广东浚源建设工程有限公司与中山市沙溪镇人民政府、其他行政管理一案行政一审判决书

广东省中山市第一人民法院

行 政 判 决 书

（2020）粤2071行初844号

原告：广东浚源建设工程有限公司，住所地广东省中山市南区*******，统一社会信用代码914********75961X7。

法定代表人：陈理想，执行董事。

委托代理人：周志光，广东刘志均律师事务所律师。

被告：中山市沙溪镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********902G。

法定代表人：徐业恒，镇长。

副职负责人：林子南，党委委员。

委托代理人：彭毅杰，该政府工作人员。

委托代理人：谢志华，广东广诚信律师事务所律师。

原告广东浚源建设工程有限公司（以下简称浚源公司）不服被告中山市沙溪镇人民政府（以下简称沙溪镇政府）行政处理决定，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告沙溪镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告浚源公司的委托代理人周志光，被告沙溪镇政府副职负责人林子南及委托代理人彭毅杰、谢志华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告沙溪镇政府于2020年5月28日向原告浚源公司作出中沙行决字[2020]2号行政处理决定,责令浚源公司在收到处理决定书15日内将多收的工程价款960609.82元退还沙溪镇政府。

原告浚源公司诉称，被告沙溪镇政府作出中沙行决字[2020]2号行政处理决定书（以下简称2号行政处理决定）超越职权、程序违法，且认定事实错误、法律依据不足，应依法予以撤销。具体理由如下：一、被告要求原告退还工程款的纠纷为建设工程施工合同纠纷，属民法上的合同之债，应通过民事途径依法解决，被告以行政手段干预民事经济活动已属超越职权。涉诉双方建立的是民事合同关系。原告于2015年9月10日中标“2014年度中山市沙溪镇高标准基本农田项目”（招标申请号：2015419400，以下简称高标准农田项目），并于同年9月15日签订广东省建设工程标准施工合同（以下简称施工合同）。该施工合同首部载明“依照《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》及其他有关法律法规，遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，合同双方当事人就合同工程施工有关事项达成一致意见，订立本协议。”该施工合同开宗明义，明确合同系依据《中华人民共和国合同法》所签订，应当属于民事合同，而不属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第一条的规定，明确行政协议需“具有行政法上权利义务内容”，而涉案施工合同没有关于被告行政优益权的约定。根据上述司法解释第二条的规定，建设工程施工合同不在人民法院应当依法受理的范围。因此，涉案施工合同也不能定性为行政协议，被告作出2号行政处理决定属超越职权。二、高标准农田项目已办理合法的完工验收和竣工验收手续，该项目不存在任何质量问题。高标准农田项目分别于2015年12月15日、12月23日办理了完工验收和竣工验收手续，合同工程验收鉴定书、2014年度中山市沙溪镇高标准基本农田建设项目竣工验收鉴定书上均有被告（建设单位）、广东华远国土工程有限公司（设计单位，以下简称华远工程公司）、广东中山建设监理咨询有限公司（监理单位，以下简称中山建设监理公司）、原告（施工单位）、中山市********工作局（运行管理单位，以下简称沙溪农业农村局）盖章确认；其中完工验收结论为“工程已按经批准的设计文件全部建设完成；工程质量、工期、投资控制在批准建设质量、工期目标和初概预算范围内……经过施工方自评，监理审查复核，3个分部工程质量全部合格，合格率均为100%”，竣工验收结论为“l、工程已按经批准的设计文件全部建设完成，工程经试运行满足要求，发挥效益。2、工程质量满足涉及和规范的要求。……5、同意2014年度中山市沙溪镇高标准基本农田建设项目通过竣工验收，工程质量合格。……”。以上均表明高标准农田项目已按设计要求施工完毕，工程质量合格。三、高标准农田项目已过质量保修期。根据涉案施工合同专用条款第59条及合同附件工程质量保修书第2.1、2.2条的约定，高标准农田项目的质量保修期为一年，保修期自实际竣工之日起算，该项目于2015年12月15日完工，根据前述约定，质量保修期已于2016年12月14日届满，故项目的修复责任也应由被告自行承担。四、高标准农田项目的结算价格已进行审计并经被告盖章确认，结算款项已支付完毕，在质量保修期届满的情况下，双方关于施工合同的权利义务已告终止。受中山市********（以下简称市财政投资审核中心）委托，广东信仕德建设项目管理有限公司（以下简称信仕德公司）于2017年1月9日编制2014年度中山市沙溪镇高标准基本农田项目结算审核，审定高标准农田项目造价为5282169.76元，该审定造价经市财政投资审核中心及原被告一致同意，并在中山市财政投资项目结算定案书上盖章确认，并经由相关负责人签名。原告已收到工程款5282169.76元。根据《中华人民共和国合同法》第九十一条第一款规定，结合前述事实，原告已完成施工义务，被告已完成支付工程款的义务，双方关于施工合同的权利义务已告终止，原告无需退还被告任何款项。五、被告重复审计的行为属内部行政监督措施，审计行为不能干预民事合同的履行。最高人民法院在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）中指出：“经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要（2011年）》（法办[2011]442号）第二十五条规定：“当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。”涉案施工合同专用条款第82条约定：“不按合同通用条款的规定，办理结算程序和时限为：工程竣工验收合格并办理结算后30日内，工程总额按工程承包价付至95%。”根据上述规定及司法精神，在施工合同未约定以政府审计价格为结算依据的情况下，被告重新进行审计的行为，属于被告及上级部门监控财政拨款与使用的行政措施，而高标准农田项目款的结算属于平等民事主体之间的民事法律关系，两者属于不同性质的法律关系，即无论高标准农田项目是否依法须经财政部门审核，均不能认为财政部门的审核结论可以成为结算的当然依据。高标准农田项目的结算价格应当根据合同约定予以确定，即双方一致确认的中山市财政投资项目结算定案书的审定价格。六、被告作出2号行政处理决定的程序违法。2020年3月31日，原告收到被告发出的关于要求退还2014年度沙溪镇高标准基本农田项目多收款项的催告函，被告以中山市财政局（以下简称市财政局）出具的《关于2014年度沙溪镇高标准基本农田项目（审计修正稿）审核意见的函》（中财投函[2019]328号，以下简称328号审核意见函）为依据，要求原告退还多收的960609.82元工程款。后原告委托广东刘志均律师事务所向被告发出（2020）粤刘均律函字第46号律师函进行回复，被告于2020年6月1日向原告发出2号行政处理决定。被告存在以下程序违法之处：1、在发出前述催告函前，并未依法听取原告意见，而是直接要求原告退还款项；2、328号审核意见函属单方委托，对原告不产生约束力，且审计的基准时间在质量保修期届满之后，间隔时间太长，审计依据不足；3、现场复核未通知原告到现场参与；4、未组织相关听证。为此，原告特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告沙溪镇政府2020年5月28日作出的中沙行决字[2020]2号行政处理决定书；2.被告沙溪镇政府承担本案全部诉讼费用。

