钦州市国润环境工程有限公司、钦州市市政管理局、钦州市人民政府等其他二审行政判决书

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）桂行终1011号

上诉人（原审原告）钦州市国润环境工程有限公司，住所地钦州市沙井大道中段。

法定代表人张国战，该公司总经理。

委托代理人黄丽春，该公司职工。

委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）钦州市市政管理局，住所地钦州市文峰北路160号。

法定代表人庞东，该局局长。

委托代理人韦家杰，该局副局长。

委托代理人刘博存，该局法规科副科长。

被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。

法定代表人黄海昆，该市市长。

委托代理人王丹，钦州市法制办公室工作人员。

委托代理人李金东，广西海湾律师事务所律师。

原审第三人广西鸿生源环保科技有限公司，住所地南宁市青秀区青山路6号东方园小区8栋7层709号房。

法定代表人黄敏，该公司总经理。

委托代理人郑保局，该公司经理。

上诉人钦州市国润环境工程有限公司（以下简称钦州国润公司）因代履行决定、行政复议决定一案，不服钦州市中级人民法院（2016）桂07行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人钦州国润公司的委托代理人刘宏隆，被上诉人钦州市市政管理局（以下简称钦州市市政局）委托代理人韦家杰、刘博存，被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）的委托代理人李金东、王丹，原审第三人广西鸿生源环保科技有限公司（以下简称鸿生源公司）的委托代理人郑保局到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

钦州市中级人民法院审理查明：钦州国润公司自2015年1月起，每天将污泥堆放在其所属的钦州市河西污水处理厂厂区道路和绿化地内，截止2016年3月17日共计堆放污泥面积约5145.60㎡、平均堆放深度约1米。2016年3月***日，钦州市政局对国润公司堆放污泥的行为下发了《钦州市政管理局行政处罚决定书》{钦市市政行决字（2016）第003号}，责令钦州国润公司立即停止违法堆放污泥行为，限于1日内采取治理措施，将场内违法堆放的污泥以及每天新产生的污泥依法对外清运处置，并给予警告处罚。2016年3月22日，钦州市政局催告钦州国润公司履行行政处罚决定，直至2016年4月上旬，钦州国润公司仍然没有履行。2016年4月14日，钦州市政局下发《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}，委托第三方鸿生源公司自2016年4月19日起对河西污水处理厂厂区堆积污泥实施清运处置代履行，代履行全部费用依法由钦州国润公司承担。钦州国润公司不服，向钦州市政府申请行政复议。钦州市政府受理后，于2016年7月***日组织争议双方对该案进行行政复议听证。经审查后认为，钦州市政局作出《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}，事实清楚、适用法律正确、程序合法，钦州国润公司提出的行政复议理由不成立，于2016年8月4日作出钦政复决字（2016）36号《行政复议决定书》，维持了钦州市政局作出的《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}。钦州国润公司向钦州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销钦州市政府作出的钦政复决字（2016）36号《钦州市人民政府行政复议决定书》；2.依法确认钦州市政局《钦州市政管理局代履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}违法并予以撤销；3.判令钦州市政府责令钦州市政局为钦州市河西污水处理厂解决污泥处置地点问题；4.本案的诉讼费由两被告承担。

另查明，2014年12月5日起，钦州市政局接替钦州市住建委××为钦州市城镇排水行政主管部门，负责对已建成投运的污水处理设施的监管工作，凡属于污水处理设施运行的有关事项均由钦州市政局负责协调处理。

