某某、义乌市某某起重机安装有限公司质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)浙行终1102号

上诉人（原审原告）***，男，1971年10月28日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。

上诉人（原审原告）义乌市**起重机安装有限公司，住所地浙江省义乌市北苑街道春晗二区19幢2单元1楼。

法定代表人***，执行董事。

两上诉人的委托代理人黄志强，浙江恒美律师事务所律师。

两上诉人的委托代理人吴一潭，浙江恒美律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）青田县人民政府，住所地浙江省青田县鹤城街道鹤城中路33号。

法定代表人周和平，县长。

委托代理人林琰。

委托代理人陶土才，浙江五洲律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）**，1986年2月28日出生，汉族，住四川省通江县。

委托代理人王雷音，浙江五洲律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）浙江正脉建设有限公司，住所地浙江省青田县温溪镇安定东路372号。

法定代表人章后顺，执行董事。

被上诉人（原审第三人）程必雷，男，1984年7月19日出生，住浙江省青田县。

被上诉人浙江正脉建设有限公司、程必雷的委托代理人项礼，浙江潘源律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）浙江亿华工程建设管理有限公司，住所地浙江省杭州市大江东产业集聚区义蓬街道青六中路888号义蓬科创园1703室。

法定代表人熊军，董事长。

***、义乌市**起重机安装有限公司（以下简称**公司）诉青田县人民政府、**、浙江正脉建设有限公司（以下简称正脉公司）、程必雷、浙江亿华工程建设管理有限公司（以下简称亿华公司）安全生产行政批复一案，浙江省丽水市中级人民法院于2020年5月9日作出（2019）浙11行初144号行政判决。***、**公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年7月28日进行调查。上诉人暨上诉人**公司的法定代表人***，二上诉人的委托代理人黄志强、吴一潭，被上诉人青田县人民政府的委托代理人林琰、陶土才，被上诉人**的委托代理人王雷音，被上诉人正脉公司、程必雷的委托代理人项礼参加调查。本案现已审理终结。

原审法院经审理认定，2013年10月26日，原告**公司委托第三人**，在浙江荣景建设有限公司承包青田县平演村留地商住楼区块工程中，签订《塔机安装生产协议书》，并进行施工，2013年10月30日，**公司在丽水成立**公司丽水分公司，负责人为胡国杰，同年11月1日，原告**公司聘请**为青田办事处负责人，通过胡国杰出具给**《委托书》及《证明》，委托**到青田县施工管理处办理塔机、施工升降机安装告知及拆除告知业务。加盖编号为：3307250135180**公司印章。2014年3月4日，原告**公司更换印章编号为3307250187272印章。2014年1月11日人**支付给原告***挂靠费30000元，2015年2月7日**通过银行转账给原告公司合伙人余江栋挂靠费50900元，2016年6月28日，原告公司丽水分公司代原告公司向**收取挂靠费20000元。2017年8月26日，第三人正脉公司与青田县凯新房地产开发有限公司签订建设工程施工合同，承接青田县温溪镇的欧江名苑房屋建设工程，第三人亿华公司负责监理。2018年3月9日，正脉公司与原告**公司签订《施工升降机安装协议》，具体施工均由**负责。2018年6月7日，青田县温溪镇瓯江名苑建设工程项目安装施工升降机顶升加节至24楼时，在升降机向上开的途中整个升降机连带四节标准节发生坠落，致机内1名工人、机顶1名工人当场坠落死亡。被告于当天委托青田安监局组成联合调查组，对本起事故进行调查，青田安监局依法会同青田县监察委、青田县公安局、青田县总工会、青田县建设局等部门，组成事故调查组对案件进行了调查，2018年11月22日，青田县安监局作出青安监（2018)45号《青田县安全生产监督管理局关于要求批准同意青田县温溪镇瓯江名苑建设工程项目“6.7”起重伤害事故调查报告的请示》，该请示附有《调查报告》，《报告》第一部分第（一）条第4项，认定升降机安装单位为**公司。第四部分事故原因第（二）条间接原因中，对两原告及第三人的责任作出认定。被告于2018年11月30日作出青政发〔2018〕159号《青田县人民政府关于同意青田县温溪镇瓯江名苑建设工程项目“6.7”起重伤害事故调查报告的批复》，同意青田县安监局作出的《调查报告》。原告***、**公司不服该批复，遂诉至法院，要求撤销该批复。