被告沙溪镇政府辩称，一、涉案施工合同属行政协议，应按行政协议纠纷处理。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议具有以下三方面主要特征：（1）合同一方当事人是行政机关；（2）签订合同是为了实现行政管理或者公共服务目的；（3）合同内容具有行政法上权利义务内容。本案中，施工合同的发包方为被告，属于行政机关，签订合同是为了完成上级下达的高标准基本农田建设任务，做好高标准基本农田建设工作，建设美丽乡村需要，即为了实现公共服务目的，而发展农业生产等“三农”工作属于镇政府的法定职责范围，具有行政法上的权利义务。因此涉案施工合同属于上述司法解释规定的行政协议，本案应按行政协议纠纷处理。二、原告未按图施工，存在田间道路面厚度及水泥稳定层厚度不符合约定的质量问题，其行为构成违约，亦损害了国家利益、社会公共利益。被告有权要求原告承担减少价款的违约责任，原告应返还多收的工程款。高标准农田项目为省市安排的项目，由省财政专项资金支持，要求田间道路面厚度为20cm、水泥稳定层厚度为15cm才能达到高标要求，因此设计图纸明确规定田间道路面厚度为20cm，水泥稳定层（即水泥石粉垫层）为15cm。而设计图纸为施工合同的组成部分，必须按图施工。2015年12月22日由被告、中山建设监理公司（监理单位）、华远工程公司（设计单位）、原告现场验收，因原告隐瞒田间路面道厚度不足的事实，且现场验收未能对田间道路面厚度进行实质性检测，仅依据监理单位出具的陈述报告进行形式验收并得以通过。被告按施工图纸规定的田间路面道厚度20cm的条件结算工程款，并于2017年12月已支付全部工程款5282169.76元。2017年12月中山市审计局对全市高标项目进行审计，根据审计要求被告于2018年3月27日聘请具备资质的检测机构广东稳固检测鉴定有限公司对2014年高标准农田项目进行工程复核和质量检测工作，并出具检测报告。检测报告显示：原告施工的30条田间道路面厚度仅有7条达到设计图纸规定的20cm，其余23条田间道路面厚度均不符合图纸要求，表明高标准农田项目存在未按施工图施工、田间道路面厚度不足等质量问题。2019年2月22日，被告委托具备资质的检测机构广东科捷检测技术服务有限公司对上述田间道水泥稳定层（即水泥石粉垫层）进行检测，试验报告显示：32条田间道（其中两条非水泥路）水泥稳定层的厚度在51mm～132mm之间，均不符合设计图纸规定的150mm（即15cm）的要求。市财政局根据检测机构检测数据重新对该工程进行结算审核。2019年8月16日，市财政局局出具328号审核意见函，对该工程项目审定造价为4321559.94元，审减造价1279463.51元。由于被告已累计支付5282169.76元，原告多收工程款960609.82元。由此可见，原告未按图施工，存在田间道路面厚度及水泥稳定层厚度均不符合约定的严重质量问题，其行为构成违约，亦损害了国家利益、社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十一条的规定，被告有权要求减少价款，原告应将多收的工程款予以返还。三、田间道路面厚度及水泥稳定层厚度不足问题属于主体结构质量问题，原告作为施工单位负有终身质量责任，原告诉称已过质量保修期不成立。道路主体结构主要由路基和路面组成，路面厚度及水泥稳定层厚度直接决定道路的等级、承重力及寿命，属于主体结构工程。《建设工程质量管理条例》第四十条规定：“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：（一）、基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）、屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年……，建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”本案中，设计图纸规定高标准农田项目的合理使用期限为15年，而高标准农田项目从2015年12月22日验收至今不足5年，显然未过质量保修期，原告诉称已过质量保修期不成立。四、被告经催告后作出要求原告履行返还款项的书面决定，程序合法。由于原告未按约定施工，造成被告多支付工程款。被告在与原告协商要求其返还多收的工程款且经书面催告后原告仍不返还的情况下，被告向原告作出要求其履行返还工程款的书面决定，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，程序合法。综上，被告认为，原告提出的请求无事实和法律依据。被告作出要求其返还多收工程款的行政决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，浚源公司原称中山市浚源建设工程有限公司，于2017年4月13日经核准变更为现称，经营范围为水利水电工程、土石方工程、园林绿化工程等。

