合肥市排水管理办公室、合肥大众园林景观建设有限公司二审行政判决书

安徽省合肥市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）皖01行终281号

上诉人（原审被告）合肥市排水管理办公室，住所地安徽省合肥市庐阳区阜南路**号友谊大厦*****楼。

法定代表人魏邦仁，该办公室主任。

委托代理人郑世敏，该办公室副主任。

委托代理人桂冰，安徽世邦律师事务所律师。

被上诉人（原审公益诉讼人）合肥市庐阳区人民检察院，住所地安徽省合肥市庐阳区砀山路***号。

出庭人员罗润，庐阳区检察院检察员。

出庭人员王春梅，庐阳区检察院助理检察员。

原审第三人合肥大众园林景观建设有限公司，住所地安徽省合肥市肥西县上派镇合安路。

法定代表人许亚飞，该公司总经理。

上诉人合肥市排水管理办公室（以下简称合肥市排管办）与被上诉人合肥市庐阳区人民检察院及原审第三人合肥大众园林景观建设有限公司（以下简称大众园林公司）不履行法定职责一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2018）皖0103行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人合肥市排管办的委托代理人郑世敏、桂冰，被上诉人合肥市庐阳区人民检察院指派检察员罗润、助理检察员王春梅，原审第三人大众园林公司的法定代表人许亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2017年6月7日，合肥市排管办与大众园林公司签订《采购合同》，约定合肥市排管办通过招投标确定大众园林公司承担合肥市污水处理厂污泥施用于绿化及土壤改良工程服务工作，并约定绿化及土壤改良工程应符合相关国家环保技术标准要求，满足省、市、县环保部门的相关要求；进场污泥必须及时拌合，做到污泥日送日清，不允许将污泥集中堆放，拌合取土深度不得大于1.5米等。合同签订后，该项目实际负责人许家传自2017年7月开始处置污泥，自2018年3月起，许家传将其从合肥王小郢污水处理厂等城区污水处理厂接收的污泥运输至合肥新站区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组的流转土地上进行倾倒、拌合，且未采取防渗漏及无害化处理措施。至2018年4月下旬，许家传在上述流转土地上违法处置污泥累计10000余吨，造成约50亩土地受污染。合肥市环保局新站分局于2018年4月12日接到当地群众的投诉后，于当日到污泥处置现场核实情况，并于2018年5月9日书面上报合肥市环保局，请求明示大众园林公司处置污泥的方式是否适当，并对污泥处置方式给出指导意见。2018年5月15日，合肥市环保局会同合肥市排管办、合肥市环保局新站分局、三十头管委会对污泥倾倒现场进行查看，发现现场仍大量堆存含水率在70-80%以上的未经稳定化处理的污泥，存在明显臭味，未采取任何防渗措施，不符合《城镇污水处理厂污泥处置园林绿化用泥质》(GB/T23486-2009)中关于污泥含水率低于40%、绿化利用前应进行稳定化处理的相关要求。其中一部分污泥采取薄膜覆盖的方式进行临时干化，另一部分污泥直接存放于现场地势较为低洼的取土坑内，正在进行取土拌和，或通过泵输送至附近树林进行施肥，且施用范围、施用量、施用方法均不合理，涉嫌非法堆放、处置污泥。鉴于此，合肥市环保局于2018年5月16日对合肥市排管办作出《合肥市环境保护局关于我市部分城镇污水处理厂污泥利用处置有关问题的函》，函请合肥市排管办：1.委托有资质的监测机构制定监测方案，对污泥堆放区域及周边对照点的地下水及土壤进行取样和比对监测，了解污泥堆放区域土壤及地下水是否受到污染，并根据监测结果视情采取相关修复措施。2.对合同约定的污泥与土壤拌和比例为1∶3的表述提供国家相关标准或技术规范等支撑材料。3.停止向上述区域转运处置污泥的行为，尽快提供2017年7月以来在上述区域累计处置污泥的总量、来源、相关批次监测报告等材料。4.建议根据《城镇排水与污水处理条例》第五十三条规定对大众园林公司的违法行为进行依法查处。5.对在合肥市范围内采取类似方式处置城镇污水处理厂污泥的所有点位开展全面排查，并向合肥市环保局提供相关材料。