鄄城县威瑞科教仪器有限公司、辽宁省财政厅财政行政管理(财政)二审行政判决书

辽宁省沈阳市中级人民法院

行政案件判决书

（2020）辽01行终1559号

上诉人鄄城县威瑞科教仪器有限公司诉被上诉人辽宁省财政厅撤销政府采购投诉处理决定及中华人民共和国财政部撤销行政复议决定一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2019）辽0103行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人鄄城县威瑞科教仪器有限公司上诉称，原审法院回避了本案的核心问题也就是应该适用《政府采购性磋商采购方式暂行办法》（财库）（[2014]214号）第十二条第一款还是《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第三十三条的问题。原审并未对该释义的法律效力进行论证就直接在原审判决中认定二被上诉人适用《政府采购性磋商采购方式暂行办法》（财库）（[2014]214号）第十二条第一款是正确的。而上诉人在一审中提出的应该适用《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》的诸多理由都没有得到论证和解释。比如：1、该释义第117页第四、五段已经对“采购文件规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间”做出了明确规定。该释义在解释《实施条例》三十三条规定时论述：当招标文件规定了投标人应当提交投标保证金后，投标保证金就属于投标的一部分了。在招标实践中，有的采购人或者采购代理机构为了提前获悉投标供应商的数量，或减少开标时核对投标保证金的工作量，在招标文件中规定投标人应当在开标前的若干天将投标保证金交纳至采购人或采购代理机构，这种规定侵害了供应商的权利。同时，投标保证金作为供应商投标的一部分，要求提前提交，也违反了《政府采购法》第三十五的规定；2、该释义第118页-119页已经明确了“国务院财政部门认定的其他政府采购方式如竞争性磋商也应当参照执行本条保证金的规定”；3、财政部已经处罚了代理机构代理的部分采购项目中存在采购文件规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间的问题。财政部政府采购信息公告第六百零一号、第七百七十六号、第七百七十八号、第七百八十一号公告信息显示，财政部在依法实施“2017年政府采购代理机构监督检查”和“2018年政府采购代理机构监督检查”中，对发现的采购代理机构代理的部分政府采购项目中国存在采购文件规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间等问题，财政部根据《中华人民共和国政府采购法》第三十五条等规定，对该代理机构作出违法处理。综上，一审法院适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辽宁省财政厅辩称，《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》和财政部政府采购信息公告均不属于法律依据，不具有法律约束力，上诉人援引《释义》和财政部政府采购信息公告，得出被上诉人适用法律错误的结论，缺乏法律依据。且《释义》和财政部政府采购信息公告关于“投标保证金”的内容仅与招标采购方式有关，均不适用于本案涉及的竞争性磋商采购方式，上诉人适用法律错误。上诉人援引的“国务院财政部门认定的其他政府采购方式，如竞争性磋商也应当参照执行本条保证金的规定”，其中，“本保证金的规定”仅指政府采购法实施条例第三十三条的规定，上诉人对此内容理解错误。被上诉人作出涉诉行为时，磋商文件规定缴纳磋商保证金截止时间早于递交响应文件截止时间，不违反法律规定。本项目磋商文件关于递交磋商保证金截止时间的规定，未对上诉人编制响应文件的时间产生不利影响。上诉人的投诉事项不包含“竞争性磋商文件规定缴纳投标保证金截止时间早于递交响应文件截止时间”，上诉人也未就采购文件的问题按照法定程序在法定期限内提出，因此该内容不属于投诉处理的范围，也不属于法院审查范围，上诉人的主张无法律依据。答辩人作出的投诉处理决定具有法定职权，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人提出行政复议申请后，财政部已作出维持答辩人投诉处理决定的复议决定。综上，原审判决正确，应当予以维持。 被上诉人中华人民共和国财政部辩称，答辩意见同一审一致，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人辽宁石油化工大学述称，原审判决适用法律正确，应维持原判。

