某某市永昌房地产开发有限公司与某某市永盛建筑安装工程有限公司、某某建设用地使用权转让合同纠纷二审民事判决书

宁夏回族自治区**市中级人民法院

民事判决书

（2020）宁03民终1044号

上诉人（原审原告）：**市永昌房地产开发有限公司。

法定代表人：杨某1，系该公司董事长。

上诉人（原审原告）：**市永盛建筑安装工程有限公司。

法定代表人：杨某2。

共同委托诉讼代理人：蒋某，系北京大成（银川）律师事务所律师。特别授权代理。

被上诉人（原审被告）：**，住所地：宁夏**市。

负责人：马某1。

委托代理人：杨某3、马某2，系宁夏天纪律师事务所律师。特别授权代理。

上诉人**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司与被上诉人**（以下简称新区大寺）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区**市利通区人民法院（2019）宁0302民初6893号民事判决书，向本院提起上诉，本院于2020年11月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司共同委托诉讼代理人蒋某、被上诉人新区大寺委托诉讼代理人杨某3、马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司上诉请求：1.依法撤销原审判决将本案发回重审，或改判支持上诉人诉讼请求；2.案件的受理费用由被上诉人承担。事实及理由：一、原审认定事实不清，证据不足。1.《关于新区大寺有关问题处理建议》为磋商性文件，不是上诉人的真实意思表示，且仅有**市永昌房地产开发有限公司的印章，并非二上诉人与被上诉人共同的意思表示，被上诉人提交的证据材料《建议》第五条明确约定：“以上原则条款经双方商定后具体细节问题以双方另行签订的合同为准。”该《建议》对上诉人根本不具有约束力。2.涉案土地使用权系被上诉人向上诉人抵顶工程款的标的物，上诉人在与被上诉人签订抵顶土地使用权协议后，缴纳了土地性质变更的费用，并经国土部门及市政府同意批准，继而在抵顶土地上依法进行了开发建设，并进行了销售。本案涉及土地使用权的转让合同，实际已经得到了履行，现仅剩上诉人配合变更的合同义务，这才是本案上诉人诉讼的矛盾所在，也是上诉人的诉讼请求。原审法院仅以《建议》的第一条就否定了原合同已经履行的客观事实，使原土地转让合同变成效力待定的状态。二、原审法院回避关键问题，致使本案裁判结果错误。1.一审判决对事实的错误认定，直接导致45户案外人将永远无法办理产权证，现45户案外人已经将上诉人诉至利通区人民法院，要求办理产权手续，而一审判决认定土地使用权仍属清真寺，而作为宗教机构的清真寺又将如何向45户案外人办理产权手续。必将产生更大社会矛盾和不安定因素，必将导致45户案外人诉讼上诉人的案件永远无法得到执行，其埋下的社会隐患不敢想象。2.该《建议》第一条损害政府公信力，损害了45户案外人的合法权益，违反法律的强制性规定，应属无效合同。无效合同依法自始无效，而原审法院却认定其为合法有效的约定，更是对法律适用的错误。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十三条：“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法作出裁判。”、第六十四条：“审判人员应当依照法定程序全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”、六十五条“审判人员对单一证据可以从下列方面进行审核认定（一）证据是否原件、原物复印件、复印品与原件、原物是否相符；（二）证据与本案事实是否相关；（三）证据的形式、来源是否符合法律规定；（四）证据的内容是否真实；（五）证人或者提供证据的人与当事人有无利害关系。”六十六条“审判人员对案件的全部证据，应当从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。”之规定，原审法院在采纳该《建议》部分条款的同时对《建议》第五条视若无睹，该行为显然违反法律规定。即便认为《建议》系双方真实意思表示，但该《建议》第四条涉及之内容已成既定事实，涉案土地上的房屋已售于45户案外人。因被上诉人无开发资质，故土地使用权返还被上诉人，也无法解决45户案外人产权登记。该条款亦因损害第三人合法权益无效，且订立之初即永远无法履行。本案的关键是**市人民政府和**市国土资源局已经下发文件，确认涉案土地转让事宜。现无任何有权力的机关撤销该行政行为，因此该行为根据相关法律规定，该行政行为系有效，只需要被上诉人配合办理即可，上诉人与被上诉人均无权损害案外45户居民合法权益。同时，国有土地转让具有严格的程序要求和法律规定，不能私下协商国有土地使用权的归属，而原审法院之行为在否定**市人民政府、**市国土资源局具体行政行为的同时仅凭被上诉人意志就越过行政审批流程，虽然被上诉人拒绝配合办理土地权登记，但该转让是经过**市人民政府批准的，已经发生法律效力，法院无权否认该事实，更无权代替行政机关确定国有土地使用权的归属问题。涉案土地已变更为商业用地性质，而被上诉人作为宗教团体也无法取得和适用商业用地使用权。综上，上诉人请求二审法院，依法查明案件事实，在确认土地转让行为的合法性及行政行为的有效性上，保护现有45户的案外人合法权益的高度上，作出公正的裁判。