2018年5月，合肥市排管办委托合肥海正环境监测有限责任公司对大众园林公司污泥处置情况进行取样检测，检测结果为重金属未超过地下水及土壤环境质量标准。2018年7月11日，合肥市环保局新站分局对许家传在合肥新站区三十头社区四十头居委会非法处置污泥的行为作出行政处罚决定：立即停止违法行为，罚款60000元。2018年7月23日，合肥市环保局对合肥市排管办再次作出《关于进一步加快新站区污泥清运处置工作的函》，函请合肥市排管办根据《城镇排水与污水处理条例》第五十三条规定，加大协调督办力度，责令责任企业限期清运污泥，如逾期完不成，应指定有治理能力的单位代为治理。2018年7月，在合肥市排管办的组织、协调下，未拌和的部分污泥被清运(约几百吨)，后因费用无人承担而停止了清运。2018年8月3日，合肥市城乡建设委员会向合肥市人民政府出具《关于新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置相关事宜的请示》，鉴于大众园林公司已无法承担三十头社区污泥处置工作，建议由合肥市排管办委托南京环科所编制应急处置方案，尽快落实该场地污泥应急处置工作，同时按合同要求对大众园林公司追究责任。2018年8月20日，合肥市人民政府批示：污泥应急方案编制由合肥市建委(合肥市排管办)与南京环科所采用单一来源谈判的方式采购，应急处置方案编制费用、污泥运输及处置费用应由事故责任单位承担，若事故单位暂无力承担或责任界定不明确，建议由合肥市建委(合肥市排管办)先行从“污泥处置费”中支付，后期再进行追偿，并进行处罚。2018年8月15日，合肥市瑶海区人民检察院（以下简称瑶海区检察院）对合肥市排管办是否依法履行法定职责的情况进行立案调查。2018年8月17日，瑶海区检察院向合肥市排管办发出《检察建议书》，建议如下：1.对倾倒污泥过程中的单据、凭证记录等材料进行归纳整理，便于检察机关调查核实；2.对污泥的有害成分，倾倒污泥的深度、面积和对土地使用功能的影响进行鉴定和评估；3.采取有效措施对倾倒的污泥进行符合规定的处理，消除影响；4.依法对倾倒污泥行为进行处理；5.加大对全市污泥处置的监管力度，防止类似案件发生。2018年9月6日，大众园林公司的法定代表人许亚飞及案涉项目实际负责人许家传在瑶海区检察院陈述：涉案工程项目由许家传挂靠大众园林公司中标，大众园林公司并无处置污泥的资质；施工由许家传在合肥市排管办的指导和安排下进行，施工场地也是经过合肥市排管办领导现场考察后确定的。针对瑶海区检察院的检察建议，合肥市排管办于2018年10月16日回复如下：其于2018年5月下旬委托合肥海正环境监测有限责任公司对所涉场地土壤及地下水进行检测，报告说明未发生超标污染；其于2018年8月通过招标程序委托环保部具有司法鉴定资质的南京环科所对该区域进行了全面监测鉴定，并制定了《三十头绿化场地污泥应急处置方案》，待完成专家论证意见修改定稿后即开始实施整改；其成立了污泥应急处置工作领导小组，对现场进行了应急处置：挖设排水沟、集水池、设置围坝、对裸露污泥进行覆盖，在现场设置安全围挡、警示牌、警戒线等；其对大众园林公司进行约谈问责，并没收其履约保证金，要求其负责好现场的安全警卫，配合做好污泥的处置等工作；其加大对污泥处置的监管力度，采取定期检查和不定期抽查等方式，严禁类似事件发生。2018年11月12日，由合肥市排管办委托的南京环科所编制了《新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置方案》，建议采用“污泥预处理（含水率、铬、镍和石油溶剂处置达标）+原地异位堆肥处置+渗滤液外运处置”的方式进行治理，治理费用总计约1199.89万元，工期约220天。对于治理费用，合肥市排管办于庭审时陈述，其已上报至合肥市人民政府，目前正在等待合肥市人民政府审批。2018年11月14日，合肥市排管办根据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》(合肥市人民政府令第117号)第四条、第七条第四项、第八条和《关于调整城市管理部分职责的通知》规定，作出《关于移交处理合肥大众园林景观建设有限公司处理处置后的污泥涉嫌不符合国家有关标准案件的函》，将案件移送给合肥市新站高新技术产业开发区城市管理执法分局立案查处。截止目前，案涉污泥仍未处理，环境受污染的事实仍然存在。

