**顺天建设有限责任公司与**市商州区应急管理局、**市商州区人民政府罚款、罚款二审行政判决书

陕西省**市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2023）陕10行终12号 上诉人（原审原告）：**顺天建设有限责任公司，住所地：陕西省**市商州区。 法定代表人：***，公司总经理。 委托诉讼代理人：**，该公司员工。 被上诉人（原审被告）:**市商州区应急管理局。住所地：陕西省**市商州区南街14号。 法定代表人：***，局长。 委托诉讼代理人：***，陕西鹏鲲律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，陕西鹏鲲律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：**市商州区人民政府。住所地：陕西省**市商州区。 法定代表人：***，区长。 委托诉讼代理人：**，商州区司法局复议股负责人。 委托诉讼代理人：**，陕西法正平安（**）律师事 务所律师。 **顺天建设有限责任公司（以下简称**顺天公司）因与**市商州区应急管理局（以下简称商州区应急局）、**市商州区人民政府（以下简称商州区政府）罚款及行政复议一案，不服洛南县人民法院（2022）陕1021行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院2023年4月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，**市顺天建筑有限公司成立于2001年11月21日,2013年6月承建了**市商州区金岸小区一标段7号楼工程。2020年10月10日，该公司变更名称为“**顺天建设有限责任公司”。2021年8月10日，**顺天公司金岸小区现场负责人、安全管理员**联系了零散工人**、***对金岸小区南区7号楼的施工洞进行修补。当天下午15时左右，**、***在对一楼东北角地下室消防电梯上方的施工洞修补过程中，在明知电梯处于运行的情况下，施工人员***为施工方便进入电梯上方的空洞，蹲坐在电梯轿厢顶部准备施工时，电梯突然启动上行将***卷入电梯与电梯井之间的墙壁中。2021年8月10日16时19分，**市公安局商丹循环工业经济园分局丹南派出所（以下简称丹南派出所）接到110指令，报警人称在金岸小区南区7号楼里有一名男性被夹在电梯里，寻求民警协助救援，120已在现场，请求出警。值班民警到达现场后展开了救援，将***抬出电梯后，经120医生现场诊断***因伤势过重已经死亡。同日，丹南派出所依法对**、**进行了调查询问。次日，即2021年8月11日，丹南派出所以上述事故属施工生产，造成一人死亡，将案件移送给商州区应急局调查。2021年8月13日，商州区政府批准成立由商州区应急局、**市公安局高新分局、商州区总工会、商州区市场监督管理局、商州区住建局、**街道办事处等相关单位组成商州区金岸小区“8.10”事故调查组，对该事故进行调查。2021年10月9日，“8.10”事故调查组根据调查情况，形成《商州区金岸小区“8.10”一般事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），认定该事故是一起因工人冒险作业、施工企业安全主体责任落实不到位等原因引发的一般生产安全责任事故，事故导致1人死亡，造成直接经济损失88万元。2021年10月9日，商州区政府作出《关于对的批复》（商州政函［2021］120号），同意《事故调查报告》的内容，包括事故性质认定、对相关责任人处理意见、事故防范和整改措施。2021年10月27日，商州区应急局对该事故立案，向**顺天公司送达了《行政处罚告知书》并告知其享有听证的权利。2021年12月3日依据**顺天公司的申请，商州区应急局召开了听证会。2022年6月9日，商州区应急局作出（商州）应急罚（2021）8号《行政处罚决定书》并送达**顺天公司，**顺天公司不服，向商州区政府申请行政复议。2022年6月30日，商州区政府受理了**顺天公司的行政复议申请，并向商州区应急局送达了《行政复议受理通知书》。2022年7月7日，商州区应急局向商州区政府递交了《行政复议答复书》。2022年9月5日，商州区政府以新冠疫情影响，且案件情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定为由，将行政复议程序延期至2022年10月5日，并送达给**顺天公司及商州区应急局。商州区政府经审查于2022年9月28日作出商州政行复决［2022］013号《行政复议决定书》，认为商州区应急局告知听证权利、听证时间时，仍沿用旧《行政处罚法》规定，且存在办案时间超期，但根据**顺天公司的听证申请，商州区应急局充分保障了**顺天公司的听证权利，程序虽存在瑕疵，但不影响案件的公平公正处理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）**规定，决定维持商州区应急局作出的行政处罚决定。2022年9月29日商州区政府将上述《行政复议决定书》邮寄送达给**顺天公司，2022年10月8日**顺天公司收到上述《行政复议决定书》。