衡水恒远工程项目管理有限公司、衡水市应急管理局、衡水市人民政府一审行政判决书

河北省衡水市桃城区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）冀1102行初24号

原告衡水恒远工程项目管理有限公司。

法定代表人王向阳，职务董事长。

委托代理人张红立，河北中衡诚信律师事务所律师。

委托代理人单长城，河北中衡诚信律师事务所实习律师。

被告衡水市应急管理局。

负责人刘田广，职务党组书记，局长。

出庭负责人董文果，该局副局长。

委托代理人郑洪亮，河北人民长城律师事务所律师。

被告衡水市人民政府。

法定代表人吴晓华，职务市长。

委托代理人李保立。

委托代理人刘晓阳。

原告衡水恒远工程项目管理有限公司（以下简称恒远公司）诉被告衡水市应急管理局（以下简称应急管理局）、衡水市人民政府（以下简称市政府）行政处罚、复议行政管理案，原告于2020年2月4日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，原告委托代理人、被告应急管理局出庭负责人及委托代理人、被告市政府委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告衡水市应急管理局于2019年10月24日作出（冀衡）应急管罚（2019）支一056-1号行政处罚决定书（单位），认定，原告违反《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产条例》、《建筑起重机械安全监督管理规定》、《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项的规定，给予壹佰壹拾万元罚款的处罚。原告不服，向衡水市人民政府申请复议，复议机关于2020年1月19日作出衡政复决字（2019）72号行政复议决定书，维持了被告衡水市应急管理局的处罚决定。

原告诉称，我公司已经按照规定现场配备了4名监理人员，认定我公司配备的现场监理人员数量不符，没有任何合法依据。总监理于建华虽然证已经注销，但其仍具备总监理工程师的能力，且一直在工地正常履职。要求监理单位配备专职安全监理人员同样于法无据。施工单位申报的专项施工方案中并未申报施工升降机操作人员，我公司禁止施工单位使用该升降机，我公司也不知道事故发生时的操作员解俊玉何时进场更无法核对其证书进行审查。我公司是接受建设单位委托从事工程监理服务的服务机构，对于施工单位违规使用升降机的问题，既在监理例会上提出了禁止使用要求，也下发了禁止使用的通知，我公司对施工单位没有强制执法权，无法强制阻止其使用，我公司也已经报告了建设单位，完全履行了监理职责。要求我公司向主管部门报告没有合法依据。我公司是依法成立的提供监理服务的服务机构，不是生产经营单位，被申请人把我公司作为生产经营单位进行处罚，没有法律依据。

原告提交证据如下：

1、应急管理行政执法文书行政处罚决定书（单位）（冀衡）应急管罚（2019）支一056-1号。

2、衡水市人民政府行政复议决定书。

3、建设工程监理合同和建设工程监理规范。

证明目的：该两份证实原告恒远公司是提供监理服务的中介机构，而不是生产经营单位。

被告应急管理局辩称，2019年4月25日上午7时20分左右，衡水市翡翠华庭项目1＃建筑工地发生一起施工升降机轿厢（吊笼）坠落的重大事故，造成11人死亡、2人受伤，直接经济损失约1800万元。2019年4月26日河北省人民政府成立了衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢（吊笼）坠落重大事故调查组，由省应急管理厅牵头，省住建厅、省公安厅、省总工会和衡水市人民政府派员参加，聘请国内建筑行业6名专家组成专家组，对事故开展全面调查。2019年8月31日河北省人民政府下发了《关于衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告的批复》（冀政字（2019）48号）。2019年9月5日省安委办向市委、市政府下发了《关于落实＜衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告＞有关工作的函》（冀安委办函（2019）88号），要求按照干部管理权限，落实对事故责任人员的责任追究；落实对事故责任单位和人员的行政处罚、内部处理等事项；落实《事故调查报告》中事故防范和整改措施，并责成有关单位形成事故防范和整改落实情况报告。2019年9月9日至12日市委、市政府主要领导和有关领导分别作出批示，要求市安委办牵头逐项落实《事故调查报告》中各项工作要求。2019年9月24日，市政府召开第59次常务会议，要求市安委办会同有关部门

