辽宁东野环保产业开发有限公司、葫芦岛市生态环境局二审行政裁定书

辽宁省葫芦岛市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）辽14行终134号

上诉人（原审原告）辽宁东野环保产业开发有限公司，住所地葫芦岛市经济开发区北港工业园区。

法定代表人李凤林，该公司总经理。

委托代理人郭巍，辽宁一鸣律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）葫芦岛市生态环境局（原葫芦岛市环境保护局），住所葫芦岛市龙港区龙湾大街**。

法定代表人封玉龙，该局局长。

行政机关负责人赵光，该局副局长。

委托代理人刘大志，该局生态环境综合执法支队工作人员。

委托代理人葛立庚，辽宁凯阳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙湾大街**。

法定代表人王力威，该市人民政府市长。

委托代理人蔡久峰，该市人民政府司法局工作人员。

上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司因不服被告葫芦岛市生态环境局行政处罚及被告葫芦岛市人民政府行政复议一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开审理了本案。上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司委托代理人郭巍，被上诉人葫芦岛市生态环境局委托代理人刘大志、葛立庚，被上诉人葫芦岛市人民政府委托代理人蔡久峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，2009年5月26日，辽宁省环境保护厅办公室对葫芦岛市环境保护局《关于建设辽西环保产业园的请示》，作出辽环办[2009]28号《关于同意建立辽西环保产业园有关事宜的复函》。2009年7月，辽宁省环境科学研究院对辽宁正渤辽西环保产业园开发有限公司固废综合利用项目出具国环评证甲字第1503号《辽宁正渤辽西环保产业园开发有限公司固废综合利用项目环境影响报告书》。2009年8月17日，原葫芦岛市环境保护局作出葫环审[2009]32号《关于辽宁正渤辽西环保产业园开发有限公司固废综合利用项目环境影响报告书的批复》。2011年12月2日，原葫芦岛市环境保护局作出葫环审[2011]69号《关于辽宁正渤辽西环保产业园开发公司固废综合利用项目竣工环境保护验收批复意见》。2015年3月，沈阳环境科学研究院对辽西环保产业园二期项目出具国评证甲字第1504号《辽西环保产业园废催化剂、废酸、废碱渣综合利用项目(二期项目)环境影响报告书》。2015年6月2日，原辽宁省环境保护厅作出辽环函[2015]147号《关于辽宁正渤辽西环保产业园开发有限公司辽西环保产业园废催化剂、废酸、废碱渣综合利用项目环境影响报告书的批复》。2018年9月3日，原葫芦岛市环境保护局工作人员在对原告辽宁东野环保产业开发有限公司现场检查时发现，该公司在未向环境保护主管部门报批环境影响评价文件的情况下，擅自建设一座危险废物贮存库房并投入使用。认定上述行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第十九条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，于2018年9月27日作出葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定，给予罚款20万元的行政处罚并责令3个月内改正违法行为。原告于2018年11月21日向葫芦岛市人民政府申请行政复议，复议机关于2019年1月15日作出[2018]葫行复决字60号维持原葫芦岛市环境保护局于2018年9月27日作出的《葫芦岛市环境保护局行政处罚决定》(葫环罚[2018]第16、17、18号)的行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼，请求撤销该行政处罚及行政复议决定。另查明，2019年3月1日，原告以“为防治场区VOC扩散，将一期项目的临时暂存场即场区西侧的危废暂存场进行封闭”原由，完成备案。再查明，2019年1月10日，中共葫芦岛市委办公室下发葫委办发[2019]20号中共葫芦岛市委办公室葫芦岛市人民政府办公室“关于印发《葫芦岛市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知”的文件，成立葫芦岛市生态环境局，原由葫芦岛市环境保护局的职权由其承继。

