昆山嘉德机电工程有限公司与苏州市财政局行政复议二审行政判决书

江苏省苏州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）苏05行终50号

上诉人（原审原告）昆山嘉德机电工程有限公司，住所地昆山开发区伟业路8号现代广场B座1006－1007号。

法定代表人章惠娟，总经理。

委托代理人陈诚，江苏君中律师事务所律师。

委托代理人李晨，北京大成(南京)律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）苏州市财政局，住所地苏州市三香路998号。

法定代表人吴炜，局长。

委托代理人***，该局法规处副处长。

委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。

原审第三人昆山欣杰项目管理有限公司，住所地昆山市前进中路79号5F。

法定代表人江艳，董事长。

委托代理人尹勇，江苏嘉昆律师事务所律师。

原审第三人江苏明珠家用设备集成有限公司，住所地昆山市黄浦江北路211号。

法定代表人顾敏，总经理。

上诉人昆山嘉德机电工程有限公司(以下简称“嘉德公司”)因诉苏州市财政局（以下简称“市财政局”）(2016)苏财行复第3号行政复议决定一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2016)苏0508行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2015年9月30日，昆山欣杰项目管理有限公司(以下简称“欣杰公司”)接受昆山经济开发区集体资产经营有限公司委托，对开发区职业技术学校暖通项目(KSXJ2015-G-051)进行公开招标，并于同年11月6日、11月9日两次发布补充公告。同年11月10日，江苏明珠家用设备集成有限公司(以下简称“明珠公司”)向欣杰公司提出质疑。同年11月19日，欣杰公司作出质疑回复。同年11月23日，欣杰公司再次发布涉及投标人资质变动的补充公告，明珠公司于当日再行提出质疑，质疑内容与前次质疑基本相同。因未收到欣杰公司的回复，明珠公司于2015年12月8日向昆山市财政局提出投诉。该局受理后于2016年1月19日作出昆财采字(2015)16号政府采购供应商投诉处理决定书。明珠公司不服，于2016年2月3日向市财政局申请行政复议，市财政局受理后，经延长复议期限三十日，于同年4月22日收到嘉德公司提交的《参加行政复议申请书》、《投诉函》等相关材料，4月26日市财政局作出《第三人参加行政复议通知书》并于次日送达嘉德公司，通知嘉德公司作为第三人参加行政复议。同年4月28日，市财政局作出(2016)苏财行复第3号行政复议决定，并送达。嘉德公司不服，诉至原审法院。另查明，被诉行政复议决定作出后，昆山市财政局据以重新作出投诉处理决定。目前涉案政府采购项目已完工并验收通过。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）第十三条、第五十五条的规定，昆山市财政局对涉案政府采购活动具有监督管理和依法作出投诉处理决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第二条、第三条及第十二条第一款之规定，本案市财政局作为昆山市财政局的上级主管部门，受理行政复议申请，作出行政复议决定系履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案市财政局作出撤销原行政行为并责令重作的复议决定，属改变原行政行为，系本案适格被告。

关于明珠公司涉案质疑事项是否属于超期提出，昆山市财政局、市财政局能否受理涉案投诉事项的问题，《政府采购法》第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。明珠公司先后于2015年11月10日、11月23日两次向欣杰公司提出质疑，两次质疑内容基本相同，对此，欣杰公司也予以认可。虽然明珠公司在第二次质疑的七个工作日之前已知被质疑的相应招标文件内容，但考虑到其第二次质疑的提出是由于欣杰公司于2015年11月23日发布了涉及投标人资质变动的补充公告而昆山市财政局亦认为需重新提出质疑，且前后质疑内容基本相同，前次质疑又未得到过行政、司法救济，故从保障当事人投诉救济权利及对政府采购招投标活动的有效监管出发，昆山市财政局、市财政局对明珠公司2015年11月23日所提质疑事项受理投诉及行政复议，未违反法律规定，原审法院予以认可。

关于“投标产品核心部件为进口的有1个得1分，国产的1个得0.5分”评分项的合法性问题，《政府采购法实施条例》第二十条第(二)项规定，设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。本评审项对进口核心部件与国产核心部件设置不同的分值，但招标方未能说明进口核心部件更契合采购项目的实际需要，不能证明所有进口核心部件质量等方面均优于所有国产核心部件，故本评分项设置违法。

关于招标文件中工程业绩项目评分限定以2012年以来竣工验收报告为准的政府采购项目业绩进行评分的合法性问题，政府采购市场仅是整个竞争市场的一部分，其业绩不能充分体现潜在供应商的竞争实力，本评分项有利于已有政府采购项目业绩的供应商，而不利于未有政府采购项目业绩的供应商，限制了充分竞争，具有固化供应商范围的不利影响，属于《政府采购法》第二十二条第二款所指“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，应予纠正。