另，瑶海区检察院于2018年10月18日将本案移送合肥市庐阳区人民检察院起诉审查，该院于2018年10月30日向原审法院提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告未依法履行对大众园林公司在合肥新站高新技术产业开发区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组流转土地上违法处置污泥监管职责的行为违法；2.责令被告依法履行对大众园林公司在合肥新站高新技术产业开发区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组流转土地上违法处置污泥监管职责。

原审法院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。合肥市排管办作为合肥市城镇排水与污水处理主管部门，负有监督、指导污泥处置的行政职责，故公益诉讼人要求合肥市排管办履行监督管理其行政区域内污泥处置的行政职责，具有法律依据。处置污泥的企业应当具备危险废物经营许可证等资质，有污泥处理资质的企业处理污泥的技术全面，设备也相对高新，能够更大程度的实现污泥资源化。大众园林公司不具备处理污泥的资质，案涉工程实际负责人许家传甚至不了解国家相关环保技术标准，合肥市排管办将合肥市污水厂污泥处置工程发包给大众园林公司施工，导致如今污染环境事件的发生，并非出于偶然。《城镇排水与污水处理条例》第五十三条第一款规定：城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位对产生的污泥以及处理处置后的污泥的去向、用途、用量等未进行跟踪、记录的，或者处理处置后的污泥不符合国家有关标准的，由城镇排水主管部门责令限期采取治理措施，给予警告；造成严重后果的，处10万元以上20万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担；造成损失的，依法承担赔偿责任。本案中，大众园林公司处置的污泥不符合国家有关标准，根据上述行政法规规定，合肥市排管办负有责令大众园林公司限期采取治理措施、给予行政处罚、指定有治理能力的单位代为治理的法定职权和职责。鉴于大众园林公司无处理污泥的资质，且其无力治理已造成的环境污染，合肥市排管办前期所做的工作，如督促大众园林公司整改污泥处置现场、成立污泥应急处置工作领导小组解决统一协调调度问题、对污泥倾倒现场进行围挡、覆盖等，均不能有效的达到彻底治理的目的。案涉环境污染事件于2018年4月发生后，环保部门、检察机关多次致函合肥市排管办，要求其对责任企业履行监管职责，依法对责任企业进行处罚，并指定有治理能力的单位代为治理，直至2018年8月，合肥市排管办才委托南京环科所编制污染应急处置方案，此举并不能体现其辩称的“积极履行法定职责”。关于治理费用，《城镇排水与污水处理条例》第五十三条以及合肥市人民政府2018年8月20日的批示已对代为治理费用的承担作出了明确规定和指示，“等待政府审批治理费用”并不能成为阻却合肥市排管办指定有治理能力的单位代为治理污泥的正当理由，从而任由案涉污泥污染环境的事实继续存在。针对瑶海区检察院2018年8月17日《检察建议书》所提出的五项建议，合肥市排管办所提供的证据亦不能证明其已对照完成。综上，合肥市排管办怠于履行监督管理职责的事实明确，依法应确认为违法。为保护生态环境安全，作为排水与污水处理主管部门，合肥市排管办应当积极履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：一、确认被告合肥市排水管理办公室对第三人合肥大众园林景观建设有限公司在合肥新站高新技术产业开发区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组流转土地上违法处置污泥的行为怠于履行监督管理职责违法；二、责令被告合肥市排水管理办公室于本判决生效之日起十日内对第三人合肥大众园林景观建设有限公司在合肥新站高新技术产业开发区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组流转土地上违法处置污泥的行为依法继续履行监督管理职责。