对照调查报告工作要求，列出任务清单，逐条逐项抓好事故调查报告中整改工作任务的落实。省政府批复的《事故调查报告》，明确由衡水市应急管理局执行对被答辩人衡水市恒远工程项目管理公司110万元罚款的行政处罚。答辩人依法作出的行政处罚决定书的程序合法。按照《事故调查报告》批复和市政府常务会议要求，2019年9月24日我局执法人员到河北省应急管理厅对事故涉及企业有关证据材料进行了取证。2019年10月11日经局长办公会集体研究决定，对恒远公司进行立案调查。立案后，我局执法人员严格按照办案程序，针对该公司涉嫌违法行为进行了调查取证，对其法定代表人进行了询问，固定了有关证据，并经我局内部行政处罚合法性审查、集体讨论研究后，于2019年10月17日向衡水恒远工程项目管理有限公司下达了（冀衡）应急管罚告（2019）支一056-1号《行政处罚告知书》和（冀衡）应急管听告（2019）支一056-1号《听证告知书》。2019年10月21日申请人恒远公司向我局提交了《“4.25”事故行政处罚申述和申辩材料》。2019年10月24日我局董文果副局长召集法制工作负责人、执法办案人员、法律顾问以及恒远公司法定代表人王向阳等人，听取恒远公司陈述申辩意见，并进行了解答回复。之后，我局向恒远公司下达了（冀衡）应急管罚（2019）支一056-1号《行政处罚决定书》。2019年10月25日恒远公司缴纳了行政处罚110万元罚款。答辩人认定的事实清楚、证据充分。经调查取证，恒远公司存在如下问题：一是安全监理责任落实不到位，未按规定设置项目监理机构人员。于建华是该项目总监理工程师，其注册监理工程师证于2019年1月29日被注销后，公司未调整该项目总监理工程师；未明确起重设备的安全监理人员；二是未对事故施工升降机操作人员的操作资格证书进行审查；三是现场安全生产监理责任落实不到位。针对施工单位违规使用事故施工升降机的问题，虽然在监理例会上提出了停止使用要求，也下发了停止使用的监理通知，但是未能有效制止施工单位违规使用，未按规定向主管部门报告等五项问题，对事故发生负有责任。以上事实主要证据如下：证据一：省政府《关于衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告的批复》及附件；证据二：王向阳、于建华、姜云、石磊、薛国强、谢晓静、种庆彪、姬恒彬的被询问笔录；证据三：衡水市翡翠华庭4.25施工升降机轿厢（吊笼）坠落重大事故专家组报告；证据四：衡水市翡翠华庭4.25施工升降机轿厢（吊笼）坠落重大事故技术报告；证据五：恒远公司《翡翠华庭现场监理部人员名单》等书证材料。答辩人作出行政处罚决定书适用法律正确。针对上述问题，恒远公司分别违反了：一是《中华人民共和国建筑法》第十二条第（二）项、《建设工程安全生产管理条例》第十四条第三款；二是《建筑起重机械安全监督管理规定》第二十二条第（二）项；三是《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款的规定。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项的规定，我局给予恒远公司处人民币壹佰壹拾万元罚款的行政处罚。答辩人作出行政处罚决定书认定的被处罚主体依据正确。恒远公司持有企业法人执照，从事监理经营活动，属于生产经营单位。主要依据：原国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条规定：“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。”答辩人的行政处罚决定书认定的被处罚主体正确。恒远公司作为工程建设监理服务机构，符合《中华人民共和国安全生产法》第二条规定的适用主体范围。主要依据：《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。2014年9月由全国人大常委会法制工作委员会和原国家安全生产监督管理总局编写的《中华人民共和国安全生产法释义》关于第二条释义规定，适用本法的主体范围：是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。本法的调整事项：是生产经营活动中的安全问题。这里讲的“生产经营活动”，既包括资源的开采活动、各种产品的加工、制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。我局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项的规定，对恒远公司处人民币壹佰壹拾万元罚款的行政处罚法律适用准确。综上所述，答辩人对被答辩人作出的行政处罚，违法事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，请人民法院依法判决驳回被答辩人诉讼请求。