**顺天公司不服商州区应急局作出的《行政处罚决定书》和商州区政府作出的《行政复议决定书》，遂于2022年10月18日通过“在线服务”小程序向洛南县人民法院提起本次行政诉讼。 原审另查明，事故发生时，**顺天公司时任金岸小区现场负责人、安全管理员**不在施工现场。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.**顺天公司的起诉是否超过法定起诉期限？2.商州区应急局作出的（商州）应急罚[2021]8号《行政处罚决定书》是否合法？3.商州区政府作出的商州政行复决字[2022]013号《行政复议决定书》是否合法？ 对于**顺天公司的起诉是否超过法定起诉期限，原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，结合中国邮政商州区分公司出具的《情况说明》，以及投递员***、***的调查笔录能够证明，**顺天公司实际收到商州区政府作出的《行政复议决定书》时间为2022年10月8日。2022年10月18日，**顺天公司通过“在线服务”小程序向法院提起本次行政诉讼并未超过法定起诉期限。 对于商州区应急局作出的《行政处罚决定书》，商州区政府作出的《行政复议决定书》是否合法，原审法院认为，商州区应急局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对安全生产事故进行调查并对涉案单位、人员进行行政处罚的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第二十五条第一款规定:“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”。第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”。第一百一十三条第一款规定：“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定”。《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三条第一款第（四）项规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”本案中，结合在场的证人**及**顺天公司时任金岸小区现场负责人**的证言可以证明，**安排零散工人**、***进入金岸小区南区7号楼修补电梯上方的施工洞，在开展施工前未对从业人员**进行安全生产教育和培训，也未安排相关人员对事发时的电梯进行断电，同时也没有安排人员在施工现场实施监管。工人***为了施工方便进入到电梯上方的空洞，坐到电梯轿厢顶部施工，电梯忽然启动上升，将***卷入电梯与电梯井之间的墙壁，造成***受伤死亡。事故发生后经事故调查组调查，并经商州区人民政府批复，认定为生产安全责任事故，事故造成一人死亡，属于一般安全责任事故，直接经济损失88万元。而**顺天公司认为其现场负责人**对***进行了安全生产教育和培训的观点，并无其他相关证据能够佐证。**顺天公司虽于2013年制定了各项安全责任制度，但并不能证明对该起安全事故发生时的施工工人进行了安全生产教育和培训，确保了***、**在上岗前“具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”。此起生产安全责任事故发生在2021年8月10日，商州区应急局依据2014年修正的《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定对**顺天公司作出行政罚款230000元，符合我国《行政处罚法》第三十七条的规定，适用法律正确，处罚适当，实体处理并无不当。**顺天公司提出，该起事故发生的直接原因是电梯突然启动，造成***卷入电梯死亡，其施工工人无法得知电梯处于运行状态，并非违规操作的观点,与本案查明事实不符，本院不予采纳。关于商州区应急局作出《行政处罚决定书》程序是否合法，原审法院认为，商州区应急局于2021年10月27日对该起生产安全责任事故立案调查，2022年6月9日作出《行政处罚决定书》，超出了我国《行政处罚法》关于行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定，属于超期办案；且依据我国《行政处罚法》第四十二条之规定告知**顺天公司享有听证的权利，与我国《行政处罚法》第四十二条的内容并不相符，属于法律适用不当；但是商州区应急局履行了立案、调查、行政处罚事先告知、听证、作出处罚决定及送达等程序，并未对**顺天公司依法享有的听证、**、申辩等重要程序性权利产生实质损害，应确认商州区应急局作出的（商州）应急罚［2021］8号《行政处罚决定书》程序违法，但不撤销该行政处罚决定。商州区政府作为复议机关在收到复议申请后，经全面审查认为商州区应急局超期办案、适用法律不当属于程序瑕疵，作出维持行政处罚决定的行政复议决定，应认定复议决定事实清楚、程序合法、但适用法律错误，依法应予以撤销。