金华市婺城区人民政府、浙江中顺建筑工程有限公司、金华市婺城区住房和城乡建设局行政合同二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙行终138号

上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。

法定代表人黄国钧，区长。

委托代理人郭亮，金华市婺城区人民政府工作人员。

委托代理人郭春英，浙江丰畅律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）浙江中顺建筑工程有限公司，住所地义乌市稠江街道下门1区25栋1单元（临时）。

法定代表人龚志军，董事长。

委托代理人楼松海，浙江大平律师事务所律师。

原审被告金华市婺城区住房和城乡建设局，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号行政中心北楼6楼。

法定代表人吴国建，局长。

应诉负责人盛有红，副局长。

委托代理人卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。

浙江中顺建筑工程有限公司（下称中顺公司）诉金华市婺城区人民政府（下称婺城区政府）、金华市婺城区住房和城乡建设局（下称婺城区住建局）土地行政合同一案，金华市中级人民法院于2019年11月6日作出（2019）浙07行初452号行政判决。金华市婺城区人民政府不服，向本院提起上诉，本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。

原审法院认定，中顺公司系由金华县第八建筑工程公司更名而来。1993年10月7日，金华县第八建筑工程公司（乙方）与原金华市土地管理局（甲方）签订国有土地使用权出让合同1份，约定甲方出让给乙方位于人民东路南侧、面积866平方米地块，土地使用权出让金为每平方米780元。1994年11月18日，金华县第八建筑工程公司（乙方）与原金华市土地管理局（甲方）签订国有土地使用权出让合同1份，约定甲方出让给乙方位于人民东路南侧、面积为911平方米地块，土地使用权出让金为每平方米760元。1995年8月11日，金华县第八建筑工程公司取得上述受让土地使用证，证号为金市国用（1995）第12077号，面积为1777平方米，四至分别为：东至市造漆厂液体仓库；西至道路，界限中为界；南至舟桥处潜水段，墙内为界，8.27米处界限中为界；北至人民东路，界限中为界。2015年11月25日，婺城区政府决定征收金华市电大街改造工程范围内的房屋，并由杭长指挥部实施，上述地块亦在征收范围。2016年3月18日，杭长指挥部发出杭长婺指（2016）7号关于要求对金华市中顺建筑工程有限公司相关土地问题出具书面意见的报告。原金华市国土资源局于同年4月15日向杭长指挥部作出金土资函〔2016〕42号《关于金华市中顺建筑工程有限公司部分土地权属情况的回函》，针对杭长指挥部的征询事项进行了回复，主要内容为：中顺公司的前身原金华县八建公司分别于1993年10月、1994年11月从原金华市土地管理局受让商住土地1777平方米。1995年8月15日确权登记面积为1777平方米，用途为商业、住宅，批准使用期限为七十年。原金华八建公司取得土地后，因总体规划调整，该地块西侧电大街道路由原20米调整到30米，由此地块面积将减少420平方米，又因人民东路拓宽等因素，建设工程审批手续一直没有办理。1997年根据市政府抄告意见，原金华市土地管理局与原金华八建公司协商，因规划调整需退让的土地，一是用规划指标给予奖励；二是减少的土地部分出让金补偿问题由金华八建公司与市人民东路拓宽办协商解决；三是在让出的10米道路用地上（原属出让地块范围）同意建贰层临时用房过渡，道路建设时，无偿拆除。原金华八建公司接受了原市土地管理局的协商意见，进行了临时房的搭建。1998年10月5日，原金华八建公司将其取得的上述土地无偿划拨给金华县第一房地产开发有限公司（由其出资），在办理土地使用权变更登记时，登记机构把人民东路拓宽的道路退让的262.4平方米不予登记，但电大街道路调整的面积420平方米没有分割让出，仍确权给其，登记面积为1514.6平方米。后金华县第一房地产开发有限公司2001年更名为中顺房地产公司。已确权的1514.6平方米已随房屋进行了土地分摊，原土地证已注销。从出让合同和登记资料看，中顺公司确实有人民东路道路用地262.40平方米退让。这部分土地权属从1998年起就未登记给中顺公司。但电大街规划调整要求退让的420平方米，实际上中顺公司没有让出，一直登记在中顺公司名下归其使用，并已随商品房屋面积的分摊，这部分土地面积也随之分摊到各小业主。