被上诉人新区大寺答辩称：一、关于涉案土地使用权问题。依照法律规定，宗教划拨用地不得转让、出租，不得实物投资。本案中，涉案土地为宗教划拨用地，根据法律规定不得转让，上诉人的诉讼请求明显违背法律规定；二、双方对涉案土地的处理依据应以2017年4月19日最终签订的协议为准，而不是上诉人主张的2005年签订的土地使用权转让协议为准；三、1.双方就建设新区大寺及其附属工程先后签订过很多协议，但双方于2017年4月19日签订的《关于新区大寺有关问题处理建议》才是最终的协议，也应该是本案的根本依据；2.《关于新区大寺有关问题处理建议》是双方真实意思的表示，并不违背法律、行政法规的效力性强制性规范，系有效合同；3.该协议已经约定全部土地使用权归寺管会所有；4.两级法院的判决均没有按上诉人的要求否定合同效力。综上，双方之间关于涉案土地使用权问题已在2017年4月19日签订新协议《关于新区大寺有关问题处理建议》时达成一致，该涉案土地归新区大寺寺管会所有。四、现上诉人以被替代的旧协议为依据要求被上诉人履行合同义务，明显违背事实和法律，1.本案所涉土地到现在为止仍然属于宗教划拨用地，根据法律规定宗教划拨用地不得转让、出租、抵押和实物投资，因此不可能由法院判决过户；2.双方对该土地的归属问题已经于2017年4月19日达成协议，明确约定土地权属归被上诉人所有，故上诉人无权再要求判决过户；3.关于45户案外人权益问题，与本案没有利害关系，也不是本案的当事人，在土地权属没有解决之前上诉人就不应该将房屋出售，45户案外人的权益受损实际上是上诉人的欺诈行为所致，不是被上诉人造成的问题。故一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律得当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审时**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司作为共同原告向一审法院提出诉讼请求：依法判令被告将**市利通区利通北街西侧4900平方米的土地过户到**市永昌房地产开发有限公司名下。

一审法院审理查明，2005年，原告**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司与被告新区大寺签订一份《土地使用权转让协议》约定：由被告新区大寺将清真大寺规划图所示的一层营业房、二层商网（部分）、二层小别墅建设用地使用权转让给原告以抵被告所欠原告的工程款。**市国土资源局就涉诉土地使用权转让有关事项、补办土地出让手续事项请示**市人民政府。2010年2月22日，**市人民政府批复同意为被告补办涉案土地的出让手续，并变更土地使用性质。2010年1月29日，被告新区大寺与**市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。2017年4月19日，新区大寺与原告**市永昌房地产开发有限公司协商后签订一份《关于新区大寺有关问题处理建议》，**市永昌房地产开发有限公司在《建议》中提出同意土地使用权归寺管会所有。

一审法院认为，原告要求被告将利通北街西侧4900㎡的土地使用权过户到其名下，原告当庭提交的被告新区大寺与**市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同，合同签订后被告并未办理过户，涉诉土地仍是宗教划拨土地，且原告**市永昌房地产开发有限公司与被告新区大寺于2017年4月19日重新签订《关于新区大寺有关问题处理建议》约定土地使用权归寺管会所有，该份处理意见双方均签字盖章，应视为双方对涉诉土地使用权归属的认可，不违反法律规定，故对原告的诉讼请求不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由原告**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司负担。