被告应急管理局向本院提交证据如下：

一组证据，河北省人民政府《关于衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告的批复》及事故调查报告。

主要证明:2019年8月31日,河北省人民政府作出《关于衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告的批复》,同意《衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告》,要求严格执行对责任单位和责任人员的处理意见,深刻汲取事故教训,切实落实事故防范措施,有效防止类似事故发生。事故调查报告查明:2019年4月25日上午7时,衡水市翡翠华庭项目1#楼建筑工地,发生一起施工升降机轿厢(吊笼)坠落的重大事故,造成11人死亡、2人受伤,直接经济损失约1800万元。4月26日,河北省人民政府成立“4.25”重大事故调查组,由省应急管理厅牵头,省住建厅、省公安厅、省总工会和衡水市人民政府派员参加,聘请国内建筑行业6名专家组成专家组,对事故展开全面调查。同时,河北省纪委监委依规依纪依法对有关责任单位和责任人员同步开展调查。通过现场勘查、查阅资料、调查取证、综合分析和专家论证等,查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况,认定了事故性质和责任,提出了对事故责任单位和责任人的处理建议,以及事故防范措施建议。其中,事故原因查明:衡水恒远工程项目管理有限公司安全监理责任落实不到位,未按规定设置项目监理机构人员;对事故施工升降机安装专项施工方案的审查流于形式,总监理工程师未加盖职业印章;未对事故施工升降机安装过程进行专项巡视检查;未对事故施工升降机操作人员的操作资格证书进行审查;现场安全生产监理责任落实不到位。上述问题是导致事故发生的重要原因。

二组证据，河北省安全生产委员会办公室关于落实《衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告》有关工作的函（冀安委办（2019）88号）。

主要证明:2019年9月5日,河北省安全生产委员会发函至衡水市委、市,督促有关单位和部门按《事故调查报告》要求，落实对事故责任人员的责任追究，落实对事故责任单位和人员的行政处罚、内部处理等事项；落实《事故调查报告》中事故防范和整改措施，并责成有关单位形成事故防范和整改落实情况报告。

三组证据，衡水市人民政府常务会议纪要(2019)第59号。

主要证明：市政府召开会议，传达了省安委办公室《关于落实有关工作的函》及领导批示，听取了全市安全生产工作汇报。要求认真贯彻各级领导讲话、批示精神，逐项落实报告事故调查要求中各项工作要求，相关人员依规依纪处理到位。

四组证据，事故调查组对相关人员询问笔录、事故专家组报告、技术报告、技术报告附录、衡水恒远工程项目管理有限公司有关书证材料(上述证据从河北省事故调查组卷宗调取)和衡水市应急管理局对衡水恒远工程项目管理有限公司负责人询问笔录。

主要证明:事故发生后,事故调查组对相关人员作了询问笔录,事故专家组作出报告认定了事故原因,事故调查技术组作出技术报告对事故原因作了分析、对事故性质作了调查认定、提出了防范措施建议。在执行河北省人民政府《批复》、落实省安委办公室的《函》及市政府纪要过程中，衡水市应急管理局工作人员对衡水恒远工程项目管理有限公司负责人就案涉内容作询问笔录。

五组证据，衡水市应急管理局听证告知书、行政处罚告知书，衡水恒远工程项目管理有限公司陈述申辩材料、文书送达回执。

主要证明：在作出行政处罚决定前，衡水市应急管理局向衡水恒远工程项目管理有限公司送达了听证告知书、行政处罚告知书，该公司提交了陈述申辩材料。

六组证据，衡水市应急管理局行政处罚决定书、缴款回执单。

主要证明：2019年10月24日，衡水市应急管理局依法作出行政处罚决定书，决定对衡水恒远工程项目管理有限公司给予处110万罚款的行政处罚，告知了相关权利及期限。衡水恒远工程项目管理有限公司缴纳了罚款110万元。

