南通市新锦房屋拆迁有限公司
***、***等与大丰市草堰镇人民政府事实拆迁行为违法一审行政裁定书
来源：中国裁判文书网
江苏省大丰市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）大行初字第0068号
原告***。
原告***。
原告刘步生。
原告邹先锋。
原告朱存生。
原告朱存高。
原告黄勇。
原告冯叶洲。
原告冯春山。
原告冯存山。
原告肖龙根。
原告徐粉英。
原告李平。
诉讼代表人***（即本案原告***）。
诉讼代表人李平（即本案原告李平）。
13名原告共同委托代理人赵春生，北京首阳律师事务所律师。
被告大丰市草堰镇人民政府，住所地大丰市草堰镇。
法定代表人商明华，该镇镇长。
委托代理人梅海江，该镇副镇长。
委托代理人陈定喜，江苏陈定喜律师事务所律师。
第三人南通市新锦房屋拆迁有限公司，住所地南通市人民中路127号3层35室。
法定代表人施卫新，该公司董事长。
委托代理人孙洪生，该公司经理。
***等13名原告诉被告大丰市草堰镇人民政府（以下简称草堰镇政府）、南通市新锦房屋拆迁有限公司（以下简称南通拆迁公司）事实拆迁行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月28日立案受理后，于2014年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，向第三人南通拆迁公司送达了参加诉讼通知书及诉状副本等。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。13名原告的诉讼代表人***、李平，共同委托代理人赵春生，被告草堰镇政府的委托代理人梅海江、陈定喜，第三人南通拆迁公司的委托代理人孙洪生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月8日，被告草堰镇政府授权草堰镇村镇建设服务中心（以下简称草堰村建中心）编制了“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段拆迁实施细则”，后通过广播宣传等形式，向拆迁地段农户告知丁溪河拓宽工程项目的拆迁对象、拆迁范围等，包括本案13名原告在内的100多农户属于拆迁对象，被告草堰镇政府为实施该工程项目成立了拆迁安置工程指挥部，并授权第三人南通拆迁公司具体实施拆迁，由第三人与相关农户签订拆迁协议。2012年3月至9月，本案的12名原告（不包括刘步生）分别与第三人签订了拆迁补偿协议，并领取了相应的拆迁补偿款项。后原告认为被告不是适格的拆迁主体，没有合法的拆迁依据，被告的违法拆迁行为侵害了原告的合法权益，向本院提起行政诉讼。
被告草堰镇政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据：
1、江苏省发改委（2011）1580号、（2012）1656号、国家发改委（2013）305号文件，拟证明被告按上述文件要求进行本次水利工程前置工作；
2、房屋拆迁协议12份，拟证明除刘步生未签协议外，第三人与12名原告签订拆迁补偿协议的事实，相关的拆迁安置协议是由第三人与原告之间完成的，与被告没有关联；
3、征收补偿及补助结算表12份，拟证明12名原告与第三人共同对征收范围内原告的资产协商确定补偿价格的事实；
4、拆迁安置付款凭证12份，拟证明原告在与第三人签订拆迁协议后，自愿将房屋钥匙交出并领取补偿款的事实。
5、苏政办发（2005）125号文件、大丰市人民政府（2008）17号、大丰市人民政府（2010）76号文件各1份，拟证明拆迁安置时适用的是大丰市政府的拆迁补偿安置标准。
13名原告诉称，2012年3月，被告草堰镇政府以“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目”之名实施拆迁，并授权委托第三人南通拆迁公司代为签订《大丰市征收集体土地地上附着物（房屋）拆迁协议书》、实施房屋拆迁，明确了拆迁范围，共涉及被拆迁户约134户。截止至今，已拆迁32户（房屋），拆迁行为仍在持续进行中。原告认为被告实施房屋拆迁的具体行政行为违法：被告未办征地审批，实施房屋拆迁违法、无效，侵害了原告的合法权益。被告不具有实施征收集体土地上附着物拆迁补偿的主体资格，其授权委托第三人签订的拆迁协议无效；被告应赔偿违法拆迁给原告造成的损失。13名原告要求赔偿损失明细为：***要求赔偿310028.9元；***要求赔偿144248.01元；刘步生要求赔偿187812.42元；邹先锋要求赔偿365399.72元；朱存生要求赔偿202763.49元；朱存高要求赔偿271943.8元；黄勇要求赔偿267586.05元；冯叶洲要求赔偿352529.03元；冯春山要求赔偿307770元；冯存山要求赔偿332047.6元；肖龙根要求赔偿229030.7元；徐粉英要求赔偿110121.11元；李平要求赔偿419968元。