二审期间，双方当事人均未提供新的证据材料。

对于双方针对《建议》有不同的解读，本院对《建议》第四条的内容如何理解询问了双方当事人，上诉人称，不是个协议，而是单方出具的建议，被上诉人只是加盖了公章，当时被上诉人告诉上诉人涉案房屋将要拆迁并从政府处能够获得补偿款，上诉人认为被上诉人不可能在拆迁事宜上作出不实陈述，如果拆迁，涉案土地也毫无价值。基于上述原因，上诉人无奈发出《建议》，决定与被上诉人进行协商，与《建议》第五条可印证，但是在商谈过程中，上诉人获悉政府并无拆迁意图，而被上诉人也没有实施拆迁，因此双方没有继续商谈也没有达成一致意见，故没有签署协议。

被上诉人称，是约定了拆迁等问题，不只是拆迁。因为合同第一条约定土地归寺管会所有，所以如果涉及拆迁等土地方面问题由寺管会负责。清真寺无权拆迁。

关于45户业主的情况及清真寺能否给其解决房屋产权登记问题，被上诉人称，45户住户中不仅有19户住宅，也包括8户二层商网和18户一层商网。因为不知道上诉人当时出售房屋时和45户住户关于过户问题如何约定的。上诉人在出售房屋时并没有征得被上诉人的同意，也没有依照法律规定到不动产登记部门履行登记手续，因此我们也不知道出售价格中是否包含土地出让金，也不知道上诉人当时按照小产权房出售还是按大产权房屋出售，我们没有办法表态如何解决45户住户产权的问题。

经审理，本院对一审查明的案件基本事实予以确认。

本院另查明，2005年新区大寺（作为甲方）与**市永昌房地产开发有限公司（作为乙方）签订土地使用权转让协议，协议约定：“乙方承建甲方清真大寺工程，甲方因资金短缺无力支付乙方的工程款。甲乙双方经充分协商，在自愿、平等、协商一致的基础上，依据《合同法》等法律法规的规定，就甲方清真大寺院内，按甲方提供的2005年新区清真大寺规划图所示的一层营业房、二层商网、二层小别墅建设用地使用权转让给乙方以抵甲方所欠乙方的工程款。”双方对转让土地的四至、面积及价款作了约定。在协议第四项，双方还约定：“1.甲方负责办理该土地使用权的变更登记事宜，土地使用权由甲方变更为乙方，变更土地使用权所发生的一切费用由甲方承担。2.甲方必须协助乙方办理土地使用权转让的土地上的‘建设项目立项批文’、‘建设工程用地许可证’、‘建设项目选址意见书’等相关建设用地手续并交付乙方。土地改变使用性质的有关手续即所发生的土地转让金或其它费用由甲方承担。3.甲方必须在审批的土地使用权期限内永久保证乙方正常使用该土地，历届寺管会不得以任何理由更改或阻挠乙方正常行使该土地的使用权……”

2005年，当时的**市国土资源局以吴国土资发（2008）128号文件向**市人民政府提出就“新区清真大寺部分土地转让有关事项的请示”。在该请示文件中，**市国土资源局向市政府汇报的情况是：“2003年5月，**市新区清真大寺与北片区管委会签订了《**市区北片区土地出让协议》，协议约定，新区大寺土地出让地价为8.5万元/亩，总征地费用为160.48万元。由于清真寺资金紧缺，仅支付了90万元土地费用。清真寺建设工程由**市永盛建筑安装工程有限公司承担，开工建设后，由于清真寺无力支付建设资金，与建筑公司协商将清真寺院内4900平方米土地转让给永盛建筑安装工程公司，双方于2005年8月签订了土地转让协议，协议约定土地转让费用（含土地出让金）26万元/亩，以土地转让费用抵顶建设清真大寺工程费用。**市规划和城市管理局于2005年12月为建筑公司办理了规划手续，出具了规划用地界线图和建设工程放线表，该公司建设了综合楼和二层住宅楼。”**市国土资源局处理意见：“1.新区大寺缴纳的土地费用为征地补偿费和行政规费，已上缴的征地费用不予返还。2.由于新区大寺尚未办理土地使用手续，因此，新区大寺将土地转让给永盛建筑公司的行为不符合土地管理法规的规定。考虑到新区大寺的具体困难，建议作为遗留问题，新区大寺将其中的商业经营性用地和商品住宅用地按照市区基准地价的标准，分别以40%（商业用地）和25%（住宅用地）缴纳土地出让金后，办理土地出让手续。3.新区大寺办理国有土地使用权证书后，方可依法办理土地转让手续。

