汉能（天津）工业泵有限公司与浙江华诚建设工程招标代理有限公司等二审行政判决书

北京市第二中级人民法院

行政案件判决书

（2018）京02行终705号

上诉人汉能（天津）工业泵有限公司（以下简称汉能公司）因诉浙江省财政厅（以下简称浙江财政厅）作出的投诉处理决定及中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出的行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0102行初591号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

汉能公司不服一审判决，上诉认为，本案所涉招标参数的合理性、科学性问题如不解决，政府采购活动所要求的招标投标、合同签订及履行制度就形同虚设。一审判决适用法律错误。故请求撤销一审判决，支持其一审诉求。 浙江财政厅、财政部均同意一审判决，请求予以维持。 华诚公司、浙江省防汛技术中心均同意一审判决，请求予以维持。 在一审诉讼期间，浙江财政厅在法定举证期限内向法院提交并当庭出示了如下证据材料以证明被诉处理决定的合法性： 1、第一次投诉函，证明汉能公司具体投诉内容； 2、第一次投诉函邮寄单，证明浙江财政厅收到投诉材料的时间； 3、重新投诉通知书，证明投诉书不符合要求； 4、重新投诉通知书邮寄凭证，证明浙江财政厅发出重新投诉通知书的时间； 5、重新投诉函及相关材料，证明汉能公司的投诉内容； 6、重新投诉函邮寄凭证，证明浙江财政厅收到投诉材料时间； 7、投诉受理告知书及邮寄凭证，证明浙江财政厅作出投诉处理的时间、受理通知书及副本发出时间； 8、投诉答复举证通知书，证明投诉答复举证通知书发出时间； 9、投诉答辩意见，证明浙江财政厅针对投诉的答辩内容； 10、中标供应商青岛罗德通用机械设备有限公司的投诉回复意见，证明中标供应商针对投诉的回复内容； 11、《浙江省防汛物资管理中心移动泵站采购项目招标文件》，证明本项目招标文件内容； 12、补充采购文件，证明本项目招标文件内容； 13、被诉处理决定书，证明浙江财政厅作出的行政处理决定内容； 14、被诉处理决定书邮寄凭证，证明被诉处理决定书送达时间。 在一审诉讼期间，财政部在法定举证期限向法院提交并当庭出示了如下证据材料以证明被诉复议决定的合法性： 1、汉能公司复议申请及其邮寄凭证； 2、财政部向浙江财政厅印发的答复通知，向采购人、采购代理机构、中标人印发的第三人参加复议通知书及其邮寄凭证； 3、浙江财政厅作出的答复书、证据、依据等材料（争议相关节选，涉及商业秘密的除外）及其邮寄凭证； 4、采购人、采购代理机构提交的相关材料及其邮寄凭证； 5、中标人提交的《书面意见》及其邮寄凭证； 6、被诉复议决定书的邮寄送达凭证。 在一审诉讼期间，物资中心向法院提交如下证据材料： 1、部分抢险场景图片； 2、广东省2012年成功采购的产品图片； 3、开标前收到的投标文件提交单位名单图片。 在一审诉讼期间，华诚公司没有向法院提交证据材料。 经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：汉能公司提交的证据材料1、2；浙江财政厅提交的证据材料13均系被诉行政行为的载体，不作为证明行政行为合法性的证据使用；物资中心提交的证据材料1、2与本案被诉行政行为缺乏关联性，不予采纳；汉能公司、浙江财政厅、财政部、物资中心提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以确认。 一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2016年4月，物资中心委托华诚公司对“浙江省防汛物资管理中心移动泵站项目”（招标编号：HCZB-16110）组织开展政府采购活动。2016年4月15日，涉案项目公开招标公告在浙江省政府采购网上发布。汉能公司认为，此次招标文件某些参数设定不合理，不科学，损害了其作为潜在投标人的权益，导致其无法参与投标，故向浙江财政厅投诉，请求对本次政府采购活动中招标文件进行审查。2016年5月10日，浙江财政厅收到汉能公司递交的投诉书，经对投诉材料审查后，于2016年5月10日作出重新投诉通知书，并于2016年5月11日将重新投诉通知书寄给汉能公司。后于2016年5月17日收到汉能公司重新递交的投诉书，并于2016年5月18日作出受理决定，同日向汉能公司寄出受理通知书，向华诚公司、物资中心发送《政府采购供应商投诉答复举证通知书》及投诉书副本。2016年6月29日，浙江财政厅对汉能公司的投诉进行审查后，对汉能公司作出被诉处理决定书，告知汉能公司经审查未发现招标文件中存在不合理之处，汉能公司认为招标文件不合法、损害其合法权益的投诉请求缺乏事实和法律依据。汉能公司不服遂向财政部提出行政复议，2016年9月27日，财政部作出被诉复议决定书，维持了浙江财政厅作出的被诉处理决定书，汉能公司不服，向法院提起行政诉讼。另查，2017年8月7日，浙江省防汛物资管理中心更名为浙江省防汛技术中心。