2017年4月7日下午，受电大街改建工程项目业主方金华市建设局副局长季文秉委托，杭长指挥部常务副总指挥徐彪牵头金华市国土资源局、规划局、建设局、财政局、多湖商务区管委会相关处室负责人、杭长指挥部、金东区人民政府城东街道办事处相关负责人员就电大街改建工程涉及中顺公司相关土地历史遗留补偿问题再次进行专题研究，并形成会议纪要。该会议纪要载明：因市区总体规划调整，受让地块北侧沿人民东路道路拓宽需要，退让土地262.4平方米；西侧电大街道路宽度由原20米调整到30米，退让土地420平方米。受让地块面积共减少682.4平方米。会议决定：关于退让土地的补偿，方案为退让土地面积乘以当时出让土地的价格作为补偿本金；本金加上第一年的利息后作为次年的计算本金，复息计算，以此类推。经委托金融机构计算，总补偿金额为186.3536万元。附：1、原金华市国土管理规划局于1997年6月28日出具《关于对金华县八建公司再次反映人民东路受让土地有关问题的处理情况汇报》；2、国有土地使用权出让合同[金市地让同（1993）第51号]和国有土地使用权出让合同[金市地让同（1994）第30号）]；3、贷款利率依据（中国银行执行的贷款年利率为5.655%，金华银行执行的年利率为6.9%、成泰银行执行利率为5.775%），本次补偿计算按照成泰银行利率的标准。2017年6月20日，杭长指挥部出具委托书一份，抬头为金华市成泰银行，载明：今由杭长指挥部、中顺公司全权委托贵行计算关于电大街改建工程涉及中顺公司土地历史遗留补偿问题协调会议纪要中关于补偿款的计算方案，即为：退让土地面积乘以当时出让土地的价格作为补偿本金，加上第一年的利息后作为次年的计算本金，复息计算，以此类推，本次补偿计算按照金华成泰银行个人同期信用贷款利率，算至补偿之日止（附国有土地使用权出让合同）。

原审另查明，原金华县第八建筑工程公司于1998年10月5日将上述土地无偿划拨转让给金华县第一房地产开发有限公司，并办理了产权证书，证书登记面积为1514.60平方米。1998年12月24日，金华县第八建筑工程公司注册资本变更为1508万元，股东由集体备案为董宝花（出资200万，占股13.26%）、方炳清（出资200万，占股13.26%）、龚志军（出资1108万，占股73.47%）。1999年6月24日，金华县第八建筑工程公司更名为金华县第八建筑工程有限公司，公司性质变更为有限责任公司。2001年5月30日，金华县第八建筑工程有限公司更名为浙江中顺建筑工程有限公司（即本案原告）。2001年6月1日金华县第一房地产开发有限公司更名为金华市中顺房地产开发有限公司。案件审理过程中，中顺公司提交了一份加盖金华市中顺房地产开发有限公司公章的《权利让渡声明》，载明有关中顺公司无偿拨转给金华市中顺房地产开发有限公司的1514.6平方米土地中因电大街改造而退让的420平方米土地要求补偿的权利让渡给中顺公司行使，相关财产利益归中顺公司所有。