原审查明，第三人辽宁石油化工大学委托第三人辽宁正泉公司就“环境工程专业实验室建设项目”以竞争性磋商方式组织开展采购活动。2018年11月1日，辽宁正泉公司在辽宁省政府采购网发布第一次采购公告。同年11月14日，辽宁正泉公司组织竞争性磋商会议，并发布成交结果公告，原告鄄城县威瑞科教仪器有限公司为成交供应商。因有其他供应商提出质疑，同年12月4日，辽宁正泉公司发布“环境工程专业实验室建设项目废标公告”，公告有效期为2018年12月4日至2018年12月5日。同年12月14日，辽宁正泉公司发布第二次采购公告，因仅一家供应商对磋商文件作出了实质性响应而终止。同年12月27日，辽宁正泉公司发布第三次采购公告。竞争性磋商文件规定，保证金的递交截止时间：2019年1月16日10：00，以到账时间为准。未按要求提交投标保证金的响应文件将被视为响应无效。原告向辽宁正泉公司电汇磋商保证金到账时间为2019年1月16日10点13分57秒。在符合性审查中，经磋商小组评审，原告未按时缴纳保证金，不符合磋商文件的要求，未通过符合性审查。2019年1月17日，辽宁正泉公司组织召开竞争性磋商会议。同年1月18日，辽宁正泉公司发布成交结果公告，第三人浙江天煌科技实业有限公司为成交供应商。2019年1月18日，原告向第三人辽宁石油化工大学、辽宁正泉公司提交质疑函，内容为：“质疑事项1：此项目第一次招投标我公司中标代理公司电话向我公司传达了中标通知，并要求我公司前去取中标通知书，另外向我公司收取了投标代理费，我公司按要求也将代理费汇到了代理公司指定账户，然后代理公司通知我公司与用户签订中标合同，我公司也与用户电话沟通了中标合同的签订方式，并按照用户要求将合同打印了5份。由于我和代理公司、用户不在同一个城市，我公司没有及时办理以上事项，事隔三日，代理公司电话通知我公司，说此项目有供应商提出质疑，按废标处理。对于代理机构的废标处理，我公司深感不解，认为此举违反了国家招标法中规定的有关公平、公正的基本原则。因为贵机构以电话通知了我公司中标，并要求我公司前去领取中标通知书，把代理费汇到贵公司账户，说明公示期已满，质疑期已过，此次中标结果已产生了法律效力，按照招标法的有关规定，不能在接受供应商提出的质疑，中标有效。质疑事项2：由于贵机构贵代理机构无视招标法的有关规定，强行流标，导致此项目第三次重新招标。我公司按要求按时参与了投标活动，并按照规定的时间递交了投标文件，贵代理机构也按照有关规定进行了唱标，并向各投标供应商发还了10000元投标保证金收据，由招标用户领导审查了投标商有关资质，认为投标供应商都合格后投标工作继续进行。当贵代理机构工作人员将投标文件送到专家评审小组进行评审时，主动向评审小组提出我公司的投标文不用审了。理由是：我公司在16号的投标保证金汇款时晚了13分钟。对此我公司认为贵公司工作人员此举严重侵犯了我公司的合法权益，违反了国家招标法中规定的有关公开、公平、公正的基本原则，属违法行为。请求：一、维持我公司第一次中标结果；二、废除第三次不合法中标结果。”同年1月25日，辽宁石油化工大学、辽宁正泉公司作出质疑答复函。同年2月13日，原告向被告辽宁省财政厅提交投诉书。同年2月22日，被告辽宁省财政厅向原告下达政府采购限期补正通知书。同年2月24日，原告提交补正后的投诉书，投诉事项及投诉请求为：“一、被投诉人通知我公司中标，说明网上公示期已满，公示结果符合法定程序，如果有供应商再提出质疑，已超出质疑时间，应不予接受，被投诉人却公告中标结果作废。被投诉人通知我公司中标，又收取了我公司中标代理费，说明质疑期限已过，属我公司中标，应维护我公司中标的合法权益。二、我公司的汇款晚到13分钟，但这也不耽误投标文件的评审，况且，在递交投标文件时用户单位领导在资质审查时没有提出，被投诉人也没有提出，并向我公司发还了投标保证金的收据，这也足以证明被投诉人公司，用户单位认可了投标保证金到达时间。要求专家评审人员对我公司提交的投标资料重新评审，要求执法部门对被投诉人单位工作人员违法违纪行为及搞暗箱操作等行为依法依规进行处理。三、被投诉人在辽宁石油化工大学这一个招标项目上，连续三次发表招标公示，向我公司连续三次收取报名费，连续三次要求我公司将投标保证金汇到该代理公司账户，被投诉人存在欺诈行为。要求被投诉人退还在一个项目上多收取的两次标书费，并赔礼道歉。”被告辽宁省财政厅于2019年3月21日作出政府采购投诉处理决定书（编号：LNZCTS-2019023），主要内容为：关于投诉事项1。经查，辽宁正泉公司于2018年12月4日发布《环境工程专业实验室建设项目废标公告》，公告有效期为2018年12月4日至2018年12月5日。原告应在公告期限届满之日2018年12月5日起七个工作日内提出质疑，即应于2018年12月14日前提出质疑。原告于2019年1月18日就辽宁正泉公司发布的《环境工程专业实验室建设项目废标公告》提出质疑，已超过法定期限。原告的投诉事项1未在质疑有效期内提出质疑，不符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款规定的法定受理条件。关于投诉事项2。经查，竞争性磋商文件第一章“采购项目基本内容及要求”第7项“最高限价及磋商保证金”规定：“01包保证金金额：人民币壹万元整（10000元）保证金缴纳方式：电汇保证金的递交截止时间：2019年1月16日10：00，以到账时间为准户名：辽宁正泉公司沈阳分公司账号：33×××47开户行：中国工商银行股份有限公司沈阳铁西支行联系人：李某媛电话：024-3108****-802”。第四章“评审方法”符合性审查表第一项内容“磋商保证金”评审标准为：“按要求提供了磋商保证金（根据代理机构提供的证明材料核实）。”竞争性磋商文件附件1“供应商须知”第三部分“响应文件”第17项“磋商保证金”规定：“17.1供应商须向采购代理机构提交采购项目基本内容及要求的投标保证金。17.2未按要求提交投标保证金的响应文件将被视为响应无效。……”依据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十二条第一款规定，供应商应按照磋商文件要求，于2019年1月16日10：00前（以到账时间为准）递交投标保证金，否则将被视为响应无效。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十六条第一款规定，“磋商小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据磋商文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。未实质性响应磋商文件的响应文件按无效响应处理，磋商小组应当告知提交响应文件的供应商。”依据该规定，磋商小组有权根据磋商文件规定进行评审，对于未实质性响应磋商文件的响应文件按无效响应处理。因此，磋商小组有权审查供应商是否按照磋商文件要求提供磋商保证金，亦有权对于供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金按响应无效处理。辽宁正泉公司提供的“中国工商银行网上银行电子回单（补打）”及企业网上银行明细查询截图显示，原告向辽宁正泉公司电汇磋商保证金的时间戳及交易时间为2018年1月16日10点13分57秒，未在磋商文件规定的保证金递交截止时间前递交投标保证金。经审查磋商评审报告，第四部分“评审工作情况”第3项“评审工作程序”第3.1目“初步评审”记载：“磋商小组竞争性磋商文件评标办法的规定，对所有响应文件的资格性、符合性、响应程度进行了初步评审。鄄城县威瑞科教仪器有限公司在符合性审查中，经磋商小组评审，未按时缴纳保证金，不符合磋商文件的要求，未通过符合性审查。其余四家供应商的响应文件通过了初步审查，详见《资格性、符合性审查表》。”以上查明事实表明，原告未按竞争性磋商文件规定的时间缴纳磋商保证金，经磋商小组评审，原告未通过符合性审查。磋商小组的评审符合竞争性磋商文件的规定。原告未就辽宁正泉公司与成交供应商存在暗箱操作行为提供证明材料。综上，原告的投诉事项2缺乏事实依据。关于投诉事项3。经查阅投诉书和质疑函相关内容，原告在提起投诉前未就投诉事项3依法提出质疑，原告的投诉事项3不符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款第（一）项规定的法定受理条件。被告辽宁省财政厅根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（一）项、第（二）项之规定，决定：驳回投诉。原告不服，向被告中华人民共和国财政部申请行政复议，中华人民共和国财政部于2019年7月9日作出财复议〔2019〕95号行政复议决定，维持辽宁省财政厅于2019年3月21日作出政府采购投诉处理决定书（编号：LNZCTS-2019023）。原告不服，起诉来原审法院。