合肥市排管办上诉称：一审判决对污泥处置和环境治理过程及费用认定错误，从而认为上诉人急于履行监督管理职责，系认定事实错误。1、一审法院认为“处置污泥的企业应当具有危险废物经营许可证等资质”，没有事实和法律依据，且对上诉人作出过高的要求。一审法院对危险废物认识错误，固体废物分为危险废物、有害废物和一般废物，危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。生活污水产生的污泥属于固体废物中的一般废物，不属于危险废物，《国家危险废物名录》中也未将生活污水产生的污泥列入危险废物。上诉人委托鉴定机构对事故现场做了多次检测，检测结论皆为“一般固体废物”，危险性研判排除了反应性、易燃性、腐蚀性和毒性特征，不是危险废物。所以原审判决认为污泥属于危险废物，处置污泥的企业应当具有危险废物经营许可证等资质，没有事实和法律依据。2、一审判决认为上诉人“等待政府审批治理费用”，任由污泥污染环境的事实继续存在，系与事实不符。虽然《城镇排水与污水处理条例》第五十三条和合肥市人民政府批示已经对代为治理费用的承担作了明确规定和指示，但现实状况是：治理费用高达1200万左右，大众园林公司无力承担，上诉人的污泥处置费也不足以支付这笔费用，指定其他单位代为治理，如果不从财政预算中支付，根本无法实施。上诉人一直积极推进程序，且第一时间责令大众园林公司停止违法行为，委托对现场检测，多策并举，有效控制了污染范围的扩大和污染事实的继续。故原审判决认定上诉人任由污泥污染环境的事实继续存在，系认定事实与实际情况不符，等待政府审批费用也是依法履责表现，走政府审批程序就是履行职责。3、一审判决责令上诉人十日内对大众园林公司继续履行监督管理职责，上诉人其实一直在履行职责。上诉人在事发后第一时间就责令大众园林公司停止违法行为，其后对大众园林公司进行约谈、发函，并于2018年11月14日将案件移交合肥市新站区城管分局，建议其对大众园林公司进行行政处罚。上诉人对大众园林公司的监管职责已经履行，上诉人认为，目前最重要的职责是在市政府支持下，履行规范的程序，安排治理单位尽快入场处置污泥，恢复该地原有环境。综上所述，上诉人在本次事件发生前后，积极履行法定职责，依法责令大众园林公司停止倾倒，委托专业机构检测并制定应急处置方案，同时查实违法情况，移送有行政处罚权的机关，建议行政处罚，目前正严格落实市政府批准的应急处置方案，继续履行职责。上诉人作为城镇排水与污水处理主管部门，担负着整个城区几百万人口、每天的生活污水及其污泥处置管理的重任，因此比其他任何部门都迫切地希望污水污泥处置合法合规，维护好生态环境。恳请二审法院查清事实，依法作出公正裁决。合肥市排管办上诉请求：撤销一审判决，依法改判或者变更。

原审公益诉讼人合肥市庐阳区人民检察院辩称，一、上诉人怠于履行监督管理职责的事实确实。一审法院查明的事实表明，2017年6月7日，上诉人与大众园林公司签订《采购合同》，约定进场污泥必须及时拌合，做到污泥日送日清，不允许将污泥集中堆放等。案涉污泥处置实由许家传以大众园林公司名义，在上诉人现场指导和安排下进行。上诉人无论基于合同约定还是《城镇排水与污水处理条例》的规定均有及时跟进监督，确保污泥无害处理事项落地的职责，本案中，正是由于上诉人怠于履行职责，才致使该起污泥违法倾倒事实发生。二、违法倾倒的大量污泥至今未予处置，上诉人依法继续履行监督管理职责责无旁贷。到目前为止，案涉污泥未进行有效处置，甚至连污泥处置的开工日期仍遥遥无期，环境损害事实依然存在，社会公共利益持续处于被侵害的状态，上诉人作为合肥市排水日常管理单位，一审判决其依法继续履行职责并无不当。南京环科所编制的“新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置方案”表明“应急处置工作以立即清除污染源为处置目标”，由此可见，该起事件的处置应当具有时间上的紧迫性。另外，上诉人所称“等待政府审批费用”与“走政府审批程序”等工作，属内部行政管理制度要求，不具有对抗上诉人在行政法层面怠于履职的效力，混淆了内部监管上的履职与行政法上的履职的区别。三、本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审人民法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原判。