原审法院认为，本案争议焦点为，1.诉争的葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定程序是否合法，认定的违法事实是否清楚，适用法律是否正确；2.[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序是否合法。一、有关葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定程序是否合法，认定违法事实是否清楚，适用法律是否正确的争议。1.有关处罚程序是否合法的争议。原告在庭审中主要认为被告工作人员在调查询问时未对被询问人王刚身份进行调查核实，未进行抽样取证，调查报告表适用依据错误，集体会议纪录无参加人签名，违反“查处分离原则”和“一事不再罚原则”，卷宗立案归档程序违法等。首先，在王刚、艾丛利、管纪元和李坤的询问笔录中已明确记载出示了执法证件并交待了相关权利，其询问内容也主要是围绕被询问人身份和违法事实，虽在王刚、艾丛利和管纪元询问笔录中未填写询问结束时间，在李坤询问笔录中未填写询问结束时间和地点、单位等，但尚未达到程序违法的程度，属程序瑕疵；而有关王刚身份的争议，凡是知道案件情况的人都有如实陈述的义务，被告工作人员将其陈述内容如实记入笔录，经其签字确认，在无有效证据证明存有明显违法的情况下，应认定为有效证据，其证言效力应予认定。其次，有关是否应进行抽样取证，调查报告表适用依据错误，集体会议无参加人签名的争议。依照《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》等法律、法规的规定，该证据的取得和程序的履行并不是环境保护行政主管部门在处罚程序中所应当进行的程序性事项，行政机关认为其调查取证已达全面、客观、公正即可，法律法规对此无强制性规定；另环境违法案件调查报告表处理建议及法律依据一栏，对违反及处罚依据法条适用颠倒，属程序瑕疵；另重大行政处罚案件集体会议记录，其本质是证明被告在处罚程序中已履行该程序的证明性材料，是否必须由参加人签名确认，相关法律法规对此无强制性规定。再次，有关违反“查处分离原则”和“一事不再罚原则”的争议。原告认为，在对艾丛利的询问笔录中载明其他参加人中有崔玉，而后又参加了案件合议和重大行政处罚案件的集体讨论，违反了“查处分离原则”。《环境保护行政处罚办法》第五条规定：实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开，决定罚款与收缴罚款分离的规定。依被告有效证据证明，崔玉作为部门负责人虽在证人询问中列为参加人，并在后期参加了案件合议和集体讨论，但其并不是案件承办人员，其行使的是内部监督职责，系履行职责行为，且该处罚结果是由集体讨论后作出的决定，属程序瑕疵，未达到违反“查处分离原则”的认定标准。另原告认为，被告以原告未批先建危废库房做出了行政处罚，而又依据未经检验而储存危险废物为由作出了处罚决定，违反了“一事不再罚原则”。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复(法工委复[2007]2号)第三条内容为：关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应的处罚。环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见(环政法函〔2018〕31号)第二条第(三)项第1目第三自然段内容为：建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。由此可见，未报批环评文件的建设项目，不论是在建项目，还是已建项目，违反的是报批环评的法定程序，应予处罚。另其擅自投入使用的行为，与前述违反法定程序行为具有一定的独立性，应分别处罚。故被告作出的该处罚决定，并不违反“一事不再罚原则”。最后，有关卷宗立案归档程序违法的争议。在行政诉讼程序中人民法院对被告实行的是客观事实的法律审查，即被告在诉讼中已按照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定在法定期限内向人民法院提交全部证据材料后，除延期举证情形外，即已完成举证责任，整个行政诉讼过程也应围绕该证据材料进行审查，人民法院在对被告所提交的证据材料进行综合认定后，再行作出行政法上的评价，而按被告所示证据来看，其立案程序并不违反法律法规的规定，其卷宗是否归档属内部程序性规定，非本案审查范围。2、有关认定违法事实是否清楚的争议。原告认为被告认定事实不清的主要理由是“涉案库房是对原暂存场的改扩建，且已进行了备案”。依被告所示证人证言证明，原告公司涉案库房系2017年6月由他人承建了彩钢棚顶、四周墙体和地面混凝土硬化，2018年8月投入使用，可见其承建及投入使用时间和库房结构性质。原告另在2018年9月5日以书面形式向原葫芦岛市环境保护局出具《辽宁东野环保产业开发有限公司关于新建危废库项目建设情况说明》，对在2018年为解决临时装卸桶袋货物存放问题，在西部场区新建罩棚，后进行了封闭，且准备向环保部门补报环评手续的事实予以明确说明。另依其他证据证明，原告公司在2009年环境影响报告、批复和验收批复意见中均无涉案库房；在2015年环境影响报告中也未提及涉案库房，虽在省厅批复第4页上半部分表述为“本项目利用现有的4座封闭式仓库、危废暂存场、1号罐区、新建2号罐区，以上设施均需按《危险废物贮存污染控制标准》的要求进行设计、施工和管理”，但并不证明原告在承建前及承建时已进行了报备审批。暂存场本质上具有临时性，即使原告对其进行改扩建使其成为符合标准的危废库房，还应依照三同时制度，进行相应的报备审批，而原告的报备审批行为是在向本院提起诉讼后所完成的备案，且在备案依据中以属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》中第99项目进行的报备，系错误报备，应主动向报备部门申请予以更正，以实现涉案库房使用合法化。被告所示证据能形成较完整的证据链，对原告违法事实的认定已达事实清楚的证明标准，原告所示证据未达到足以完全否定被告所认定的客观违法事实的证明标准，应不予支持。3、有关适用法律是否正确的争议。被告在认定原告违法事实清楚，证据确实充分的基础上，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出相应的行政处罚决定，适用法律并无不当。二、有关[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序是否合法的争议。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。同时，该法第六条对行政复议范围，第七条对申请行政复议时一并提出的申请范围均做出了明确规定。第六条所列举的范围，即是行政机关对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权利义务的某一具体行政行为。一般而言，应当理解为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不应包括同一行政机关作出的两个以上行政行为。虽然，在行政复议案件中，要求行政复议机关应当针对申请人提出的行政复议请求予以审查并作出决定；但是，行政复议机关针对申请人提起的具体行政行为进行审理并作出行政复议决定，该具体行政行为应当为同一行政行为。因此，并非针对申请人的同一行政复议申请书中提出的全部行政复议申请事项，行政复议机关均应当予以审查并作出决定，而是否应当在同一份行政复议决定书中作出决定，需要审查申请人提出的行政复议申请是否针对同一行政行为。具体到本案，原告虽然在行政复议申请书中将被告对其作出的三个环境保护行政处罚决定一并申请行政复议，但是，三个处罚决定在认定的事实、违反的法律及处罚依据等方面均不相同，被告作出的系不同且相互独立的三个行政行为。在原告的行政复议申请不符合法定条件时，复议机关应向其法律释明，责令分案提交复议申请，再行审查后分别作出行政复议决定。而被告葫芦岛市人民政府作为复议机关对原告多个具体行政行为一并提出的申请未予释明，即在一份行政复议决定中对三个相互独立的行政行为作出一份复议决定，有悖于法律的规定，因未对原告权利产生实际影响，应确认违法。综上，原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定证据确凿，适用法规正确，符合法定程序，处罚适当，其辩解于法有据，应予支持。原告辽宁东野环保产业开发有限公司有关撤销原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定的诉讼请求及理由，因缺乏事实及法律依据，不予支持；有关撤销被告葫芦岛市人民政府作出的[2018]葫行复决字60号行政复议决定的请求，因该行政复议程序轻微违法，但未对原告权利产生实际影响，应确认违法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项的规定，判决：一、确认被告葫芦岛市人民政府作出的[2018]葫行复决字60号行政复议决定程序违法；二、驳回原告辽宁东野环保产业开发有限公司有关撤销原葫芦岛市环境保护局作出的葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定的诉讼请求。