原审法院认为，关于中顺公司原告主体资格的问题，已由浙江省高级人民法院（2019）浙行终127号生效裁定确认，中顺公司作为本案原告主体适格。关于婺城区政府作为被告主体是否适格的问题，已生效的浙江省高级人民法院（2017）浙行终1635号认定中顺公司依据案涉会议纪要内容提起行政诉讼，要求对人民东路拓宽退让的土地使用权及电大街改造退让的土地使用权一并进行补偿，符合行政诉讼法第四十九条之规定。根据该会议纪要的内容，应由设立杭长指挥部的机关婺城区政府履行补偿职责，故婺城区政府作为本案被告主体适格。关于案涉会议纪要的效力问题，虽然婺城区政府称不对外发生效力，但2017年6月20日杭长指挥部出具的委托书载明，委托金华市成泰银行计算补偿款的行为系由杭长指挥部、中顺公司共同作出，故应认定该会议纪要及委托书已由双方共同确认，对双方均发生效力。综上，婺城区政府应按委托书确定的补偿款计算方式向中顺公司履行补偿职责。其中因人民东路道路拓宽退让的土地使用权262.4平方米，补偿款本金为262.4平方米*780元/平方米=204672元，利息起算时间为土地出让合同签订的次日即1993年10月8日；因电大街道路改造退让的土地使用权420平方米，补偿款本金为420平方米*760元/平方米=319200元，利息起算时间为土地出让合同签订的次日即1994年11月19日；该两部分补偿款利息的计算方式均为：以第一年的补偿款本金加利息作为次年的本金，复利计算，以此类推计算至补偿之日，利率标准为金华成泰农商银行个人同期信用贷款利率（2017年4月7日的执行利率为年利率5.775%）。中顺公司诉请中超出按上述方式计算所得金额部分，不予支持。金华市婺城区住房和城乡建设局不是本案补偿义务机关，其作为本案被告主体不适格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：（一）金华市婺城区人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告浙江中顺建筑工程有限公司补偿款本金523872元及利息（其中204672元的利息起算时间为1993年10月8日；其中319200元的利息起算时间为1994年11月19日，计算方式均为：以第一年的补偿款本金加利息作为次年的本金，复利计算，类推计算至实际履行之日止，利率标准为金华成泰农商银行个人同期信用贷款利率）；（二）驳回浙江中顺建筑工程有限公司的其他诉讼请求。

金华市婺城区人民政府上诉称：一、原审判决认定婺城区政府为本案适格被告错误。（一）本案诉请的补偿事项并非因电大路改造工程的建设项目房屋征收引起，故上诉人不应成为责任承担主体。婺城区政府虽然是电大路改造工程的建设项目房屋征收决定的作出者，但本案诉请的是10多年前因人民东路拓宽和电大街改造退让土地的历史遗留的补偿问题，并非是此次征收行为造成的。应该根据当时的行为作出者来确定补偿责任的承担主体。所以，原审判决以省高院裁定书为依据，以婺城区政府是房屋征收决定的作出者为理由，认定婺城区政府为本案适格被告，没有法律依据。（二）会议纪要上的落款单位并非就是赔偿的责任主体。杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部虽然是由婺城区政府设立，但指挥部组织召开协调会形成会议纪要的行为系受金华市住建局委托。该事实从会议纪要起始段的文字表述可以证实，原审判决对此也予以了确认。杭长指挥部充其量就是一个代理人的角色，行为产生的后果应当由委托人承担。更何况，会议纪要并未明确补偿的义务主体。省高院裁定以会议纪要落款签名来确定赔偿责任主体的逻辑，相关结论违背了民事诉讼法关于委托的法律规定。（三）本案适格被告的举证责任分配给婺城区政府无法律依据。根据会议纪要三条处理意见中第2条的表述，“减少的土地部分出让金补偿问题由金华县八建与市人民东路拓宽办协商解决。”很明显，涉诉土地补偿的责任主体是金华市人民东路拓宽办，而拓宽办是否具有诉讼主体资格、由谁设立，这是被上诉人诉讼时应该自行解决的问题，不应该义务强加给与此事毫不相干的被告，这不符合行政诉讼法设定的规则。省高院裁定“在其未提交其他证据证明其他行政机关应为本案适格被告的情况下，被上诉人婺城区政府为本案适格被告”的认定毫无法律依据。（四）上诉人已经提交应当承担责任主体的相关证据。相关材料显示，人民东路拓宽改造工程由金华市城乡建设委员会负责，由金华市旧城改造办公室组织实施，其应当是承担责任的法律主体。二、电大街规划调整要求退让的420平方米土地并未让出，中顺公司要求补偿款缺乏事实依据。根据上诉人提供的土地登记信息可知，被上诉人受让的1777平方米的土地，在初始登记在其名下时面积为1514.60平方米，已经减除了因人民东路拓宽退让的262.40平方米。1998年10月5日，该1514.60平方米土地变更登记至金华县第一房地产开发有限公司名下。该公司开发房地产后，土地面积已全部分摊到各小业主名下，电大街规划调整要求退让的420平方米实际上并未让出。（一）根据上述事实，电大街规划调整要求退让的420平方米的土地是登记在金华县第一房地产开发有限公司（现名中顺房地产公司）名下，现已分摊至楼盘小业主名下，其权利不应由中顺房地产公司享有，更加不应由被上诉人享有。（二）既然420平方米土地并未实际退让，也不应享受对应的补偿。原审判决对此未做区分，明显存在错误。三、原审判决计算补偿款的适用标准错误。（一）《会议纪要》只是内部文件，对外不发生法律效力。不管从形式还是从参会单位都可以看出，会议纪要只是行政机关内部开会讨论的一个阶段性的成果记录，对被上诉人不产生必然的法律效力。（二）补偿标准适用错误。1.原审判决背离会议纪要的补偿标准。关于补偿标准会议纪要明确复息计算法，根据该方法进一步明确补偿总金额是186.3536元。如果原审法院的判决依据是该会议纪要，那么也不应超出该金额。2.《委托书》并非双方达成的协议，不应成为补偿款的计算依据。首先，《委托书》是杭长客运指挥部单方委托，而非双方委托，原审判决认定有误。其次，《委托书》是在会议纪要作出后，被上诉人对补偿款的金额不认可的情况下，由杭长指挥部委托金融机构测算，并不能以此认定补偿款以成泰银行的计算为准，原审法院将协商的过程直接当结果适用的处理是错误的。综上，请求二审法院依法改判，驳回中顺公司的诉讼请求。

