某某、某某城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政裁定书

安徽省宿州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）皖13行终140号

上诉人（一审原告）***，男，1958年5月5日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。

上诉人（一审原告）***，男，1974年5月6日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。

上诉人（一审原告）许成东，男，1973年9月20日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。

被上诉人（一审被告）萧县住房和城乡建设局，住所地安徽省宿州市萧县淮海路东段，统一社会信用代码1134132200319615X3。

法定代表人王适，局长。

委托代理人王跃，该局工作人员。

委托代理人吴昊龙，安徽烁光律师事务所律师。

一审第三人河南五建建设集团有限公司，住所地河南省郑州市中原区建设西路100号，统一社会信用代码91410100170051134L。

法定代表人陈保国，经理。

委托代理人娄献伟，该公司工作人员。

一审第三人萧县新城建设投资有限公司，住所地安徽省萧县龙城镇淮海西路北侧，统一社会信用代码91341322MA2MU45U22。

法定代表人崔永波，经理。

委托代理人王恒，该公司工作人员。

上诉人***、***、许成东（以下简称***等人）因其诉被上诉人萧县住房和城乡建设局不履行法定职责一案，不服安徽省萧县人民法院作出的（2019）皖1322行初97号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明，2019年9月23日，***等人及欧阳林中向萧县住建局××由××建设集团有限公司（以下××河南××）××党校棚户区××期安置小区工程，存在未办理施工许可证即进行施工的情况。2019年9月24日，萧县住建局作出调查回复，调查情况如下：1.该项目采用设计、施工一体化形式招标，于2019年8月2日开标，中标单位为河南五建。2019年8月7日，河南五建领取了中标通知书。目前，图纸设计尚未完成，项目不具备施工条件；2.按照有关规定，工程施工前，应做好围挡搭设、场地硬化平整、冲洗平台建设等防止扬尘设施；3.该项目为重点工程，前期招标耗费很多时间，河南五建领取中标通知书后，及时开展施工前准备工作。调查时，施工现场一台大挖机、一台铲车用于场地平整，一台小挖机开挖沟槽，若干台钻机进行地质勘探工作。根据调查情况，回复如下：该项目不存在未办理施工许可证施工情况。***等人及欧阳林中对该调查回复不服，提起诉讼。诉讼中，欧阳林中主动申请撤回起诉，该院已依法裁定准许欧阳林中撤回对萧县住建局的起诉。

一审法院另查明，2018年8月24日萧县人民政府作出征收决定，确定征收范围为东至邮电巷，南至民治街，西至龙湖路，北至凤山路，具体征收范围以征收界限图为准。同日发布该征收决定公告及附件《龙河北段治理项目范围内房屋及附属物征收补偿安置方案》，在征收区域范围内予以公示。***等人及欧阳林中的房产均位于该征收区域范围内，因未与征收部门签订征收协议，现仍正常居住使用。***等人对征收决定不服，向宿州市人民政府申请行政复议。2018年12月17日，宿州市人民政府作出宿复决字（2018）331号行政复议决定书，确认该征收决定违法。2019年7月10日萧县新城建设投资有限公司（以下简称萧县新城建投）发布《萧县党校棚户区二期安置小区、凤北新区棚户区B地块安置小区、凤北新区棚户区A地块安置小区、龙山子棚户区2号地A地块安置小区工程一标段（五次）》招标公告，2019年8月7日河南五建中标。

一审法院再查明，萧县住建局作出调查回复时，萧县新城建投尚未取得中标工程施工许可证，河南五建进场进行地面硬化、冲洗平台建设、开挖沟槽、打地桩、地质勘探等工作。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，但公民、法人或者其他组织可以就何种事项投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定，与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断，即能否具备原告资格的判断取决于法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权及该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。只有法律、法规或规章赋予举报人举报请求权，举报人为维护自身合法权益而举报时，行政机关作出的处理或不作为行为才有可能侵犯其合法权益。如果仅仅以公民身份，行使宪法、法律赋予公民的控告、检举、投诉举报的权利，而非为自身合法权益对相关违法行为进行举报的，其与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系，不具有原告主体资格。

本案中，***等人的房屋在龙河北段治理项目范围（韩井佳苑区域）内，未与征收部门签订征收协议，也未进行拆除，现仍在正常使用；萧县住建局就其投诉举报事项进行受理、调查、作出的调查回复，未侵犯其在被征收范围内房屋的合法权益。现其认为调查回复违法，提起本案行政诉讼的目的仍是要求萧县住建局责令河南五建限期停工，并对萧县新城建投、河南五建进行处罚，但《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定中均未赋予公民、法人和其他组织就无施工许可证施工可以投诉举报为建设单位、施工单位施加负担的请求权。故***等人提起本案诉讼属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，其不具备提起行政诉讼的原告资格，不符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告***等人的起诉。***等人不服，提出上诉。