上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司上诉称，一、被上诉人葫芦岛市生态环境局的行政处罚存在调查取证程序违法，并违反了查处分离原则和一事不再罚原则，原审判决对有关处罚程序是否合法的争议问题认定错误。二、第一被上诉人认定上诉人建设行为属于“擅自建设危险废物贮存库房并投入使用”是错误的，原审判决认定第一被上诉人对上诉人违法事实的认定已达事实清楚的证明标准也是错误的。三、第一被上诉人认定事实不清，证据不足，在此基础上作出的行政处罚存在适用法律错误，原审判决认定第一被上诉人作出的行政处罚决定适用法律并无不当是错误的。综上，上诉人认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销;第一被上诉人作出的葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销；第二被上诉人基于第一被上诉人的错误处罚所作出的维持复议决定当然也是错误的，应一并撤销。故请求1、撤销（2019）辽1481行初15号行政判决书，依法改判撤销葫环罚[2018]18号环境行政处罚决定书和[2018]葫行复决字61号行政复议决定书；2、被上诉人承担本案的诉讼费用。

被上诉人葫芦岛市生态环境局未向本院提交书面答辩，庭审中答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

被上诉人葫芦岛市人民政府未向本院提交书面答辩，庭审中答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，本案中，被上诉人葫芦岛市生态环境局对上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司做出行政处罚认定的是：“2018年9月3日，我局环境执法人员对你公司进行检查时，发现你公司未向环境保护主管部门报批环境影响评价文件，擅自建设一座危险废物贮存库房，并擅自存放危险废物投入使用。”原审法院对于辽宁省环境保护厅辽环函[2015]147号《关于辽宁正渤辽西环保产业园开发有限公司辽西环保产业园废催化剂、废酸、废碱渣综合利用项目环境影响报告书的批复》中是否批准上诉人辽宁东野环保产业开发有限公司建设案涉暂存场、是否是在主体建设的同时将暂存场建设完毕、后续是否是对暂存场进行加固修缮等事实未予查明，属于认定事实不清。另，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形”的规定，原审法院在作出原审判决时，对行政处罚程序存在的问题是否存在上述司法解释的情形未予查明，也属于认定事实不清。综上，原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第二款之规定，裁定如下：

一、撤销兴城市人民法院（2019）辽1481行初15号行政判决；

二、发回兴城市人民法院另行组成合议庭重审。

审判长　　李彦博

审判员　　花　勇

审判员　　刘思嘉

二〇一九年十月三十日

书记员　　杨美慧

本裁定书援引的相关法律条款：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一百零九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。