钦州市中级人民法院认为，一、依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。《城镇排水与污水处理条例》第五十三条第二款：“违反本条例规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取整治措施，给予警告；造成严重后果的，对单位处10万元以上50万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；逾期不采取整治措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担；造成损失的，依法承担赔偿责任。”钦州市政局有依法作出《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}的法定职权，没有超越和滥用职权，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（十一）项规定“认为行政机关其他行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议，钦州市政府依法享有受理和作出行政复议的职权和依据，没有超越职权和滥用职权。二、本案中，钦州国润公司自2015年1月起存在将污泥堆放在厂区道路和绿地内对环境造成污染的事实，钦州市政局依法对钦州国润公司违法堆放污泥的行为下发《钦州市政管理局行政处罚决定书》{钦市市政行决字（2016）第003号}，责令钦州国润公司停止违法堆放污泥的行为并多次催告钦州国润公司履行行政处罚决定，并采取治理措施清理堆放的污泥。经钦州市政局多次催促钦州国润公司履行处罚决定，钦州国润公司经钦州市政局多次催告拒不履行处罚决定。钦州市政局因此依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十条的规定作出《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。钦州国润公司起诉要求撤销该代履行处理决定，依法无据，该院不予支持。钦州市政府作出的钦政复决字（2016）36号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，并无不当，该院予以支持。三、关于钦州国润公司提出的第三项诉讼请求，依法判令钦州市政府责令钦州市政局为钦州市河西污水处理厂解决污泥处置地点的问题。该诉讼请求已经发生法律效力的钦州市中级人民法院（2015）钦行初字第3号行政判决和广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行终字第187号行政判决予以驳回。现在本案中重复提起，属重复诉讼，该院不予支持。综上，钦州国润公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回钦州国润公司要求确认钦州市政局作出的《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}违法、要求撤销《钦州市政管理局代为履行决定书》{钦市市政代履决字（2016）第001号}和钦州市政府作出的钦政复决字（2016）36号《行政复议决定书》以及承担本案诉讼费的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由钦州国润公司负担。

上诉人钦州国润公司上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1.钦州国润公司已经进行污泥晾晒，一审判决认定其未对污泥进行处理错误。2.钦州市政局未提交证据证明污泥面积为5145.6㎡，一审判决对污泥面积及深度的认定错误。3.目前我国处理污泥的工艺就是进行晾晒，一审判决认定钦州国润公司违法堆放污泥缺乏事实依据。4.钦州市政局要求钦州国润公司在1日内采取治理措施，违反正常工作量的要求，显然错误。5.钦州市政局并未提交证据证明钦州国润公司未履行处罚决定危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源，一审判决认定存在上述结果错误。6.一审判决认定钦州市政局有处罚主体资格错误。（二）一审判决适用法律错误。钦州国润公司并未擅自堆放，由于钦州市政局未向钦州国润公司说明污泥处理相关地点，钦州国润公司才在自己的厂区进行污泥晾晒。一审判决依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条以及《城镇排水与污水处理条例》第五十三条第二款之规定进行判决，是错误的。综上，请求：1.撤销钦州市中级人民法院（2016）桂07行初27号行政判决。2.撤销钦州市政府作出的钦政复决字[2016]第36号《钦州市人民政府行政复议决定书》。3.判决确认钦州市政局作出的钦市市政代履决字（2016）第001号《钦州市政管理局代履行决定书》违法并予以撤销。4.判令钦州市政府责令钦州市政局为钦州市河西污水处理厂解决污泥处置地点问题。5.判令一审及二审诉讼费由二被上诉人承担。