2014年11月25日，原中山市国土资源局、原中山市农业局、市财政局联合印发中土函[2014]1878号《关于下达中山市2014年度高标准基本农田建设任务的通知》，要求包括沙溪镇政府在内的部分镇政府抓紧组织中山市2014年度高标准基本农田建设项目进行立项申报、测量、规划设计、工程招标等各项工作，确保2015年12月底全面完成建设任务，其中沙溪镇政府的建设任务为3000亩。后沙溪镇政府委托中山建设监理公司在中山市********对该镇2014年度高标准基本农田项目代理招标，经2015年8月31日评标会评定，评定浚源公司为中标单位，中标价款为5937425.44元。2015年9月7日，沙溪镇政府向浚源公司出具中标通知书，同意该公司中标，并要求该公司于2015年10月7日前与其政府接洽签订合同。

2015年9月15日，沙溪镇政府（发包人）与浚源公司（承包人）签订施工合同，主要约定浚源公司承包沙溪镇3000亩农田建设，合同工期总日历天数45天，从2015年9月17日至2015年10月31日；合同总价5937425.44元，不因物价涨落而调整，工程竣工验收合格并办理结算后30日内，工程总额按工程承包价付至95%，质量保证金为5%，在保修期满后30日付清（无息）；质量保修期从合同工程实际竣工之日算起，单项竣工验收的工程，按单项工程分别计算质量保修期，缺陷责任期为一年，地基基础工程、主体结构工程为设计文件规定的合理使用年限，其他项目一年；承包人应对合同工程施工质量负责，严格执行国家、省有关施工标准、规范和操作规程，按照施工设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料，不得擅自修改施工设计图纸，确保合同工程质量和施工安全；质量验收，以合同约定的标准为依据，工程质量标准为合格；承包人对合同工程的质量向发包人负责，其职责包括但不限于下列内容：编制施工技术方案，确定施工技术措施，提供和组织足够的工程技术人员检查和控制工程施工质量，控制施工所用的材料和工程设备以符合标准与规范、设计要求及合同约定的标准，负责合同工程施工中出现质量问题或竣工验收不合格的返修工作，参加合同工程的所有验收工作，承担质量保修期的工程保修责任等；发现工程质量达不到合同约定验收标准应拆除和重新施工，直至符合合同约定验收标准为止。合同还约定了其他内容，包括经协商一致、不可抗力、发包人原因与承包人原因等导致合同解除的条款。上述合同签订后，浚源公司于2015年9月17日开始进场施工。