浙江中顺建筑工程有限公司答辩称：一、关于本案被告是否适格问题。无论上诉状怎样阐述上诉人不是适格被告，其实浙江省高级人民法院（2019）浙行终127号行政裁定和（2017）浙行终1635号行政裁定均明确认定，即上诉人是适格被告，答辩人也是适格原告。二、关于420平方米退让土地问题。对此，金华市政府有关部门的复函，2017年4月7日的会议纪要，及杭长指挥部等一再确认因电大街改造至答辩人退让土地420平方米。对此退让面积是铁打的事实，上诉人应当承担补偿责任。三、关于一审判决补偿标准问题。一审判决补偿标准，主要是依据2017年4月7日的会议纪要和2017年6月20日杭长指挥部出具的《委托书》而确定。而会议纪要和委托书的性质及法律效力，均已由浙江省高级人民法院（2019）浙行终127号行政裁定和（2017）浙行终1635号行政裁定所认定。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。

金华市婺城区住房和城乡建设局未提交书面意见，本院组织调查时称：同意上诉人金华市婺城区人民政府的答辩意见，请求二审法院依法改判，驳回中顺公司的诉讼请求。

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，第一，关于本案原告主体、被告主体是否适格问题。已经生效的本院（2017）浙行终1635号和（2019）浙行终127号裁定，认定中顺公司系本案的适格原告，婺城区政府系本案的适格被告，上诉人婺城区政府就此提出的异议，本院不予支持。第二，关于中顺公司享有的补偿面积以及本案是否需要追加其他被告等问题。本案相关公司根据行政机关的要求为城市建设退让土地的事实清楚，而退让土地的补偿问题历时多年未能解决，结合中顺房地产公司出具的《权利让渡声明》，根据土地收回及使用的实际情况，原审法院依法确认中顺公司对案涉682.4平方米土地享有补偿权利，并无不妥。本案已经两次指令继续审理，婺城区政府作为会议纪要落款单位杭长专线婺城段指挥部的设立者，也是电大路改造工程建设项目房屋征收决定的作出者，一审法院判令其承担支付补偿金的责任并无不妥。本着实质性解决行政争议、切实减少当事人讼累的原则，对婺城区政府要求追加共同被告的上诉理由，本院不予支持。第三，关于补偿金额。原审法院根据会议纪要载明的计算方式，确定婺城区政府支付中顺公司补偿款本金523872元及利息，并无不妥。需要明确的是，本案中顺公司依托会议纪要主张补偿权利，该会议纪要由相关行政机关加盖公章，同时载明据以计算利息的利率标准为2017年金华成泰农商银行个人同期信用贷款执行利率5.775%，故对于本案利息计算标准应当以会议纪要载明的执行利率5.775%为宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市婺城区人民政府负担。

本判决为终审判决。

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审判长　　夏祖银

审判员　　沈　妙

审判员　　董　东

二〇二〇年四月七日

书记员　　陈亦恒