原审认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”的规定，被告辽宁省财政厅具有作出被诉政府采购投诉处理决定书的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”的规定，被告中华人民共和国财政部具有作出被诉行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条规定：“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；（二）投诉书内容符合本办法的规定；（三）在投诉有效期限内提起投诉；（四）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（五）财政部规定的其他条件。”、第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”依据上述规定，供应商对中标或者成交结果提出质疑的，可以在中标或者成交结果公告期限届满之日起七个工作日内提出质疑。供应商对采购文件提出质疑的，可以在收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日起七日内提出质疑。本案中，关于原告投诉事项1，系对辽宁正泉公司2018年12月4日发布的“环境工程专业实验室建设项目废标公告”提出的质疑。原告应在公告届满之日2018年12月5日起七个工作日内提出质疑，而被告辽宁省财政厅提供的证据能够证明，原告于2019年1月18日才提出相关质疑，故被告辽宁省财政厅作出的政府采购投诉处理决定认定原告未在投诉有效期内对投诉事项1提出质疑，不符合提起投诉的法定受理条件，认定事实清楚，证据充分。关于原告投诉事项2，原告对磋商小组评审原告未通过符合性审查及辽宁正泉公司与成交供应商存在暗箱操作行为提出投诉。原告主张竞争性磋商文件中规定了缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间，违反法律规定问题。被告辽宁省财政厅提交的竞争性磋商文件明确规定，保证金的递交截止时间为2019年1月16日10：00，以到账时间为准。未按要求提交投标保证金的响应文件将被视为响应无效。竞争性磋商文件的上述内容，符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十二条第一款：“供应商应按照磋商文件要求，递交投标保证金，否则将被视为响应无效。”及第十一条第一款：“从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日”的规定，而原告递交保证金到账时间为2019年1月16日10点13分57秒，故原告未在磋商文件规定的保证金递交截止时间前递交投标保证金。磋商小组对原告未通过符合性审查的评审，符合竞争性磋商文件的规定。原告投诉辽宁正泉公司工作人员存在违法违纪行为及搞暗箱操作等行为，并未提供相关证明材料，故被告辽宁省财政厅作出的政府采购投诉处理决定认定原告的投诉事项2缺乏事实依据，认定事实清楚，证据充分。关于原告投诉事项3，系对辽宁正泉公司连续三次收取原告报名费，被投诉人存在欺诈行为提出的投诉。但被告辽宁省财政厅提交的原告的质疑函，并没有相关内容的质疑，故被告辽宁省财政厅作出的政府采购投诉处理决定认定原告在提起投诉前未依法进行质疑，不符合提起投诉的法定受理条件，认定事实清楚，证据充分。《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条规定：“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；（三）投诉人捏造事实或者提供虚假材料；（四）投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”被告辽宁省财政厅依据上述规定作出政府采购投诉处理决定，驳回原告投诉，适用法律正确。被告辽宁省财政厅提交的证据证明，其对原告的投诉进行审查后，在法定期限内作出政府采购投诉处理决定，并依法送达，程序合法。被告中华人民共和国财政部提交的证据能够证明，行政复议决定程序合法。综上，被告辽宁省财政厅作出的政府采购投诉处理决定及被告中华人民共和国财政部作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告鄄城县威瑞科教仪器有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告鄄城县威瑞科教仪器有限公司负担。