原审第三人未向本院陈述意见。

合肥市庐阳区人民检察院向原审法院提交如下证据：一、合肥市机构编制委员会办公室《关于市排水管理办公室(污水管理处)内设机构及二级机构的批复》，证明合肥市排管办具有污泥处置监督指导职责。二、《关于合肥新站区三十头社居委四十头居委会代田埠村民组流转土地被倾倒有害废物影响居民饮用水安全和环境被严重污染的情况说明》、网银日志及工程款发票、《合肥市环境保护局关于我市部分城镇污水处理厂污泥利用处置有关问题的函》、合肥市环保局新站分局《关于合肥市污水厂污泥向我区倾倒的情况报告》《现场检查(勘察)笔录》、《调查询问笔录》《行政处罚决定书》、合肥市环保局新站分局《关于对瑶海区人民检察院检察建议书的回复》（含七份附件）、三十头管委会《关于大众园林倾倒污泥检察建议回复的函》（含七份附件）、大众园林公司《情况说明》、瑶海区检察院《询问笔录》、戴田埠村民组全体成员的《报告》、戴田埠组和高小郢组污泥处理现场的照片，上述证据证明施工方违法在合肥新站区三十头社居委四十头居委会戴田埠居民组、高小郢居民组流转土地上违法处置污泥的事实，且在处置过程中未采取任何防渗漏及无害化措施；环保部门已对违法处置污泥的行为进行了处理，明确了合肥市排管办的职责要求；截止2018年10月，有关部门对违法处置的污泥仍未采取有效整改措施。三、瑶海区检察院的《检察建议书》、合肥市排管办《关于合肥市瑶海区人民检察院的回复》，证明检察机关已经履行诉前程序；污泥处置监管部门尚未依法履行职责。

合肥市排管办向原审法院提交如下证据：1.《合肥市环境保护局新站高新技术产业开发区分局关于对瑶海区人民检察院检查建议书的回复》，证明合肥市排管办于2018年4月24日责令大众园林公司停止违法行为，没收其履约保证金。2.合肥海正环境检测有限公司出具的《检测报告》，证明2018年5月，合肥市排管办委托合肥海正环境检测有限责任公司对事发现场土壤及地下水进行检测，检测数据未超过相关国家标准限值点位。3.《关于“合肥市环境保护局关于我市部分城镇污水处理厂污泥利用处置有关问题的函”的复函》，证明合肥市排管办向合肥市环保局回复近期治理污染的情况。4.《市排管办约谈大众园林会议纪要》，证明合肥市排管办约谈大众园林公司，要求其在2018年8月31日前清运污泥，配合合肥市排管办做好群众安抚工作，大众园林公司许家传拒绝签字。5.《关于尽快整改污泥处置现场存在问题的函》，证明合肥市排管办通知大众园林公司，要求其尽快整改，否则依据法律和合同追究其责任。6.《大众园林污泥应急处置工作会议纪要》，证明合肥市排管办召集相关专家及几家污水污泥处置单位召开污泥应急处置工作会议。7.《关于成立处理合肥大众园林景观建设公司污泥应急处置工作领导小组的通知》，证明合肥市排管办成立污泥应急处置工作领导小组，解决统一协调调度问题。8.《大众园林污泥应急处置工作日报》，证明合肥市排管办协调槽罐车对污泥进行外运。9.《废液紧急处理调试方案》，证明合肥市排管办协调蔡田铺污水处理厂，制订《废液紧急处理调试方案》。10.《关于新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置相关事宜的请示》、《市政府办公厅秘书四室公文处理标签》，证明合肥市排管办向合肥市政府请示，因大众园林公司已无力承担治理工作，建议由合肥市排管办代为治理，治理费用纳入财政预算，同时委托南京环科所编制应急处置方案，编制方案费用约85万元。2018年8月20日，市政府批示，同意合肥市排管办与环保部南京环科所采取单一来源谈判方式采购。11.《论证纪要》，证明合肥市排管办组织专家对污泥应急处置方案编制单一来源政府采购方式进行论证。12.《新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置方案》，证明污泥应急处置方案初稿形成，治理费用为1200万元，治理工期需要220天左右。合肥市排管办针对初稿组织了专家论证，形成论证意见。13.《新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置方案》，证明南京环科所于2018年11月12日出具污泥应急处置方案正稿。14.《关于移交处理合肥大众园林景观建设有限公司处理处置后的污泥涉嫌不符合国家有关标准案件的函》，证明依据南京环科所的检测数据，合肥市排管办建议依法对大众园林公司进行行政处罚，将案件移交给合肥市新站区城管分局行使。15.《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《关于调整城市管理部分职责的通知》，证明合肥市政府早在2005年规定，由城管部门集中行使城市管理方面的行政处罚；2017年12月1日起，市城乡建委的所有行政处罚权都交由城管部门行使。