浙江财政厅辩称，被诉处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容并无不当之处，请求法院依法驳回汉能公司诉讼请求。 财政部辩称，被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，汉能公司诉讼请求不能成立，请求法院驳回汉能公司诉讼请求。

2017年7月31日，一审法院作出（2017）京0102行初591号行政判决认为：《政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《处理办法》）第三条第一款和第三款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。本案中，汉能公司认为涉案政府采购活动使自己的合法权益受到损害并对采购代理机构答复不满意，有权向浙江财政厅提出投诉。浙江财政厅作为一级政府采购监督管理部门，对汉能公司的投诉具有受理并作出处理决定的职责。 《政府采购法》第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《实施条例》第五十六条规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。对财政部门依法进行的调查取证，投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情况，并提供相关材料。《处理办法》第十一条第一款第一项及第二款规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合投诉条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉；对符合投诉条件的投诉，自财政部门收到投诉书之日起即为受理；第十二条规定，财政部门应当在受理投诉后5个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。 本案中，浙江财政厅根据《政府采购法》、《实施条例》、《处理办法》的相关规定，在收到汉能公司的投诉后，履行了审查、受理、发送投诉书副本、核查投诉问题、作出被诉处理决定、通知投诉处理结果等法定程序，投诉处理程序合法。另，汉能公司所持诉讼理由认为“浙江省防汛物资管理中心移动泵站项目”（招标编号：HCZB-16110）招标文件技术参数设置不合理，对供应商实行差别待遇和歧视待遇，而浙江财政厅未对涉案政府采购活动中招标文件不合理之处进行处理。对此，一审法院认为，供应商投诉应当有具体的投诉事项及事实根据，政府采购监督管理部门应当根据调查、审查的基本事实处理供应商的投诉。本案中，浙江财政厅在处理汉能公司的投诉过程中，并无充分证据证明或显示汉能公司所主张的涉案项目招标文件存在实行差别待遇和歧视待遇的情形存在，亦未发现招标文件存在不合理、指向特定的供应商或特定的产品，且汉能公司未就此相关问题向浙江财政厅提交充分证据予以证实，故，浙江财政厅针对汉能公司的投诉基于已经查实的事实所作出的被诉处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 对于财政部的复议程序，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，2016年8月10日，财政部受理了汉能公司的行政复议申请。2016年8月11日，财政部负责法制工作的机构向浙江财政厅印发了财复议便函（2016）115号《行政复议答复通知书》及行政复议申请材料副本，向采购人物资中心、采购代理机构华诚公司、中标人青岛罗德通用机械设备有限公司印发了财复议便函（2016）116、117号《第三人参加行政复议通知书》及行政复议申请材料副本。在收到相关当事人回复材料后，2016年9月29日，财政部作出被诉复议决定书，符合复议程序规定。 综上，被诉处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，结论正确，应予支持。被诉复议决定书程序合法，亦予支持。汉能公司提出的要求撤销被诉处理决定书及被诉复议决定书的诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回汉能公司的诉讼请求。

本院认为，《政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。根据《处理办法》第三条第一款和第三款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。浙江财政厅作为一级政府采购监督管理部门，对汉能公司的投诉具有受理并区分情况作出相应处理的职责。 《政府采购法》第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《处理办法》第十七条规定，财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。 本案中，汉能公司因认为涉案招标文件存在参数不合理等问题，向招标代理公司提出质疑，因对答复不满，向浙江财政厅提起投诉。浙江财政厅在收到汉能公司的投诉后，经过审查，认定汉能公司的投诉事项和理由缺乏事实依据并据此驳回其投诉，并无不当。浙江财政厅履行了受理、发送投诉书副本、核查投诉问题、作出投诉处理决定、通知投诉处理结果等程序，程序合法。关于汉能公司主张涉案招标文件参数设置不合理的问题，本院认为，人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查，本案采购方按照采购预算、采购项目的特点和需求编制招标文件，其参数设置没有违反相关法律法规和规章的规定，汉能公司亦无证据证明招标文件在参数设置方面存在违反国家标准或实行差别待遇和歧视待遇的情形存在。据此，被诉处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，结论正确，应予支持。财政部收到汉能公司的复议申请后，作出被诉复议决定书，复议程序符合法律规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，判决驳回汉能公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。汉能公司的上诉理由，没有事实与法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