***等人的主要上诉理由为，一、***等人对萧县住建局的行政行为不服，提起诉讼，原告主体适格。二、***等人的房屋位于龙河北段治理项目范围内，由于河南五建违法施工，使其房屋处于潜在危险之中，且对***等人的人身安全，财产安全带来极大风险，随时可能出现安全事故，并且影响到***等人对案涉房屋土地的使用权权益，如通行、排水、采光（高层建筑物建设后）等。因此，一审法院认定未侵犯***等人合法权益，与***等人合法权益没有直接关系属认定事实错误，***等人有权进行举报诉讼。三、一审法院认定案件争议焦点是萧县住建局作出的《调查回复》与***等人的合法利益有无直接关系，明显违背各方意愿。***等人的诉求是萧县住建局对无施工许可证施工违法行为的行政不作为违法，不是指具体的《调查回复》。***等人申请法院现场勘验，一审法院既未答复亦未现场勘验。萧县住建局存在不作为违法事实，请求撤销一审裁定并依法改判。

萧县住建局答辩称，一、萧县住建局对案涉投诉举报事项调查处理及作出的调查回复，与***等人并无任何利害关系，并未侵犯其合法权益。***等人不具备诉讼主体资格，一审裁定查明，2018年8月24日，萧县人民政府作出征收决定，并发布公告及安置方案。***等人的房屋位于征收区域范围内，同时萧县住建局了解到***等人因不服征收决定，向宿州市人民政府进行复议，后宿州市人民政府作出复议决定，确认萧县政府征收决定违法，但并未撤销。后***等人诉至宿州市中院人民法院以及安徽省高级人民法院，但均判决不予撤销上述征收决定，因此该征收决定现仍然生效，对外发生效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，***等人的房屋自征收决定生效之日起，物权即发生变动，***等人丧失案涉房屋的土地所有权。因此，***等人对于其投诉举报的内容不具有利害关系。对于其投诉举报事项，萧县住建局作出何种答复或何种行为，对其合法权益不产生任何影响。***等人与本案没有法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格。二、萧县住建局所作出的调查回复，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，针对***等人的举报，萧县住建局展开调查、核实，施工方在中标后，对该宗土地进行场地硬化、搭建扬尘治理设施，以及进行打桩等行为，均是为了办理施工许可证之前所必须完成的环保图纸设计等前期工作，并不属于违法施工的情形。因此，被举报人并不存在未办理施工许可证，擅自施工的违法行为，萧县住建局所作出的调查回复认定事实清楚，证据充分，适法正确，综上，一审裁定认定事实清楚，适法正确，应予维持，请求二审法院依法驳回***等人的上诉请求。

河南五建二审未发表陈述意见。

萧县新城建投二审未发表陈述意见。

***等人向一审法院提交以下证据：1、河南五建介绍、文明施工管理制度、安全生产管理制度照片；2、韩井佳苑项目介绍和施工预期照片，工程项目总投资9.06亿元，现场图片和10月中旬开展工程桩施工互相呼应；3、工程施工车辆清洗设备和地面硬化、工程打桩照片6张；4、萧县县委、县政府发布的第十六期萧县领导干部公示涉及萧县住建局和萧县房地产管理中心内容，两单位均在查看韩井佳苑工程项目进展；5、现场铺设水泥路、安装变压器、打桩试压石块照片6张；6、整改通知书；7、2020年2月27日照片7张。

萧县住建局向一审法院提供以下证据：1、举报信、调查回复、现场调查照片6张；2.《建筑工程许可证管理办法》、宿住建（2019）6号文件。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

二审中***等人向本院提供了一组照片共12张，证明河南五建的施工行为影响其现有生活，其合法权益受到侵犯。萧县住建局对该组证据发表的质证意见为对该组证据的真实性、合法性、关联性具有异议，且不能达到证明目的。河南五建发表质证意见为真实性无异，达不到证明目的。萧县新城建投的质证意见为是否真实不清楚，但达不到证明目的。

本院对上述证据的认证为真实性予以认可，但达不到其证明目的。

本院认为，本案的争议焦点为***等人是否具本案原告主体资格。

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律、法规规定的行政案件受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。对于行政机关的举报处理行为，包括作为和不作为，是否可以提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章赋予有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明确规定，即规定行政机关的法定职责。对于行政机关已经受理并作出相应处理的，举报人提起诉讼应当有法律的明确规定。

《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。该办法第十二条规定，对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。本案中，***等人向萧县住建局举报河南五建承建的萧县党校棚户区二期安置小区工程，存在未办理施工许可证即进行施工的情况。根据上述法律规定，萧县住建局虽对建设单位及施工单位是否存在未取得施工许可证即进行施工的行为，具有监督及处罚职责。但该法律规定中并未赋予公民、法人和其他组织对建设单位、施工单位无施工许可证进行施工而向有关部门进行投诉举报的请求权，亦未规定住建部门应对举报事项作出处理。萧县住建局在收到***等人的举报后已进行受理、调查、作出了《调查回复》并送达。本案萧县住建局作出的《调查回复》并非维护***等人的个体权益，对***等人亦不创设或者确立新的权利义务，与***等人并不具有法律上的利害关系，故***等人并不具有本案的原告主体资格。至于***等人主张的施工单位的施工行为对其生活造成一定的影响，影响其通行、造成断水、建成后的房屋可能影响其采光等权益，该部分主张属于民法调整的范围，其可以通过相应的民事诉讼予以主张。

综上，***等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回***等人的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　潘庆飞

审判员　　程　旭

审判员　　郝菊香

二〇二〇年八月二十五日

法官助理武晓程

书记员吴思雨

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。