被上诉人钦州市政局辩称：（一）一审判决认定事实清楚。1.根据现场拍照和勘验笔录，钦州国润公司厂区露天污泥现状属于堆放而非晾晒，且露天污泥占用的厂区道路和绿地并未被划定为晾晒区域，也未在该厂发现所谓的晾晒区。钦州国润公司辩称的污泥晾晒处理不成立。2.钦州国润公司占用厂区道路和绿地堆放污泥已经严重破坏厂区道路和绿地使用功能，对污水厂的安全运营秩序与环境质量造成不良影响，污泥散发恶臭和滋生蚊蝇更对周边居民的正常生活造成严重滋扰，引发居民的抗议和投诉，从过程和结果看，钦州国润公司的行为根本不是正常、合理、安全处理污泥的行为。3.勘验检查时，钦州市政局采取传统的长×宽×高的数学计算方法测算污泥的体积与规模，方法科学，结果可信，符合案件调查取证的规范要求，完全可以认定钦州国润公司堆放污泥的事实。4.根据《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）（建城〔2009〕23号）》规定的污泥浓缩、调理和脱水等常规处理工艺和污泥特殊处理方式，晾晒并不是常规化、常态化的污泥处理方式。5.本案是钦州国润公司对代履行不服提起上诉，其对行政处罚内容提出的异议不属于二审审理内容。且钦州国润公司逾期不履行行政处罚决定，经催告仍不履行是不争的事实，钦州市政局作为主管部门具有依法实施代履行的职权。6.根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，代履行的前提条件是危害的结果已经发生或即将发生。钦州国润公司堆放污泥长达一年多，且污水厂在每日运营中源源不断产出新污泥，导致污泥堆放处于持续累积、叠加的膨胀状态。不仅破坏厂区运行秩序，毁损厂区绿化资源，还极大妨碍周边居民的正常生活。从执法监管与常识判断，该行为极易对环境卫生安全造成严重污染隐患。在钦州国润公司经催告仍不为所动的情况下，钦州市政局依法实施代履行合情合理，一审判决予以维持是正确的。7.根据《城镇排水与污水处理条例》的有关规定，污泥处置监管属于钦州市政局的法定职责。根据《钦州市人民政府办公室关于印发钦州市政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通告》（钦政办〔2015〕57号），钦州市政局是钦州市法定的污水处理行政主管部门。（二）一审判决适用法律正确。1.《中华人民共和国行政强制法》、《城镇排水与污水处理条例》的规定非常明晰，钦州国润公司违法堆放污泥事实清楚，钦州市政局依法实施代履行合法合理。2.根据《城镇排水与污水处理条例》及环保部办公室《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》等规定，依法安全处置污泥属于钦州国润公司的责任，钦州市政局无义务向其指定污泥处理地点。（三）钦州市政局作出的{钦市市政代履决字（2016）第001号}《钦州市政管理局代为履行决定书》主体合法，程序规范，符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人钦州市政府辩称：（一）钦州市政府受理本案行政复议申请后，向钦州市政局送达了《提出答复通知书》、《行政复议申请书》，依法组织了听证，并在法定期限内对钦州市政局作出{钦市市政代履决字（2016）第001号}《钦州市政管理局代为履行决定书》的行为进行了审查，作出维持的决定，向各方当事人送达了行政复议决定书，程序合法。（二）钦州市政局作出的代履行决定认定事实清楚，适用法律正确。钦州国润公司自2015年1月起，擅自将河西污水处理厂生产的污泥堆放在厂区道路和绿地内，对周边环境卫生、居民的正常生活及钦州市河西污水处理厂的安全运行产生了极大的影响。钦州市政局下发处罚决定书，给予钦州国润公司警告处罚，并责令其停止堆放污泥的违法行为，限期清理污泥。之后，钦州市政局催告无果后，作出涉案代履行决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。（三）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回钦州国润公司的诉讼请求。

原审第三人鸿生源公司述称：同意钦州市政府和钦州市政局的答辩意见。

上诉人钦州国润公司在二审中提交的证据有：1.《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》（建城[2009]23号2009-02-18实施），证明地方人民政府是污泥处置设施规划和建设的责任主体，该政策鼓励污泥处理新工艺。2.《广西壮族自治区行政执法证件发放和管理办法》，证明行政执法人员执法证应当标注处罚种类。3.《2016年检验检测机构资质认定管理办法》，证明行政机关实施行政处罚时，要依据具有检测资质机构作出的相应结果作出行政处罚。4.广西钦州市发电《钦州市人民政府办公室关于印发钦州市2016年中央环保督察组关注的重点问题及全市突出环保问题整改清单的通知》，钦政办电〔2016〕107号，证明污泥处置设施由市政局建设。5.钦州市政局设立文件，证明市政局对于污泥处置没有管理职能和处罚权限。6.《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，证明公司以贮存为目的，必须将污泥的含水率降至50%以下才能出厂。7.照片，证明钦州国润公司将污泥进行脱水操作过程，符合国家技术要求。8.关于《钦州市政管理局关于切实做好安全生产工作的通知》的回函（钦国润字第2016-040801号），证明钦州国润公司在钦州市政局作出代履行前，仍与钦州市政局在沟通，并不是没有对污泥处置作出相应措施。9.《广西壮族自治区行政执法程序规定》，证明行政机关委托其他机关执法时，委托书由委托机关报上一级主管行政机关及同级人民政府备案。