原审第三人未向原审法院提交证据。

另，上诉人合肥市排管办在二审期间向本院提交如下证据:1、新站区三十头社区污泥处置情况说明，证明在一审前上诉人已经向政府有关部门申报污泥处置招标，经过两次招标。首次招标，因为投标企业不足流标。2019年3月20日招标，江苏大地益源环境修复有限公司中标，其立即进场进行处置。2、政府采购合同。3、中标通知书。4、中标单位处置污泥情况的照片。以上证明原有的履责已经落实到了中标单位。

合肥市庐阳区人民检察院对以上新提供的证据的质证意见为：上诉人提供的证据是在一审判决后履职的证据，恰证明其处置污泥的过程，并不影响在一审中检察机关监督的职责，不影响污染结果的发生。

第三人对以上新提供的证据未发表质证意见。

本院认为，上诉人以上新提供的证据形成于一审举证期满后，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条（三）项关于“新证据”的规定，对其真实性和关联性予以认可。

本院二审经审理查明的事实同原审法院查明的事实。另查明，案涉污泥应急处置服务项目经合肥市政府采购中心组织公开招标，上诉人合肥市排管办与江苏大地益源环境修复有限公司于2019年4月29日签订《新站区三十头社区绿化场地污泥应急处置服务采购合同》，双方约定服务期限为合同签订后180天内完成。

本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼案件若干问题解释》）第二十一条的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，应该提出检察建议。行政机关在法定期限内不依法履行的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，合肥市庐阳区人民检察院向原审法院提交了检察机关已经履行诉前程序、社会公共利益受到侵害、行政机关不依法履行职责等证明材料，提起的环境行政公益诉讼符合《公益诉讼案件若干问题解释》第二十三条规定的起诉条件。

本案的争议焦点在于上诉人是否应依法对案涉污泥违法处置行为继续履行监督管理的职责以及上诉人在本案二审期间作出的有关履行职责行为对案件审理的影响。

根据合肥市机构编制委员会办公室合编办[2007]53号《关于市排水管理办公室（污水管理处）内设机构及二级机构的批复》《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款、第五十三条的规定，合肥市排管办作为城镇排水主管部门对本行政区域内城镇排水及污水处理负有监督管理职责，对污泥处置单位处置污泥造成的不符合国家标准的污染，有责令限期采取措施、行政处罚、指定其他单位代为治理等法定职责。原审法院认为公益诉讼人要求合肥市排管办履行监督管理其行政区域内污泥处置的行政职责具有法律依据，并无不当。

本案中，原审公益诉讼人提供的《关于合肥新站区三十头社居委四十头居委会代田埠村民组流转土地被倾倒有害废物影响居民饮用水安全和环境被严重污染的情况说明》、网银日志及工程款发票、《合肥市环境保护局关于我市部分城镇污水处理厂污泥利用处置有关问题的函》、合肥市环保局新站分局《关于合肥市污水厂污泥向我区倾倒的情况报告》《现场检查(勘察)笔录》《调查询问笔录》《行政处罚决定书》、瑶海区检察院的《检察建议书》、合肥市环保局新站分局《关于对瑶海区人民检察院检察建议书的回复》、三十头管委会《关于大众园林倾倒污泥检察建议回复的函》、大众园林公司《情况说明》、瑶海区检察院《询问笔录》、戴田埠村民组全体成员的《报告》、戴田埠组和高小郢组污泥处理现场的照片、合肥市排管办《关于合肥市瑶海区人民检察院的回复》等证据可以充分证明大众园林公司处置的污泥不符合国家有关标准，合肥市排管办所作工作并不能有效的达到彻底治理的目的，尚未完全履行法定职责。原审法院结合环境污染事件的发生以及合肥市排管办委托编制污染应急处置方案的时间，对合肥市排管办作出怠于履行监督管理职责的评价亦无不当。同时，也应当看到上诉人合肥市排管办作为案涉污泥治理的监管单位，在治理费用等有关客观情况得到解决的情况下，正在积极的履行相应法定职责，服务采购合同的签订、治理期限的明确等均为案涉环境污染的治理提供了保证，充分体现了原审公益诉讼人合肥市庐阳区人民检察院通过行政公益诉讼发挥法律监督职能、维护社会公共利益的作用。