原告向本院提供的证据如下：
1、大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段拆迁实施细则，落款单位为草堰村建中心和南通拆迁公司，落款时间为2012年3月8日，拟证明被告实施房屋拆迁行为客观存在，该细则明确了拆迁范围、对象、面积及搬迁期限等，并证实被告与第三人系委托关系；
2、丁溪河拓宽前期先导段积土区工程拆迁安置工作人员分工一览表、拆迁安置工作人员联系一览表，拟证明被告进行房屋征收的事实及明确了房屋征收范围及对象；
3、***和李平的拆迁协议复印件计两份，拟证明第三人接受被告委托参与拆迁的事实，因被告不具备房屋拆迁的主体资格，其委托第三人实施的房屋征收行为违法。
4、南通拆迁公司的工商登记信息，拟证明第三人企业登记情况。
5、13名原告的身份证复印件，朱存生、朱存高、黄勇（黄保生）等3人的房屋所有权证原件，李平的建设工程准建证，拟证明原告的身份信息，被拆房屋和土地的权属；
6、村民陈照平、杨根女等6人的房屋拆迁情况陈述，拟证明拆迁补偿不公，同地同房不同价，拆迁过程中有东台经济开发区工作人员的参与，被告实施拆迁的目的是为了配合东台经济开发区安和焦化有限公司2012年度的环评验收；
7、原告制作的2012年丁溪河拓宽工程拆迁补偿高价情况表，拟证明同地同房不同价；
8、丁溪河拓宽前期先导段积土区拆迁安置工程指挥部给***、冯春山的承诺，拟证明当时实施的是拆迁安置，而非被告所说的移民安置，同时被告应当按照承诺补偿差价；
9、大丰国土局给冯东华等5人的政府信息公开申请答复书，拟证明被告拆迁没有取得征地审批手续，没有报批。
被告草堰镇政府答辩称，1、原告的起诉不符合我国行政诉讼法的规定，被告并没有实施具体侵害原告合法权益的具体行政行为，原告相应的诉讼请求不属于人民法院对行政诉讼案件的受理范围，应当裁定驳回原告的起诉。2、被告对案涉地段房屋的征收，系根据国家和省发改委相关文件要求，为减轻淮河流域、里下河腹部区域洪涝灾害而实施的地方大型水利工程的前置工作，现因部分村民的阻挠未能及时完成全部拆迁并依法补办相关征地手续，但已暂停拆迁，没有给相关原告造成直接的经济损失，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。3、原告诉称的宅基地损失、维权费用损失、劳务费损失等与被告的行为没有关联性，也没有事实和法律依据，依法不能成立。综上，原告的起诉不符合法律规定，应当裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉讼请求。
第三人无陈述意见，亦未举证。
经庭审质证，13名原告对被告草堰镇政府提供的证据作出如下质证意见：对证据1中的国家发改委（2013）305号文，这份证据被告在庭前没有提交，被告是逾期举证，原告不予质证。即使该文件是真实的，因拆迁行为发生在2012年，这份文件作出的时间是2013年，故这份文件与本案无关联。对证据2-4的真实性无异议，但被告所举证据不能证明被告实施拆迁行为合法。（1）、从拆迁协议内容看，第三人是征收实施单位，第三人实施拆迁是受被告的委托和授权，是代被告实施征收所签订的拆迁协议，应是行政征收行为；（2）、被告在答辩意见中也表明被告委托第三人实施拆迁；（3）、按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，对于这种委托，应由委托人承担相应的法律责任；（4）、因被告不具备征收土地、房屋的主体资格，故其委托授权第三人签订拆迁协议实施征收的行为违法。对证据5的真实性没有异议，但不能证明被告的行为合法。苏政办发（2005）125号文确定的补偿标准在2012年时应当是过期的，因该文依据是苏政办发（2003）131号文，苏政办发（2011）40号文已将苏政办发（2003）131号文代替了，故应依新标准执行。关于大丰市政府的两份文件也是旧的标准，不符合省政府的（2011）40号文件第一条的规定，2011年3月25日后应当制订新的补偿标准报省政府备案。
第三人南通拆迁公司对被告草堰镇政府提供的证据没有异议。