经庭审质证，对钦州国润公司提交的上述证据，钦州市政局、钦州市政府、鸿生源公司发表如下质证意见：证据1的证明目的与本案无关，证明目的不能成立。证据2的证明目的不能成立，与本案无关，行政处罚阶段，钦州市政局工作人员按照法律规定出示证件执法。证据3的证明目的不成立，该文件的核心内容是检验机构的资质认定。证据4的证明目的与本案无关，不能成立。证据5是钦州国润公司自行查找的旧文件，不能否认钦州市政局的职权。证据6的证明目的与本案无关。证据7的照片应该是最近自行拍摄，不能推翻先前代履行的合法性。照片显示污泥用编织袋打包堆放，不能改变原来违规乱堆放的情况，且该方法不是成熟的处理方式，不符合污水处理厂对安全处理处置的要求。恰恰反映出钦州国润公司对污泥处置的轻视。证据8的证明目的不能成立，钦州国润公司不是在沟通，恰恰反映钦州国润公司一直在推诿处理处置责任。证据9的举证目的不能成立，根据行政处罚法的规定，钦州市政局作为行政执法部门，已经依法履行委托手续，该证据不能作为本案二审的新证据采信。

被上诉人钦州市政局在二审中提交的证据有：证据组1，《钦州市人民政府办公室关于印发钦州市政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明钦州市政局为污水处理主管部门，污泥处置作为污水处理行业监管的一部分，属于钦州市政局管理职责范围。证据组2，钦州市环保局《关于钦州市城市生活垃圾无害化处理场投入试运行的意见》（钦市环管函[2006]42号）、钦州市发改委《关于钦州市城市生活垃圾无害化处理场工程竣工验收的报告》（钦市发改环资报[2014]9号）、《广西壮族自治区环境保护厅关于钦州市城市生活垃圾无害化处理场工程竣工验收申请的批复》（桂环验[2014]18号）、《钦州市环境保护局关于钦州市工业固体废物处理中心工程项目申请投入试运行的复函》（钦环监函[2014]26号）、钦州市环保局《关于钦州市城市建设投资发展有限公司钦州市工业固体废物处理中心工程项目竣工环境保护验收意见》（钦环验字[2014]91号），证明2015年以前，钦州市已经规划建成2个污泥处置点，钦州市政府已经履行污泥处置设施规划建设责任，钦州国润公司拒绝将污泥清运出厂处置，并非是没有处置点，钦州市政局代履行合理合法。证据组3，《2012年度钦州市城镇污水处理厂污泥污染防治情况汇总表》、《2013年度广西城镇污水处理厂污泥防治情况汇总表》、2016年《河西污水处理厂污泥转移申请统计表》、《钦州市城镇污水处理厂污泥转移计划报批表》，证明2014年至2015年，钦州国润公司曾自行选择污泥接收单位处置污泥，证明其对污泥处置主体责任及处置程序、处理要求是知晓的，进一步证实钦州国润公司“晾晒处理污泥”的主张没有政策和法律依据。

经庭审质证，对钦州市政局提交的上述证据，各方当事人发表如下质证意见。钦州国润公司认为：证据组1与钦州国润公司提交的证据5不一致，钦州国润公司提交的证据显示文件日期为2015年8月，钦州市政局提交的证据显示文件日期为2015年5月20日。该证据记载，该通知所依据的文件是（厅发[2014]32号），该文号有误，自治区办公厅的文件应当为“桂”字开头。证据组2证明钦州市政局未尽到职责，钦州国润公司提交的函件可以证实，钦州国润公司多次要求钦州市政局说明污泥处置地点，而钦州市政局拒不回复，而在本次庭审中才将相关文件呈现，说明钦州市政局未履行相应职责。证据组3中前两个文件说明正是因为钦州市政局向钦州国润公司说明处置地点，钦州国润公司才将污泥处理，钦州市政局也承认上述处置地点已经不能容纳更多的污泥，说明钦州市政局有说明污泥处置地点的义务。证据组3中的最后一份文件，是作出行政行为之后发生的事情，与本案没有关系。钦州市政府认为：钦州市政局提交的证据是对钦州国润公司上诉意见的反驳，是证据的补强，符合二审新证据的规则，应当认定为新证据；对上述三组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，认同其证明目的。鸿生源公司同意钦州市政府的意见。

本院认为，各方对钦州国润公司与钦州市政局二审提交的证据的真实性均未提出异议，但对证据的证明目的各持不同看法，对以上证据本院予以确认，但对其证明的内容本院将综合全案证据予以认定。