2016年6月29日，浙江财政厅作出浙财执法[2016]17号《行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定书），主要内容为：“……投诉人因对被投诉人浙江华诚建设工程招标代理有限公司（以下简称华诚公司）组织的浙江省防汛物资管理中心（以下简称物资中心）移动泵站项目（编号：HCZB-16110，以下简称“本项目”）招标文件及质疑答复不满，于2016年5月10日向本机关提起投诉，经修改重新投诉后，本机关于2016年5月17日受理。投诉书副本已送达相关当事人……经本机关调查查明：一、本项目公开招标公告于2016年4月15日在浙江省政府采购网上发布。4月27日投诉人就招标文件向被投诉人华诚公司提出质疑，被投诉人物资中心、华诚公司于4月29日对质疑进行了回复并于当日给各投标供应商发送了补充采购文件。本项目于5月16日进行了开标，共有9家供应商进行投标，经评审，7家供应商投标文件有效，最后由青岛罗德通用机械设备有限公司中标。目前该项目尚未签订政府采购合同。二、招标文件P23第二点参数要求第1点水泵系统要求可通过颗粒直径≥70mm、额定功率≥100KW、最大流量≥1500m3/h、最大吸程≥9m、最高扬程≥26m、进出口口径：300mm;P23第3点发动系统要求发动机的动力减速机及其他传动组件传到至自吸泵、发动机为直列式涡轮增压、直额定输出功率≥115KW、启动方式：电启动由一组12V蓄电池启动、冷却方式：采用风冷却、控制箱带有一键启动，上述要求都是带*号标识的实质性要求条款。招标文件P24第三点其他要求第（6）点提出，验收依据原厂证明文件和授权委托、检验机构的检测报告、合格证书等进行验收，采购方将指定具备相应资质的第三方检验机构进行检测，费用由厂商负责。三、本标项按规定进行招标公告、开标、评审，评审专家从浙江财政厅政府采购专家库中抽取，评审小组按照招标文件规定对各投标文件中有关技术、商务资信等的响应程度进行符合性审查并评分符合相关规定，除中标人青岛罗德通用机械设备有限公司外，其余6家投标供应商产品都符合招标文件要求……本机关认为：一、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十五第二款规定，除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。被投诉人编制招标文件细化各项参数并无不当。二、投诉人提出的招标文件产品采购需求中关于可通过颗粒直径≥70mm、额定功率≥100KW、最大流量≥1500m3/h、最大吸程≥9m、最高扬程≥26m、进出口口径：300mm、柴油发动机采用风冷方式，柴油发动机的动力经减速机及其他传动组件传自吸泵、启动方式为一键启动、控制箱等要求不合理，指向特定供应商、特定产品，属以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，但并未提供有效证据证明具体指向哪家特定的供应商或特定产品，本机关经审查也未发现招标文件存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视遇的情形。事实上，本项目评标结果有七家供应商投标产品符合招标文件的要求。投诉人认为招标文件以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇缺乏事实依据。综上，投诉人关于物资中心移动泵站项目（编号：HCZB-16110，以下简称“本项目”）招标文件不合法，损害自身合法权益的投诉缺乏事实依据和法律依据，本机关不予支持。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项的规定，本机关决定：驳回投诉。……” 汉能公司对被诉处理决定不服，于2016年8月9日向财政部申请行政复议。2016年9月27日，财政部作出财复议[2016]152号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），维持了浙江财政厅的被诉处理决定。汉能公司不服，向法院提起行政诉讼。 汉能公司向一审法院诉称，2016年4月27日，因编号为（HCZB-16110）“浙江省防汛物资管理中心移动泵站项目”参数不合理，汉能公司依法向该项目的招标代理公司华诚公司提出质疑。2016年4月29日，华诚公司就质疑问题函复汉能公司。汉能公司不满函复遂于2016年5月6日向浙江财政厅投诉，请求对招标文件中不合理之处进行监督。2016年6月29日，汉能公司收到浙江财政厅出具的被诉处理决定书。汉能公司不服，于2016年7月5日向财政部提出行政复议，2016年10月10日，汉能公司收到财政部的被诉复议决定书，维持了浙江财政厅的被诉处理决定。汉能公司认为浙江财政厅作出被诉处理决定的理由是汉能公司要提供证据证明具体指向哪家特定供应商或供应产品，否则就说明物资中心设定的参数合理，而汉能公司就应当承担“驳回投诉”的后果，这无疑是一种对法律法规的曲解。汉能公司在质疑函和投诉书中对物资中心所设定的参数给出了具体的理由、计算公式、检索表格和产品性能的科学分析，旨在说明和质疑物资中心设定的技术参数不科学合理，更不符合法律法规以及政府采购政策的规定，物资中心应当提交证据材料来证明其设定的参数具有合理性，但本案中物资中心未提供相关证据，所以，浙江财政厅所作被诉处理决定违法，财政部对复议请求未全面审查，事实不清。故诉请依法撤销被诉处理决定书和被诉复议决定书。

驳回上诉，维持一审判决。 一、二审案件受理费各50元，均由汉能（天津）工业泵有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决。

审判长　　李智涛 审判员　　周建忠 审判员　　杨　波

法官助理郭子枫 书记员董梦楠