通过以上查明的案涉污泥治理事实可以看出，本案显然不属于《公益诉讼案件若干问题解释》第二十五条第一款（一）项中规定的判决继续履行没有意义的情形。虽然上诉人在诉讼审理过程中一直在积极履行法定职责，但根据《公益诉讼案件若干问题解释》第二十四条的规定，在行政公益诉讼案件审理过程中行政机关作出履责行为，人民法院并不是当然的作出确认违法、驳回诉讼请求或限期履行判决，而是应以行政机关履行职责的效果为依据。根据该条规定，“在公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法”，需要强调的是，《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款亦规定“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”，不难看出，两个司法解释中对审理过程中被告作出行政行为时如何适用确认判决的规定不尽相同。“依法履行职责而使人民检察院诉讼请求全部实现”以及“人民检察院变更诉讼请求”两个条件同时满足方可作出确认违法判决是行政公益诉讼的特殊之处，契合涉及生态环境等关系到国计民生等重大领域的公益诉讼的目的，体现了司法审判对国家利益或社会公共利益的保护力度，且《公益诉讼案件若干问题解释》第二十七条规定，两高之前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。故在行政公益诉讼案件中，被告在审理过程中作出履责行为时，应依据上述《公益诉讼案件若干问题解释》相关规定确定被告依法履行职责以及公益诉讼人的诉请实现情况，从而进一步明确判决类型。因此，上诉人虽在案件审理过程中履行了有关职责，但根据上述司法解释的规定，在作出本案判决时仍然要对案涉污染项目的治理结果或者监督治理工作是否履行完毕予以衡量和判断，治理的行为是否启动以及履责的过程与本案判决结果之间无必然联系。

案涉履行法定职责行为依法应由上诉人承担举证责任，结合上诉人在二审中提供的采购合同中确定的服务治理期限尚未到期等事实，可以确定至本案二审判决作出时，污泥治理工作尚未完成，社会公共利益仍然处于受侵害状态，履职目的并未实现，因此不能认定上诉人在案件审理过程中已经依法全面的履行职责。原审法院判决责令上诉人继续对案涉违法处置污泥行为依法履行监督管理职责，符合法律规定，应予支持。

同时需要指出的是，根据《公益诉讼案件若干问题解释》第二十一条、第二十五条（三）项的规定，原审法院判决上诉人继续履行法定职责实际上包含了对上诉人不依法履行职责行为的违法性评价。并且如上所述，本案也不符合《公益诉讼案件若干问题解释》第二十四条、第二十五条第一款（一）项中有关应当判决确认违法的规定。因此一审判决并不需要重复作出确认违法判项，本院在此予以指正。对确认违法判决与限期履行、撤销重作等判决类型之间的区分应该遵从法律及司法解释的规定，不应完全按照诉讼请求作出判决。尽管如此，一审判决第二项责令合肥排管办继续履行监督管理职责的判决在内容和法律效力上可以覆盖一审判决第一项确认违法判决，在维持该继续履行判决的情况下，确认违法判决并不会对本案判决结果产生实质影响，故二审并无撤销该确认违法判决的必要。

综上所述，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人合肥市排水管理办公室负担。

本判决为终审判决。

审判长　　李琦

审判员　　张俊

审判员　　潘攀

二〇一九年六月十三日

书记员　　杨丽

附：相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。

行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

第二十二条人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：

（一）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；

（二）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；

（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

第二十三条人民检察院依据行政诉讼法第二十五条第四款的规定提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项及本解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。

第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。

第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：

（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；

（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；

（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；

（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；

（五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。

人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。