上诉人钦州国润公司对一审判决提出以下事实异议：查明的“每天将污泥堆放在其所属的钦州市河西污水处理厂厂区道路和绿化地内，截止2016年3月17日共计堆放污泥面积约5145.60㎡”有误，堆放污泥的地面是水泥地，不是绿化地；堆放污泥数据不准确。

本院认为，一审判决查明的上述事实有执法现场拍照以及执法现场检查（勘验）笔录等证据证实，污泥堆放面积也是钦州市政局经过测量后采用传统的计算方式统计得出，符合客观事实，且钦州国润公司对自己的主张未能提供证据加以佐证，故该异议不成立。

综上，一审判决查明的事实清楚，证据充分，二审予以确认。

本院认为，根据《城镇排水与污水处理条例》第三十条的规定，“城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，保证处理处置后的污泥符合国家有关标准，对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥”。根据《钦州市人民政府办公室关于印发钦州市政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通告》（钦政办〔2015〕57号），钦州市政局是钦州市法定的污水处理行政主管部门，具有污水处理监管职权，其中包括对污泥处理监管的职权。2016年3月***日，钦州市政局作出《钦州市政管理局行政处罚决定书》（钦市市政行决字〔2016〕第003号），责令钦州国润公司立即停止违法堆放污泥行为，限期采取治理措施，将厂内违法堆放的污泥依法对外清运处置，并给予警告处罚。因钦州国润公司未履行上述处罚决定，钦州市政局2016年3月22日对其进行了催告，直到2016年4月，钦州国润公司仍没有履行。根据上述情形，钦州市政局作出《钦州市政管理局代履行决定书》（钦市市政代履决字〔2016〕第001号），并委托有治理能力的第三方鸿生源公司自2016年4月19日起对河西污水处理厂厂区堆积的污泥实施清运处置代履行，代履行费用由钦州国润公司承担，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条与《城镇排水与污水处理条例》第五十三条第二款的规定。综上，钦州市政局具有作出被诉代履行行政行为的职权，钦州国润公司主张一审判决认定钦州市政局具有处罚主体资格错误的上诉理由不成立，本院不予支持。

钦州国润公司主张其已经对污泥进行晾晒处理，不存在违法堆放污泥的事实。经核查现场照片和勘验笔录，钦州国润公司厂区内未发现晾晒区，污泥属于露天堆放而非晾晒，且露天污泥占用的是厂区道路和绿地，并未被划定为晾晒区域。污泥的堆放行为已经严重破坏厂区道路和绿地使用功能，污泥散发恶臭和滋生蚊蝇对周边居民的正常生活造成严重滋扰，引发居民的投诉。钦州国润公司主张其晾晒污泥的行为符合污泥处理工艺规定，二审提交《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》（建城〔2009〕23号）佐证。本院认为，上述技术政策中对污泥的处理要求选择适宜的工艺，污泥处理处置要与环境卫生、园林绿化、土地利用等相协调，处理过程中要防止臭气污染，钦州国润公司所称的晾晒工艺并不符合上述要求，并不是常规化、常态化的污泥处理方式，亦不构成该技术政策中所倡导的新技术、新工艺。综上，钦州市政局依法对钦州国润公司违法堆放行为作出行政处罚后，经催告钦州国润公司仍不履行义务，钦州市政局作出代履行决定符合法律规定并有事实依据，证据充分。钦州国润公司主张一审判决认定事实错误的上诉理由不成立，本院不予支持。

钦州国润公司提出的判令钦州市政府责令钦州市政局为钦州市河西污水处理厂解决污泥处置地点的诉讼请求，已被本院（2015）桂行终字第187号行政判决予以驳回，现在本案中提起，属重复诉讼，一审判决不予支持正确，二审予以维持。

综上所述，钦州市政局具有作出的被诉行政行为的职权，该行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，钦州市政府行政复议予以维持，一审判决驳回诉讼请求，是正确的，本院予以维持。上诉人钦州国润公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人钦州市国润环境工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　麦　青

审 判 员　　熊　梅

审 判 员　　韦华国

二〇一八年八月六日

法官助理　　周艳华

书 记 员　　赵小柳