2015年12月15日，涉案高标准农田项目合同工程完工验收工作组出具合同工程完工验收鉴定书，载明现场验收范围为灌溉与排水工程、田间道路工程、岸坡防护工程，其中合同工作分部工程（包括整修箱涵、整修田间道、新建护岸）质量全部评定为合格，合同工程验收质量等级评定为合格，沙溪镇政府（项目法人）、华远工程公司（设计单位）、中山建设监理公司（监理单位）、浚源公司（施工单位）、沙溪农业农村局（运行管理单位）分别在该鉴定书上盖有公章。

2015年12月23日，涉案高标准农田项目竣工验收委员会出具竣工验收鉴定书，载明验收结论为：1、工程已按经批准的设计文件全部建设完成，工程经试运行满足要求，发挥效益；2、工程质量满足设计及规范的要求；3、工程工期、控制投资在批准建设工期目标和初设概算范围内；4、工程资料基本齐全、准确，符合档案资料归档要求；5、同意该项目通过竣工验收，工程质量合格；6、同意该项目交付运行管理单位投入运行使用。沙溪镇政府（验收主持单位）、中山建设监理公司（监理单位）、华远工程公司（设计单位）、浚源公司（施工单位）、沙溪农业农村局（运行管理单位）分别在该鉴定书上盖有公章。

2017年1月9日，受市财政投资审核中心委托，信仕德公司就涉案高标准农田项目的工程造价进行结算审核，审定结算价为5282169.76元。沙溪镇政府（项目业主、建设单位）、浚源公司（施工单位）、信仕德公司（审核单位）、市财政投资审核中心（财政部门）分别在该鉴定书上盖章确认。

2015年12月29日至2017年6月27日期间，沙溪镇政府分期向浚源公司支付涉案高标准农田项目工程款共5282169.76元。

2018年3月27日、28日，沙溪镇政府委托广东稳固检测鉴定有限公司对涉案高标准农田项目整修田间道水泥混凝土路面进行检测，检测内容为30条田间道的水泥混凝土路面厚度、芯样轴心抗压强度，该公司于2018年4月27日出具检测报告，检测结果为大部分田间道路面厚度平均值未超过20cm。

2019年2月22日，沙溪镇政府委托广东科捷检测技术服务有限公司对涉案高标准农田项目路基路面厚度进行检测，该公司于2019年3月5日对42条田间道的水泥稳定层采用钻芯法进行采样，于2019年5月13日出具路基路面厚度（钻芯法）试验报告，检测结果为全部田间道的路基路面厚度均未达到设计值150mm。

2019年7月22日，受市财政投资审核中心委托，信仕德公司再次就涉案高标准农田项目的工程造价进行结算审核，在原结算审定稿基础上增加核减金额960609.82元，修正审定结算金额为4321559.94元。

2019年8月16日，市财政局作出328号审核意见函，载明根据第三方复核报告以及田间道13在检测报告中未有相关检测数值等，经审计整改全面复查后，项目存在未按复查结果修改竣工图，仍存在竣工资料与现场实际不符的情况，遂对涉案高标准农田项目审减造价1279463.51元，审定造价为4321559.94元。该函所附的《关于2014年度中山市沙溪镇高标准基本（审计修正稿）结算确认回执》施工单位意见、代建单位意见、项目业主意见栏均无任何单位盖章及加具意见。