被告草堰镇政府对13名原告提供的证据质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的，该细则显示的是由被告委托第三人与相关的拆迁户进行协商补偿，而不是行政授权或行政委托，是双方作为平等主体之间的民事委托行为。对证据2的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的，同时进一步证明案涉的征收是水利工程的需要。对证据3的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的，相反证明了原告与第三人间经过协商一致达成了拆迁补偿协议，并在领取补偿款后将房屋交给第三人拆迁的事实。对证据4没有异议。对证据5的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的，第三人与相关拆迁户签订协议时，按照相关要求应当将房屋及房产证、土地证一并交付给第三人，但其中部分原告以找不到相关证件为由没有交付，同时根据房屋已经灭失的事实，该权证已没有实际意义，只能证明4名原告曾经拥有相应的物权。对证据6，认为系证人证言，因证人未到庭作证，相关陈述不能作为认定本案事实的依据，被告方不予质证。对证据7，认为该表格为原告单方制作，没有提供其他证据证明，因此不能证明原告的证明目的，也不能作为认定本案事实的证据。对证据8的真实性没有异议，相关内容被告在答辩状中也已提到，如果省水利厅在正式实施拆迁补偿时，补偿价格高于本次协议的价格，被告同意按新标准补足差价。对证据9的真实性没有异议，但被告是准备在拆迁完成后，补办相关手续，由于部分村民没有同意拆迁，因此拆迁工作暂时停止，也没有补办相关手续。
第三人南通拆迁公司对13名原告提供的证据质证意见同被告。
经审查并结合当事人在庭审中的质证意见，本院对原、被告所举证据作如下确认：
被告所举证据1中的（2013）305号批复形成于2013年2月，涉案房屋拆迁事项发生于2012年，故对该批复与本案的关联性不予确认；原告对被告所举证据2-4（拆迁协议、补偿结算明细、付款凭证）的真实性未提出异议，故本院对该部分证据的真实性、关联性予以确认；被告所举证据5具有真实性，本院予以确认。被告及第三人对原告所举证据1-5、8-9的真实性、关联性未提出异议，本院予以确认；原告所举证据6是与原告同村的6名村民的陈述证明，属证人证言，除徐粉英外，其余五人应到庭作证而未到庭，故对该证据不予采信；原告所举证据7系原告单方制作，且无其他有效证据相佐证，本院不予采信。
根据已确认的证据，本院认定以下事实：***、李平等13名原告均系大丰市草堰镇丁溪村村民，2012年之前在丁溪村集体土地上均建有房屋。2012年3月8日，被告草堰镇政府授权草堰镇村建中心和第三人南通拆迁公司编制了“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段拆迁实施细则”，并成立了拆迁安置工程指挥部，拟对丁溪河前期先导段积土区工程所涉地段农户进行拆迁安置。拆迁指挥部通过广播宣传，在拆迁办门前张贴拆迁范围、对象明细表等方式，公告拆迁内容。包含本案13名原告在内的100余户村民属于被拆迁对象。被告授权委托第三人南通拆迁公司具体实施房屋拆迁，但被告未作出房屋征收决定。在2012年3月至9月间，除原告刘步生自认已领取补偿款20000元、房屋被拆除（无协议、无付款凭证）外，本案的其余12名原告分别与第三人南通拆迁公司签订了《大丰市征收集体土地地上附着物（房屋）拆迁协议书》各一份，协议对12名原告房屋及附属设施的补偿金额、交房时间、提前搬迁奖等事项进行了约定。协议签订后，12名原告将房屋腾空交由第三人拆除，并领取了相应的拆迁补偿款。该地段的房屋拆迁工作实际于2012年9月下旬停止。2014年6月下旬，原告委托律师向本院邮寄行政诉状（先分别起诉，后合并起诉），要求确认被告实施拆迁房屋的具体行政行为违法并赔偿损失。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，对草堰镇丁溪村部分村民房屋的拆迁，是由被告委托第三人与被拆迁人签订协议后进行的拆迁。尽管被告草堰镇政府属于行政机关，但其在拆迁过程中，并未采取行政手段，未作出房屋征收决定，而是由第三人与12名原告经协商达成一致协议后，由原告按约定主动腾空房屋，交由第三人南通拆迁公司拆除，被告草堰镇政府按约支付补偿款，故被告草堰镇政府的行为系民事行为，不是具体行政行为，故不属于行政案件受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，本案原告起诉的事实拆迁行为是民事行为，原告起诉不符合起诉条件。故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回原告***、李平等13名原告的起诉。
案件受理费50元，退还***、李平等13名原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于盐城市中级人民法院。
审判长 高 翊
审判员 袁菊新
审判员 刘曙杲
二〇一四年十二月十七日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2．《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