经查，复议决定对其余投诉事项的处理意见及认为昆山市财政局对投诉受理日期表述错误的纠正意见，也无不妥。

关于行政复议程序的合法性问题，嘉德公司认为市财政局追加其为复议案件第三人后的次日即作出行政复议决定，未充分保障其查阅被申请人答复及举证等复议材料及陈述、申辩权利，程序违法。经查，市财政局追加嘉德公司为复议案件第三人后复议期限即将届满，而之前嘉德公司已向市财政局提交《投诉函》等材料，其中对涉案投诉事项均有意见陈述。鉴于行政复议原则上采取书面审查的方式，市财政局追加嘉德公司作为复议案件第三人后次日即作出行政复议决定虽显仓促，但嘉德公司的意见已在复议程序中为市财政局所了解、考虑，故原审法院对嘉德公司认为复议程序违法的主张不予支持。

综上，经对被诉行政行为合法性全面审查，市财政局所作出的(2016)苏财行复第3号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确。嘉德公司要求撤销重作的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回嘉德公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由嘉德公司负担。

上诉人嘉德公司诉称:一、明珠公司2015年11月23日提出的质疑已超期，投诉处理及行政复议不应对超期事项进行处理。二、原审判决举证责任分配错误。采购文件中“投标产品核心部件进口评分高于国产评分”、“工程业绩限定政府采购业绩”两评分项目，已经有过多次专家评审，系专业性和合法性的综合判断结果。被上诉人认为上述评分项目设置不合理，应当依法承担举证责任，但原审判决却将该举证责任转移给招标方及上诉人。三、行政复议程序违法，复议决定在追加上诉人为第三人的次日作出，剥夺上诉人提交材料、陈述申辩等权利。综上，请求二审法院撤销一审判决及涉案行政复议决定，并责令被上诉人重新作出行政复议决定。

被上诉人市财政局辩称，欣杰公司2015年11月23日发布招标补充公告，对投标人资质、报名时间均作了调整，因此，明珠公司于2015年11月23日再次提出的质疑并未超期。投标产品核心部件进口评分高于国产评分”、“工程业绩限定政府采购业绩”两评分项目均属于不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。行政复议实行书面审查原则，被上诉人在行政复议程序中从未采取任何措施阻挠、妨碍上诉人表达意见且事实上也充分听取了嘉德公司的意见，行政复议程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人欣杰公司辩称，明珠公司2015年11月23日的质疑超过法定期限，不应受理或处理。进口核心部件的评分标准具有操作性和专业性，不存在任何违法和不公之处。请支持二审法院支持上诉人的请求及理由。

原审第三人明珠公司未发表答辩意见。

原审被告市财政局向原审法院提供的证据材料有：1、行政复议申请材料（含：行政复议申请书，营业执照、组织机构代码证及税务登记证，法人身份证及法人身份证明书，授权委托书，代理人身份证，投诉书及投诉处理决定书，质疑函及答复）及收件凭证；2、行政复议答复书及作出处理决定书的证据材料（含：政府采购供应商投诉及相关材料，政府采购供应商投诉受理通知书及签收单和暂停政府采购通知书及签收单，政府采购投诉书签收单，被投诉人作出的情况说明及附件，招标文件、补充公告、专家表及反馈表、专家签到表、专家意见、询问笔录、投诉处理决定书及送达回证、恢复政府采购通知书及签收单，政府采购网处理决定公告）；3、《工程进度说明》；4、《参加行政复议申请书》；5、《工程进度说明》、《昆山政府采购合同书》、《开发区职业技术学校暖通项目中标通知书》；6、《投诉函》及附件；7、《苏州市财政局第三人参加行政复议通知书》及送达回证；8、《补充意见》；9、（2016）苏财行复第3号《行政复议决定书》及送达回证；10、行政复议受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期作出复议决定通知书及送达回证。法律法规依据有：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》。

原审原告嘉德公司向原审法院提交的证据材料有：1、涉案项目2015年11月6日招标补充公告；2、涉案项目2015年11月9日招标补充公告；3、涉案项目2015年11月23日招标补充公告；4、2015年11月10日明珠公司的质疑；5、昆山财政局昆财采字(2015)16号政府采购供应商投诉处理决定书；6、参与行政复议申请书；7、工程进度说明；8、第三人参加行政复议通知书及送达回证；9、2016年4月28日嘉德公司提交的补充意见材料，10、（2016）苏财行复第3号行政复议决定书及送达回证；11、关于嘉德公司投诉函的回复；12、近年来类似评分标准案例；13、江苏文正工程有限公司出具质疑函一份。