2020年3月27日，沙溪镇政府向浚源公司发出关于要求退还涉案高标准农田项目多收款项的催告函，载明涉案高标准农田项目开工日期为2015年9月17日，完工日期为2015年10月31日，而施工图明确载明田间道厚度为20cm，2015年12月22日现场验收时，因未能对田间道厚度进行实质性检测，仅依据监理单位出具的报告开展现场验收并得以通过，该镇政府按田间道厚度为20cm的条件结算工程款，并于2017年12月已支付全部工程款5282169.76元，后中山市审计局对全市高标项目进行审计，沙溪镇政府根据审计要求于2018年3月聘请有资质的第三方对涉案高标准农田项目进行工程复核和质量检测工作，检测报告显示工程存在未按施工图施工、抽芯厚度不足等问题，市财政局根据第三方检测数据重新对该工程进行结算审核，并出具328号审核意见函，审定造价为4321559.94元，为此，催告浚源公司收到函件后5个工作日内将多收的工程款960609.82元退还沙溪镇政府。浚源公司收件后，委托律师于2020年4月2日向沙溪镇政府出具律师函，明确拒绝向该政府退还960609.82元的工程款。

2020年5月28日，沙溪镇政府向浚源公司作出2号行政处理决定，认为浚源公司未按施工图施工且在验收时未如实告知田间道的实际厚度，违反《中华人民共和国合同法》第六十条规定的严格履行和诚实信用原则，根据该法第一百零七条规定，已构成违约，决定责令浚源公司在收到处理决定书后15日内将多收的工程款960609.82元退还沙溪镇政府。浚源公司不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。

另查明，就中山市高标准基本农田建设项目所产生的工程款支付纠纷，本院已受理多起行政机关与施工单位之间的民事案件，案由均为建设工程施工合同纠纷。

庭审中，双方当事人确认涉案施工合同没有约定以政府审计价格作为高标准农田项目的结算依据。

本院认为，首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”可见，行政机关作出上述书面处理决定的前提是所要求履行的协议应为行政协议。本案中，沙溪镇政府之所以与浚源公司签订涉案施工合同，虽然是基于完成上级下达的高标准基本农田建设项目的工作任务，但根据涉案施工合同的条款，双方当事人只是对工程承包范围内容、工期、质量标准、工程价款等进行了约定，而合同相对人的权利义务最终也是落实到按合同约定进行施工以及支付对价，并未约定在履行协议过程中，沙溪镇政府作为行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要而单方变更、解除协议，甚至可以依法单方面作出行政强制、行政处罚，也即，合同未赋予沙溪镇政府享有职务上或物质上优益条件的资格，因此，本院认为涉案施工合同体现的是平等主体之间的民事法律关系，并不具有行政管理的性质。退一步而言，涉案施工合同已经履行完毕，沙溪镇政府向浚源公司责令退还“多收”的工程款并非依据涉案施工合同的约定，而是相关部门的审核结果，因此，沙溪镇政府作出涉案2号行政处理决定所依据的事实基础及前提条件不成立。其次，就涉案施工合同的工程款问题，根据本院已查明的事实可知，涉案高标准农田项目于2015年12月23日竣工验收合格，相关部门（包括沙溪镇政府、浚源公司、信仕德公司、市财政投资审核中心）于2017年1月签订结算定案书，一致确认涉案高标准农田项目审定造价为5282169.76元，沙溪镇政府按照结算定案书审定的造价已支付工程款。对此，本院认为，结算定案书盖有有关部门的公章，是各方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律行政法规的强制性规定，合法有效，并在被依法撤销、解除或者变更之前，继续有效，而后信仕德公司于2019年7月22日出具的结算审核报告则没有经过浚源公司的确认，且涉案施工合同亦未约定涉案高标准农田项目必须以财政部门的审核结论作为结算依据或需两次结算以第二次结算为准，故该结算审核报告对浚源公司没有法律约束力，浚源公司按照结算定案书审定的造价收取工程款没有违反法律规定。也即，沙溪镇政府要求浚源公司返还“多收”的工程款，也缺乏理据。

综上所述，沙溪镇政府作出2号行政处理决定，无事实和法律依据，适用法律错误，依法应予撤销。浚源公司要求撤销沙溪镇政府作出的中沙行决字[2020]2号行政处理决定的诉讼请求，合理有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：

撤销被告中山市沙溪镇人民政府于2020年5月28日对原告广东浚源建设工程有限公司作出的中沙行决字[2020]2号行政处理决定。

案件受理费50元，由被告中山市沙溪镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。

审　判　长　　朱婉芬

人民陪审员　　吴红卫

人民陪审员　　汤伟灿

二〇二〇年十二月八日

书　记　员　　叶晓桐

黎金凤