本院认为，本案上诉人首先向原审第三人提出质疑，因不满质疑答复向被上诉人辽宁省财政厅提出投诉。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、第五十五条、五十六条和《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第五条的规定，被上诉人辽宁省财政厅负有针对上诉人投诉事项作出投诉处理决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被上诉人中华人民共和国财政部具有作出被诉行政复议决定的职权依据，原审认定正确。 本案中，上诉人的投诉事项包括三项内容，被上诉人辽宁省财政厅认定其第一、三项投诉不符合法定的受理条件，第二项投诉缺乏事实依据而不成立，决定驳回上诉人投诉。根据审理查明的事实，上诉人的第二项投诉内容是：上诉人未在磋商保证金递交截止时间前递交保证金而被磋商小组认定为未通过符合性审查，是采购代理机构与成交供应商暗箱操作的结果。经审查，被上诉人提供的证据能够证明，上诉人并未按竞争性磋商文件规定的时间递交磋商保证金，磋商小组的评审符合竞争性磋商文件的规定，且上诉人并未提供有效的事实证据证明采购过程中存在暗箱操作的行为，故被诉的投诉处理决定认定上诉人第二项投诉缺乏事实依据并无不当。 关于上诉人的上诉理由。其一，上诉人提出的“采购文件中规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间属于违法违规行为”系针对采购文件本身提出的异议。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条的规定，上诉人认为采购文件使自己权益受到损害的，应在收到采购文件之日起七个工作日内提出质疑。上诉人并未在法定期限内提出质疑，亦未针对采购文件本身提出投诉，其将对于采购文件的异议作为诉讼理由，已经超过了主张权利的期限。其二，上诉人所引用的《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》系根据《中华人民共和国政府采购法》对于《中华人民共和国政府采购法实施条例》的内容进行的文义解释及条文分析，旨在实践中更加准确地理解和适用该实施条例。案涉投诉内容与竞争性磋商采购方式相关，上述采购法及其实施条例对于竞争性磋商采购方式并无直接具体的规定，上诉人以实施条例的释义为依据，主张被上诉人适用法律错误，法律依据不充分。其三，上诉人提出，财政部已经处罚了代理机构代理的部分采购项目中存在采购文件规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间的问题。经审查，上诉人所提的处罚案例为中华人民共和国财政部于2018年、2019年作出的针对包含“采购文件规定缴纳投标保证金截止时间早于投标截止时间”的问题决定责令整改的处理决定，所依据的法律包括：《中华人民共和国采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标管理部办法》（财政部令第18号）和《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）。根据审理查明的事实，案涉的竞争性磋商采购方式在《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）中开始有了明确规定，上述处理决定因其所依据的法律并无相关的具体规定而并非针对竞争性磋商采购方式作出，故与本案不具相关性。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人承担。 本判决为终审判决。

审判长　　杨晓鹏 审判员　　唱英梅 审判员　　王继东

法官助理马乐 书记员何昕诺