据此，洛南县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十四条第一款（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条的规定，做出如下判决：一、确认被告**市商州区应急管理局2022年6月9日对原告**顺天建设有限责任公司作出的（商州）应急罚［2021］8号《行政处罚决定书》程序违法；二、撤销被告**市商州区人民政府2022年9月28日作出的商州政行复决［2022］013号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告**市商州区应急管理局负担。 宣判后，**顺天公司不服提起上诉，要求撤销洛南县法院（2022）陕1021行初44号行政判决，撤销商州区应急管理局作出的（商州）应急罚（2021）8号《行政处罚决定书》或发回重审。理由是：1、上诉人的工地负责人在施工当天就对施工人员进行了安全教育，并多次告知施工过程中应当注意的安全事项，上诉人的各项安全责任制度健全，完全按照安全管理规范操作。一审法院仅依据**的证言就认定上诉人在施工前未对施工人员进行安全教育培训，系事实认定错误。2、案涉电梯属于特种设备，系案外人房管局所有和管理，开关电梯需具备专门的电梯钥匙，需要管理人员操作，并非任何人可以开关电梯。**，案涉工地当时尚未交工正在建设中，按规定电梯应当处于停运中，上诉人的施工人员按要求施工，无法得知、也无从得知电梯处于运行状态。一审法院认定该起事故的直接原因是上诉人的施工人员未关闭电源，系事实认定错误。 被上诉人商州区应急管理局辩称，1、上诉人所雇佣**、***二人，对电梯顶部空洞修复，属于高空作业，作业人员属于特种作业人员范围，上诉人在一审中提交的证据不能证明对**、***上岗前进行了安全教育，不符合《中华人民共和国安全生产法》第二十五条之规定。2、上诉人施工现场管理人员只是告知施工人员需要戴安全帽，但对如何按照高空作业规范施工没有告知施工人员，也未对电梯采取断电措施，导致施工人员违规进入电梯间操作，对该起事故负有主要责任。上诉人上诉请求不能成立，一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应当维持。 被上诉人商州区人民政府辩称，1、商州区人民政府2022年9月28日作出的商州政行复决[2022]013号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，应依法纠正维持。2、商州区应急管理局做出的行政处罚决定书虽存在程序瑕疵，但并未对上诉人的实体权利造成影响，应当维持商州区应急管理局作出的（商州）应急罚（2021）8号《行政处罚决定书》。 本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案为不服安全生产责任罚款行政处罚案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审裁定、判决和被诉行政行为进行全面审查”的规定，本案二审的争议焦点是：涉案行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确、作出程序是否合法及商州区政府的复议决定程序是否合法。 关于涉案行政处罚认定事实是否清楚的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第二十五条、第四十一条的规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，了解事故应急处理措施，同时还应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。本案中，在场证人**及**顺天公司时任金岸小区现场负责人**的证言可以证明，**顺天公司在本次施工前未对从业人员**进行安全生产教育和培训，也没有安排人员在施工现场实施监管。经商州区政府批复的事故调查报告对事故原因的认定是**顺天公司安全生产主体责任落实不到位，安全生产规章制度和操作规程不完善，对从业人员安全教育培训不到位，工人安全意识和自我保护意识不强，从而冒险作业导致事故发生。据此，商州区应急局认为**顺天公司作为施工单位，对事故的发生负有主要管理责任，事实清楚，依据充分。**顺天公司认为**在施工当天对施工人员进行了安全教育的上诉理由，因无相应证据予以佐证，本院不予采信。关于**顺天公司提出的涉案电梯不属于其所有和管理，其施工人员无从得知电梯运行状态的上诉理由，因涉案电梯与本次安全施工密切相关，**顺天公司作为施工单位负有安全生产责任，不管该电梯是否属于其所有和管理，其都应当保证该电梯在施工中处于安全可控状态，故对其该点上诉理由，本院亦不予支持。 关于案涉处罚决定及复议决定作出程序是否合法、适用法律是否正确的问题，一审判决已经论述清楚，本院在此不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）**规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人**顺天公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长　　张　瑞 审 判 员　　*** 审 判 员　　*** 二〇二三年五月十五日 法官助理　　*** 书 记 员　　***