七组证据，衡水市人民政府行政复议决定书。

主要证明：衡水恒远工程项目管理有限公司不服行政处罚决定，于2019年11月26日向衡水市人民政府提出行政复议申请。经审理，衡水市人民政府作出衡政复决字（2019）72号行政复议决定书，维持了衡水市应急管理局作出的行政处罚决定书。

被告市政府辩称，答辩人作出的衡政复决字（2019）72号行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法，符合法律规定，应予维持。答辩人于2019年11月26日收到申请人衡水恒远工程项目管理有限公司对被申请人衡水市应急管理局作出的行政处罚决定书不服，申请行政复议一案的复议申请材料，经审查符合行政复议法的受理条件，决定立案受理。受理后通过审查各当事人提交的材料，答辩人认为：被申请人作出的行政处罚决定书，符合《中华人民共和国建筑法》第十二条第（二）项、《建筑工程安全生产管理条例》第十四条第三款、《建筑起重机械安全监督管理规定》第二十二条第（二）项、《建筑工程安全生产管理条例》第十四条第二款、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项的规定，作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当，应予维持。申请人的主张证据不足，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关作出衡政复决字（2019）72号行政复议决定书，决定维持被申请人作出的行政处罚决定书。综上所述，答辩人作出的衡政复决字（2019）72号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法，符合法律规定。被答辩人的诉讼理由均不能成立，依法不应支持。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。

被告市政府提交证据：

1、行政复议申请书。

2、申请人提交材料。

3、行政复议提出答复通知书。

4、被申请人提交的答复书。

5、被申请人提交的证据清单。

6、行政复议决定书。

7、行政复议决定书送达回证。

经质证，原告对被告应急管理局证据1中的事故的直接原因和基本情况没有异议，对该事故调查报告能对事故的基本状态的描述和直接原因的界定我们没有意见，但对该调查报告当中认定原告恒远公司存在的违法事实，法律依据不足，对该证据的合法性是有意见的。其认定的原告公司的违法事实不能成立。其建议的行政处罚，也没有相应的法律依据。行政处罚决定书把监理机构作为生产经营单位进行处罚是属于严重的适用法律错误。另补充证据1，对认定的违法事实第一项是违反监理行为规范，其处罚依据应当是对于违反监理行为规范的处罚依据，而不应当是依照安全生产法的规定进行处罚。在没有相应的对违反监理规范进行处罚的法律依据情况下对该项违法事实不能进行行政处罚，那么对该种违法行为就不应当给予相应的行政处罚。证据2、3质证意见同证据1的质证意见。证据4、5没有意见。证据6当中行政处罚决定书适用法律错误，对其合法性有异议。证据7的质证意见同证据6证据意见相一致。

原告对被告市政府提交的证据1、3、5、7没有异议。证据2没有异议，但处罚决定书的处罚结果有异议。证据4有异议，该答复书证明的违法事实和结果不具有合法性。证据6认定事实和适用法律错误。

被告应急管理局对原告提交的证据1、2没有异议。证据3对监理合同真实性合法性关联性都有意见，我局从应急管理厅卷中材料中未发现该合同，我局按照原告的违法事实以及被生事故调查组确认的事故任容依法处罚的，监理合同假如存在的话也是民事法律关系与本案没有关联性，但是进一步确认原告是本案项目监理人的身份，对监理规范不是一个证据，是一个规范性的文件，技术文件，没有关联性。被告市政府质证意见同应急管理局意见。

经庭审质证，本院对证据做如下确认：被告应急管理局提交的证据系被告在作出处罚决定过程中形成的材料，内容真实，被告在调查取证中取得的证据程序合法，全部证据能够反映被诉行政行为的过程，本院予以采信。被告市政府提交的证据系程序性证据予以采信。对原告提交的证据真实性予以确认。