2008年8月11日，**市人民政府为新区大寺颁发了土地使用权证书（证书号为：吴国用【２００８】第０２９４号）。

2009年5月8日，**市国土资源局作出吴国土资发（2009）90号文件，向**市人民政府提交了“**市国土资源局关于新区清真大寺补办土地出让手续事项的请示”报告，该请示主要内容为：“2008年我局为清真寺用地办理了划拨用地手续，并办理了国有土地使用证书，**永盛建筑安装工程有限公司承担了清真寺大殿、水房、陪房及营业房、二层住宅等建设工程，由于清真寺无力支付建设资金，与建筑公司协商将清真寺院内营业房和二层住宅占用的部分土地(其中商业用地1669.8平方米、住宅用地2394.3平方米)转让给永盛建筑安装工程公司，用于抵顶建设清真大寺工程费用。”“清真寺内商业用房和住宅用地属于改变土地用途，按照《协议出让国有土地使用权规范》规定，应补缴土地出让金，办理土地出让手续。该宗地位于市区商业用地四级，住宅用地三级，考虑到新区清真大寺的具体困难，建议作为遗留问题，新区清真大寺按照相应用途的基准地价标准缴纳40%的土地出让金，即商业用地应缴纳土地出让金22.4万元，住宅用地应缴纳土地出让金28.73万元。”

2009年8月至12月，因新区大寺无力缴纳土地出让金，为尽快办理受让的土地使用权过户手续，由**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司向**市国土资源局代缴土地出让金50.77万元。

2010年2月22日，**市人民政府作出吴政土批字（2010）5号文件“**市人民政府关于**市新区清真大寺补办土地出让手续的批复”。该批复内容为：“一．同意**市新区清真大寺补办位于利通北街西侧原划拨用地中４０６４.１平方米用地协议出让手续，其中１６６９.８平方米用途为商业用地，使用权年限为肆拾年；２３９４.３平方米用途为住宅用地，使用权年限为柒拾年。二．接到批复后，按规定到市国土资源局办理相关手续。”

2017年4月19日，**市永昌房地产开发有限公司就双方存在的问题向新区大寺提出了原则性解决建议，该建议函内容：“一．同意土地使用权全部归寺管会所有；二．同意所有建筑工程按国家当年规定的建筑预算定额价格等成本决算；三．同意工程决算后的总价扣除当年营业房及二层住宅实际销售价的总额；四．已顶账的营业房及二层住宅的拆迁等问题，全部由贵寺寺管会全权负责处理，我司不承担任何责任和经济费用等；五．以上原则条款经双方商定后，具体细节问题以双方签订的合同为主。”**市永昌房地产开发有限公司、新区大寺在建议函上签字盖章。

2017年7月4日新区大寺作为原告向本院提起诉讼，一、依法判决被告**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司返还多支付工程款4170570元、工程款损失2437044元（计算至2017年6月30日）共计6607614元；二、依法判决被告返还多占用原告工程款（以原告大殿租金收入抵顶的工程款）260000元（计算至2017年6月30日），以上两项合计6867614元；本院于2018年8月27日作出（2018）宁03民初108号民事判决，判决驳回了新区大寺的诉讼请求。新区大寺不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院于2019年2月18日作出（2018）宁民终416号民事判决，驳回了新区大寺的上诉。

