为其调查取证行为已达全面、客观、公正即可，法律法规对此无强制性规定。再次，有关违反“查处分离原则”的争议，依被告所示证据证明在调查取证时工作人员均为二人，其中虽有部分人员在后期的重大行政处罚案件集体会议中参加讨论，属程序瑕疵，但不宜以此认定该程序有悖“查处分离原则”，否则会造成对行政法规的扩大解释，不利于行政机关行政执法权的行使。最后，有关卷宗立案归档程序违法的争议，在行政诉讼程序中人民法院对被告实行的是客观事实的法律审查，即被告在诉讼中已按照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定在法定期限内向人民法院提交全部证据材料，既已完成其举证责任，整个行政诉讼过程双方也应围绕该证据材料进行举证、质证，人民法院在对被告所提交的证据材料进行综合认定后，再行作出行政法上的评价，而按被告所示证据来看，其立案程序并不违反法律法规的规定，其卷宗是否归档属内部程序性规定，非本案审查范围。2、有关认定违法事实是否清楚的争议。被告所示证据能形成较完整的证据链，对原告违法事实的认定已达事实清楚的证明标准，而原告所示证据未达到足以完全否定被告所认定的客观违法事实的证明标准，应不予支持。3、有关适用法律是否正确的争议。被告在认定原告违法事实清楚，证据确实充分的基础上，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条、第七十五条第一款第(十一)项和第二款的规定，作出相应的行政处罚决定，适用法律并无不当。二、有关[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序是否合法的争议。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。同时，该法第六条对行政复议范围及第七条对申请行政复议时一并提出的申请范围均作出了明确规定。第六条所列举的范围，即是行政机关对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权利义务的某一具体行政行为。一般而言，应当理解为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不应包括同一行政机关作出的两个以上行政行为。虽然，在行政复议案件中，要求行政复议机关应当针对申请人提出的行政复议请求予以审查并作出决定；但是，行政复议机关针对申请人提起的具体行政行为进行审理并作出行政复议决定，该具体行政行为应当为同一行政行为。因此，并非针对申请人的同一行政复议申请书中提出的全部行政复议申请事项，行政复议机关均应当予以审查并作出决定，而是否应当在同一份行政复议决定书中作出决定，需要审查申请人提出的行政复议申请是否针对同一行政行为。具体到本案，原告虽然在行政复议申请书中将被告对其作出的三件环境保护行政处罚决定一并申请行政复议，但是，三件处罚决定在认定的事实、违反的法律及处罚依据等方面均不相同，被告作出的系不同且相互独立的三个行政行为。在原告的行政复议申请不符合法定条件时，复议机关应向其法律释明，责令分案提交复议申请，再行审查后分别作出行政复议决定。而被告葫芦岛市人民政府作为复议机关对原告多个具体行政行为一并提出的申请未予释明，既在一份行政复议决定中对三个相互独立的行政行为作出决定，有悖于法律的规定，程序虽轻微违法，但未对原告权利产生实际影响，应确认违法。综上，原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定程序合法，认定违法事实清楚，适用法律正确，处罚适当，其答辩理由于法有据，应予支持。原告辽宁东野环保产业开发有限公司有关撤销原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定的诉讼请求及理由，因缺乏事实及法律依据，不予支持；有关撤销被告葫芦岛市人民政府作出的[2018]葫行复决字60号行政复议决定的请求，因该行政复议程序虽轻微违法，但未对原告权利产生实际影响，应确认违法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项的规定，判决：一、确认被告葫芦岛市人民政府作出的[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序违法；二、驳回原告辽宁东野环保产业开发有限公司有关撤销原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定的诉讼请求。

上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司上诉称，一、被上诉人葫芦岛市生态环境局的行政处罚存在调查取证程序违法，并违反了查处分离原则，原审判决对有关处罚程序是否合法的争议问题认定错误。二、上诉人提交的证据足以证明第一被上诉人的行政处罚认定事实不清、证据不足，原审判决认定第一被上诉人对上诉人违法事实的认定已达事实清楚的证明标准是错误的。综上，上诉人认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销;第一被上诉人作出的葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销；第二被上诉人基于第一被上诉人的错误处罚所作出的维持复议决定当然也是错误的，应一并撤销。故请求撤销（2019）辽1481行初14号行政判决书，依法改判撤销葫环罚[2018]16号环境行政处罚决定书和[2018]葫行复决字60号行政复议决定书，本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人葫芦岛市生态环境局未提交书面答辩意见，庭审中答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

被上诉人葫芦岛市人民政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，本案中，被上诉人葫芦岛市生态环境局将王东的笔录、2018年8月25日和9月1日现场照片作为行政处罚的主要事实依据。原审法院在审理时对于王东的身份是否是上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司的工作人员未予查明；对于上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司擅自堆放废物现场照片中危废物属于危险废物还是其他固体废物，原审法院亦未予查明。故，原审判决认定事实不清。另，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形”的规定，原审法院在作出原审判决时，对行政处罚程序存在的问题是否存在上述司法解释的情形未予查明，也属于认定事实不清。综上，原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第二款之规定，裁定如下：

一、撤销兴城市人民法院（2019）辽1481行初14号行政判决；

二、发回兴城市人民法院另行组成合议庭重审。

审判长　　李彦博

审判员　　花　勇

审判员　　刘思嘉

二〇一九年十月三十日

书记员　　杨美慧

本裁定书援引的相关法律条款：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一百零九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。