王菂与济南市城乡建设委员会行政案由二审行政裁定书

山东省济南市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）鲁01行终468号

上诉人（原审原告）王菂，女，1993年12月11日出生，汉族，住济南市。

委托代理人郝国庆，山东安百合律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市城乡建设委员会，住所地济南市。

法定代表人吕杰，主任。

委托代理人石建林，济南市城乡建设委员会工作人员。

委托代理人牛超，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。

原审第三人山东中捷置业有限公司，住所地济南市。

法定代表人黄运林，董事长。

委托代理人张海卫，山东中捷置业有限公司职工。

原审第三人山东同圆设计集团有限公司，住所地济南市。

法定代表人段林，董事长。

委托代理人马运锋，山东同圆设计集团有限公司职工。

委托店里人吕钰，山东同圆设计集团有限公司职工。

原审第三人江苏省建工集团有限公司，住所地江苏省南京市。

法定代表人陈迪安，董事长。

委托代理人许传荣，江苏省建工集团有限公司职工。

原审第三人山东天金和建设项目管理有限公司，住所地济南市。

法定代表人马文奎，董事长。

上诉人王菂因诉济南市城乡建设委员会（以下简称济南市建委）竣工验收综合备案一案，不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初345号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院经审理查明，2017年12月20日，第三人山东中捷置业有限公司向被告申请办理紫跃华庭二期建设项目1、2、3、5、6、7、8、9、10、11号楼、地下车库（含配电、换热、消防水池泵房中水站等）半地下垃圾收集站综合验收备案事项，并提交了综合验收备案申请表、规划总平面图、国有土地使用证、建设工程竣工规划核实合格证、房屋建筑工程竣工验收备案单、济南市建筑工程竣工结算备案表、建设项目竣工水务配套设施综合验收备案意见表、房地产开发项目竣工综合验收备案意见表（燃气、供热）、济南市新建住宅区供电配套设施接收证明、房地产开发项目园林绿化、小区道路、照明工程四方验收证明、济南市前期物业管理竣工核实证明、现场照片、综合验收备案现场查看意见表等材料。2017年12月22日，被告市建委作出济综验第2017130号《房地产开发项目竣工综合验收备案证明》，主要内容包括项目名称、项目位置、开发单位、总建筑面积、国有土地使用证号、建设工程规划许可证号、备案范围内建筑名称或楼号。2016年6月8日，原告与第三人山东中捷置业有限公司签订商品房买卖合同，购买了位于济南市历城区工业南路西北、胶济铁路以南的紫跃华庭二期8号楼2-301房屋。第三人山东同圆设计集团有限公司已经更名为同圆设计集团有限公司。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，被告市建委综合验收备案行为，仅仅是行政主管部门为监管需要而收集涉案工程相关建设、使用情况的登记备查行为，不直接导致行政法律关系的产生、变更、消灭，亦不对相对方权利义务产生实际影响，因此该行为不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王菂的起诉。

上诉人王菂不服原审裁定上诉称，原审裁定认定事实错误，适用法律不当。原审裁定未将济南市建委的综合验收备案行为认定为具体行政行为是错误的，未将《房地产开发项目竣工综合验收备案证明》认定为具体行政行为是错误的，认定不属于行政诉讼受案范围也是错误的。根据《商品房销售管理办法》《建设工程质量管理条例》及被上诉人济南市建委济建开字[2018]6号文，被诉《房屋建筑工程竣工验收备案单》是被上诉人的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉请求：1、撤销原审法院（2018）鲁0102行初345号行政裁定，依法改判或者发回重审；2、被上诉人承担上诉费用。

被上诉人济南市建委二审答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。

原审第三人山东中捷置业有限公司、江苏省建工集团有限公司均答辩称原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求；原审第三人山东同圆设计集团有限公司、山东天金和建设项目管理有限公司二审未提交答辩意见。

本院认为，《建设工程质量管理条例》（以下简称《质量管理条例》）第四条规定："县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。"第四十九条规定："建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。"《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第三条规定："国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作"。第六条规定："备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。"第九条规定："建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款"。第十一条规定："建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任"。从上述规定可以看出，建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，并对建设单位的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案行为制度的目的是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政主管部门不依法进行竣工验收备案，会在房屋建筑质量的监管方面留下隐患。在竣工验收备案行为中，建设行政主管部门并非是简单地接受建设单位向其报送的相关房屋竣工验收资料，还要对备案资料进行审查，如发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关将"责令停止使用，重新组织竣工验收"。如果建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关将责令停止使用，重新组织竣工验收并处以罚款，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以确认的行为，该行为无论是对房地产企业还是对购房者均产生行政法上的拘束力，能够对包括上诉人在内的购房者的权利义务产生实质性的影响。因此，上诉人王菂对房地产开发项目综合验收备案行为提起本案诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。原审法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误，本院依法应予纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初345号行政裁定；

二、本案指令济南市历下区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　　张极峰

审判员　　魏吉锋

审判员　　胡一帆

二〇一九年七月十七日

书记员　　孙晓阳