原审第三人欣杰公司向原审法院提交的证据材料有：1、开发区职业技术学校暖通项目(KSXJ2015-G-051)2015年9月30日招标公告、11月6日、11月9日、11月23日补充公告以及11月10日明珠公司的质疑文件；2、10月26日采购文件专家的论证文件；3、2015年12月10日招标文件专家论证意见；4、2016年1月8日专家论证意见；5、技术评分记录表；6、三家供应商的投标文件。

原审第三人明珠公司向原审法院提交的证据材料有：昆山市财政局于2016年6月8日作出的昆财采字(2016)10号投诉处理决定书。

上述证据材料、依据均已随案移送本院。

本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。

根据本案有效证据，二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。

本院认为，根据《行政复议法》第二条、第三条及第十二条第一款之规定，市财政局作为昆山市财政局的上级主管部门，受理行政复议申请，作出撤销原行政行为并责令重作的复议决定系履行法定职责。

关于明珠公司2015年11月23日质疑事项是否属于超期提出，投诉处理及行政复议是否应该受理该事项的问题，《政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购法实施条例》第五十三条第一项规定，《政府采购法》第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。本案中欣杰公司于2015年11月23日发布了涉及投标人资质变动的补充公告，按照上述法规规定，明珠公司作为投标人有权对此提出质疑，但是明珠公司在2015年11月23日所提出的质疑，并非针对补充公告所涉投标人资质变动事项，而是与2015年11月10日提出质疑内容基本相同，主要针对的是2015年11月6日的补充公告的相关内容。对此是否构成超期质疑，本院主要考虑如下因素：明珠公司质疑权利的再次获得，源于欣杰公司2015年11月23日发布的补充公告，明珠公司在此过程中并无过错，不宜作出对其不利的解释；欣杰公司2015年9月30日招标公告、11月6日、11月9日、11月23日补充公告构成本案招投标文件的统一、有序整体，不宜分割、孤立对待此过程中某一公告的效力，欣杰公司2015年11月23日的补充公告是涉案投标文件最后的招标文件，明珠公司提出的质疑事项应允许其涉及投标文件整体所涉数个公告；本案政府采购行为实质涉及公权力的行使及公共利益的保护，应当倡导给与严格的审查和保护，故经综合考虑本案所涉因素，本院认定明珠公司2015年11月23日质疑事项并未超期，昆山市财政局、市财政局对明珠公司所提质疑事项受理投诉及行政复议，未违反法律规定。

关于“投标产品核心部件进口评分高于国产评分”评分项目合法性问题，《政府采购法实施条例》第二十条第(二)项规定，设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。本院认为，经审查，本评审项对进口核心部件、国产核心部件予以不同分值，区别对待，但招标方及相关专家意见未能说明进口核心部件和采购需求紧密相关，不能证明进口核心部件和国产核心部件先比，更加符合采购需求，因此本案行政复议决定及原审判决认定该评分项设置违法，并无不当。关于“工程业绩限定政府采购业绩”评分项目的合法性问题，《政府采购法》第二十二条第二款规定，采购人或者代理机构不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。本院认为，政府采购业绩并非供应商竞争实力的核心标准及外在表现形式，该评分项有利于已有政府采购项目业绩的供应商，不利于未有政府采购项目业绩的供应商，实质限制了市场竞争，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，因此本案行政复议决定及原审判决认定该评分项设置违法，并无不当。

关于行政复议程序的合法性问题，《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。根据上述规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，听取第三人意见及查阅相关材料，均非行政复议必要性程序，该程序的启动需要复议机关认为有必要或者当事人提出要求。本案中市财政局根据嘉德公司的申请追加其为复议案件第三人后，复议期限即将届满，复议机关客观上无法预留较长时间以供当事人行使相关程序性权利，并且在行政复议结案前嘉德公司也未及时提出进行调查询问或申请查阅相关材料要求。另，市财政局在作出行政复议前对嘉德公司提交的《投诉函》等材料中的相关意见进行了考量，故市财政局在追加嘉德公司为复议案件第三人后的次日即作出行政复议决定，并在收到嘉德公司提交的补充意见后，随即当场送达，虽略显仓促，但不违反行政复议程序性相关规定。

综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。被上诉人市财政局所作行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确，依法应予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山嘉德机电工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　潘　亮

审　判　员　　孙　莹

代理审判员　　姜雨昊

二〇一七年四月七日

书　记　员　　陆慧娟