根据本院确认的上述证据，可以确定以下事实：2019年4月25日衡水市翡翠华庭项目1＃建筑工地发生施工升降机轿厢坠落的重大事故，造成11人死亡、2人受伤。2019年4月26日河北省人民政府成立了衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查组，对事故开展全面调查。2019年8月31日河北省人民政府作出冀政字（2019）48号《关于衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告的批复》。事故调查报告认定，原告公司安全监理责任落实不到位，未按规定设置项目监理机构人员。于建华是该项目总监理工程师，其实际工作单位是衡水市住房和城乡建设局节能办，属于违规兼职；其注册监理工程师证于2019年1月29日被注销后，公司未调整该项目总监理工程师；现场监理人员与备案人员不符。未明确起重设备的安全监理人员。对事故施工升降机安装专项施工方案的审查流于形式，总监理工程师未加盖职业印章。未对事故施工升降机安装过程进行专项巡视检查。未对事故施工升降机操作人员的操作资格证书进行审查。现场安全生产监理责任落实不到位。针对施工单位违规使用事故施工升降机的问题，虽然在监理例会上提出了停止使用要求，也下发了停止使用的监理通知，但是未能有效制止施工单位违规使用，未按规定向主管部门报告，上述问题系导致事故发生的重要原因，对事故发生负有责任，建议由衡水市应急管理局执行对衡水市恒远工程项目管理公司110万元罚款的行政处罚。2019年9月5日河北省安委办向衡水市委、市作出冀安委办函（2019）88号《关于落实＜衡水市翡翠华庭“4.25”施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告＞有关工作的函》，要求按照干部管理权限，落实对事故责任人员的责任追究；落实对事故责任单位和人员的行政处罚、内部处理等事项；落实事故调查报告中事故防范和整改措施，并责成有关单位形成事故防范和整改落实情况报告。2019年9月24日市政府召开第59次常务会议，要求市安委办会同有关部门对照调查报告工作要求，列出任务清单，逐条逐项抓好事故调查报告中整改工作任务的落实。2019年10月11日被告应急管理局对恒远公司进行立案调查。2019年10月17日向衡水恒远工程项目管理有限公司作出（冀衡）应急管罚告（2019）支一056-1号行政处罚告知书、（冀衡）应急管听告（2019）支一056-1号听证告知书。2019年10月21日原告恒远公司向被告应急管理局提交了“4.25”事故行政处罚申述和申辩材料。2019年10月24日被告应急管理局听取恒远公司陈述申辩意见。2019年10月24日被告应急管理局作出（冀衡）应急管罚（2019）支一056-1号行政处罚决定书。2019年10月25日恒远公司缴纳了行政处罚110万元罚款。原告不服，2019年11月26日向衡水市人民政府申请复议，2020年1月19日复议机关作出衡政复决字（2019）72号行政复议决定书，维持了被告应急管理局作出的（冀衡）应急管罚（2019）支一056-1号行政处罚决定书。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告恒远公司存在安全监理责任落实不到位，未按规定设置项目监理机构人员。现场监理人员与备案人员不符。未明确起重设备的安全监理人员。对事故施工升降机安装专项施工方案的审查流于形式，总监理工程师未加盖职业印章。未对事故施工升降机安装过程进行专项巡视检查。未对事故施工升降机操作人员的操作资格证书进行审查。现场安全生产监理责任落实不到位。针对施工单位违规使用事故施工升降机的问题，虽然在监理例会上提出了停止使用要求，也下发了停止使用的监理通知，但是未能有效制止施工单位违规使用，未按规定向主管部门报告，分别违反了《中华人民共和国建筑法》第十二条第（二）项、《建筑工程安全生产管理条例》第十四条第三款、《建筑起重机械安全监督管理规定》第二十二条第（二）项、《建筑工程安全生产管理条例》第十四条第二款相关法律规定，违法事实清楚，应予处罚。被告应急管理局通过立案调查、调取证据、听取陈述申辩所作行政行为程序合法，依照事故调查报告认定事实清楚，证据确实充分，处罚适用法律适当。被告市政府复议程序合法。原告主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告衡水恒远工程项目管理有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于衡水市中级人民法院。

审　判　长　　宫卫红

人民陪审员　　乔贵钦

人民陪审员　　叶晓权

二〇二〇年八月十五日

法官　助理　　江　磊

书　记　员　　冯　娜