本院认为，根据本院（2018）宁03民初108号民事判决和宁夏高级人民法院（2018）宁民终416号民事判决，可证实上诉人**市永昌房地产开发有限公司、**市永盛建筑安装工程有限公司承建被上诉人新区大寺，经决算核定工程总造价8927818.54元，新区大寺实际支付上诉人工程款65万元。新区大寺因无力支付工程款，将国家划拨给其的土地部分转让给上诉人抵顶了工程款，上诉人将该土地建设成商业房用房和二层住宅别墅共45户对外出售。两级法院均判决认定被上诉人不存在多支付工程款的情形。现上诉人根据双方的土地转让协议及**市人民政府的批复要求被上诉人履行转让土地权属变更登记手续。对于双方的争议，根据本案的现有证据及实际情况，作如下评述：首先，关于涉案土地能否转让的问题。涉案土地虽当初属国家划拨的宗教用途土地，但被上诉人新区大寺为解决建寺资金问题，提出用国家划拨给其的土地部分用于抵顶工程款是其真实意思的表示，当时的**市国土资源局考虑到新区大寺的实际困难，同意其用划拨土地抵顶工程款，但要求新区大寺办理国有土地使用权证书、将用于抵顶的土地交纳土地出让金后再进行转让，为此**市国土资源局为新区大寺补办了国有土地使用权证，**市人民政府针对**市国土资源局的请示，作出了吴政土批（2010）5号批复，同意被上诉人新区大寺补办原划拨用地中4064.1平方米用地土地出让手续，因被上诉人无力缴纳土地出让金，上诉人为被上诉人向**市国土资源局缴纳了土地出让金。另外，根据《宗教事务条例》第五十一条：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地等不动产，应当依法向县级以上地方人民政府不动产登记机构申请不动产登记，领取不动产权证书；产权变更、转移的，应当及时办理变更、转移登记。涉及宗教团体、宗教院校、宗教活动场所土地使用权变更或者转移时，不动产登记机构应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见。”之规定，涉案土地法律并没有禁止转让。《宗教事务条例》第五十四条：“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。”的规定只限用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房，该规定与涉案情形不同，根据双方2005年签订的土地转让协议内容可知，双方转让的是土地而非房屋，而该土地也不是用于建设宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房。被上诉人以本院（2018）宁03民初108号民事判决书作为抗辩上诉人诉求的依据与法无据，与理相悖。因此，涉案土地属可转让的土地，且具备了权属变更登记的条件；关于对2017年4月19日上诉人给被上诉人出具的“关于新区大寺有关问题处理建议”函如何认识的问题。根据函件内容来看，该函件是建议性质的，不是双方的正式合同，而且内容涉及对45户已经支付合理对价合法占有使用房屋业主合法权益的处分，也就是要对45户业主占有使用的房屋进行拆迁，属侵害第三人合法权益的建议，即便认定为双方正式签订的协议，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，也属无效合同。再者，从上诉人陈述出具该建议函的初衷，以及考虑到2016年新区大寺发生火灾及后产生的社会影响，不排除上诉人是受误导作出的非真实意思表示。因此，“关于新区大寺有关问题处理建议”不具有协议性质，且内容违法，对双方不具有约束力，被上诉人以此作为抗辩给上诉人办理土地转让过户手续不予支持，也妨碍了案外45户业主物权期待权的实现。退一步讲，因涉案土地性质现为商业和住宅用地，如果将土地权属确定为新区大寺，因被上诉人无开发资质，根本无法解决45户案外人房屋产权登记问题，必将引发新的社会矛盾。综上，上诉人上诉理由成立，应予支持。一审认定事实不清，适用法律不准确，结果处理错误，应予纠正。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款二项之规定，判决如下：

一、撤销宁夏回族自治区**市利通区人民法院（2019）宁0302民初6893号民事判决；

二、**于本判决生效后十日内协助**市永昌房地产开发有限公司办理土地权属变更手续，即将**位于**市××区西侧4064.1平方米土地（以2005年**与**市永昌房地产开发有限公司签订的土地使用权转让协议约定的四至和2009年5月8日**市国土资源局以吴国土资发【2009】90号文件确定的土地面积为准）过户至**市永昌房地产开发有限公司名下。变更权属产生的相关手续费用由**市永昌房地产开发有限公司承担。

一审案件受理费100元、二审案件受理费100元，共计200元，由**负担。

本判决为终审判决。

审判长 李　坤

审判员 满丽娟

审判员 王祺祺

二〇二〇年十二月二十一日

书记员 冯海晶

附：本案引用的法律条文

《中华人民共和国民事诉讼法》

第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。

第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；