原审法院认为，本案的争议焦点为：一、涉案事故调查报告的批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案事故发生在生产过程中，涉案调查报告的内容载明系根据《生产安全事故报告和调查处理条例》作出。该条例第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复…有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告青田县政府根据上述《条例》规定作出的批复，系依法行使法定职权的行为。涉案事故调查报告经过批复后，涉案事故的原因、性质及责任已被明确界定，该批复即认定原告***、**公司、第三人**、正脉公司、程必雷、亿华公司应对本次事故负直接责任及间接责任等，对后续处理产生拘束，成为后续刑事或行政、民事等处理程序的一个重要依据。故被诉批复对当事人的权利义务产生了直接影响，构成可诉的行政行为。被告提出本案不具有可诉性，依据不足，该院对其抗辩理由，不予支持。二、原告***、**公司是否为事故责任主体，主要是指第三人**是否存在伪造**公司印章，借用**公司名义安装升降问题。1、原告向青田县公安局报案称，第三人**伪造公司印章，时至开庭，青田县公安局没有出具任何证据证明**存在伪造**公司印章进行工程建设的事实，原告称第三人**伪造**公司印章的主张不成立；2、2013年10月，原告**公司即委托第三人**承包青田平演村留地商住楼区块工程的塔机安装项目，第三人**在2014年、2015年、2016年支付给原告挂靠费用，原告***在开庭时陈述2015年、2016年认识**，原告***存在隐瞒事实的行为；3、2018年6月7日，第三人**与原告***的通话记录中，原告***对案涉工程系第三人**挂靠原告公司承包工程的事实没有提出任何异议，仅仅是关心其企业的资质是否会受到影响，该录音记录不存在任何误导的情形，结合当天第二次通话内容，原告***授意第三人**承认私自承包案涉工程，仍然未提出案涉工程不是原告公司承接的项目；4、原告公司丽水分公司负责人胡国杰证言称，**公司青田办事处的成立系经过原告***同意，并出具《委托书》及《证明》，每年缴纳挂靠费的事实；5、2014-2016年间，原告***、合伙人余江栋收取费用的事实，均可以证明第三人**一直与原告**公司存在经济往来的事实，对工程承包存在关联。因此，该院认为第三人**存在挂靠原告**公司对外承接起重机安装并支付一定的挂靠费的事实，现原告提出第三人**伪造公司印章，案涉工程与原告无关的主张，证据不足，对原告的该主张，该院不予支持，本案***、**公司是事故的责任主体，被告在《调查报告》中将两原告列为当事人，并无不当。关于事故直接原因的调查认定问题。原告仅仅是认为案涉工程项目不是原告承接，与原告无关，进而提出诉讼，而对《调查报告》事故责任认定没有提出异议，第三人对该《事故调查报告》事故责任认定也无异议，故该院对该《事故调查报告》予以认定。三、关于事故调查处理程序问题。事故发生后，被告青田县政府依法成立了由监察委、安监局、公安局、总工会组成的事故调查组，进行了现场勘查，对相关人员进行调查取证，进行技术分析。事故调查组在此基础上作出《事故调查报告》并报请青田县人民政府批复同意，该调查处理程序合法。综上，原告诉讼请求撤销被告所做出的《青政发〔2018〕159号批复》的依据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告义乌市**起重机安装有限公司、***的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告***、**公司各半负担。

***、**公司上诉称：一、原审认定事实错误。原审认定，2013年11月1日，**公司聘请**为青田办事处负责人。**公司从未开办青田县办事处。原审作出上述认定的依据是**向被上诉人提供的《委托书》及《证明》。《委托书》与《证明》上加盖编号为：3307250135180的章，已经由青田县公安局于2020年4月16日得出鉴定结论，与上诉人所持有的公章不是同一枚。也就是说《委托书》与《证明》并非由**公司出具。原审认定《委托书》及《证明》通过胡国杰交给**，与事实不符。胡国杰称2013年10月24日(或者是25日)，***亲自盖章给了胡国杰十套资料与《委托书》及《证明》。而经青田县公安局鉴定，十套资料中的一套(2013年10月26日在浙江荣景建设有限公司承包青田县平演村留地商住楼项目工程中使用)与《委托书》及《证明》上的公章并不一致。资料上的公章确实是**公司的公章，而《委托书》及《证明》上加盖的是一枚假冒的公章。上诉人确实给了正在筹办中的丽水分公司负责人胡国杰十套加盖了公章的资料，但并没有给过《委托书》及《证明》，这证明胡国杰在法庭上做了伪证。**在一审庭审中已经承认，**持有**公司编号为3307250187272的假公章，并用这枚假公章于2018年3月9日与正脉公司签订了《施工升降机安装协议》。正脉公司提供的证据：2016年4月14日在青田滨园底宅山住宅小区工程一期《建筑起重机械设备安装告知表》，该证据上使用的编号3307250135180的公章。而**公司使用的编号3307250135180的公章早在2014年3月4日已经交回公安机关指定的公章刻制单位销毁。显然这又是一枚假章。**对此的解释是假公章是***给他的。***作为一个企业的法定代表人怎么可能克隆一枚企业的假公章交给他人，放任他人使用?**的解释显然违背常理。而对此**并没有提供证据证明他的解释。为了解释**持有两枚假公章的事实，**说：他没有注意到公章的编号，2016年年初，***给的假公章没油了，***又给他换了一枚公章。但是这样的说法无法解释2016年之后，**同时持有两枚假公章的事实，显然**说法与事实不符。《委托书》与《证明》上的假章，就是**在2016年4月14日在青田滨园底宅山住宅小区工程一期《建筑起重机械设备安装告知表》上加盖的同一枚假章。可见**用他自己持有的**公司的假章，制造了《委托书》与《证明》，以此来证明**是**公司青田办事处的负责人。很显然，这是用自己伪造的证据证明自己的循环认证。一审法院认定：2014年1月11日，**支付给上诉人***挂靠费30000元。该认定与事实不符。2014年1月11日，***收到叶力华银行转账30000元。叶力华是**公司丽水分公司的财务工作人员，该款项是上诉人与丽水分公司的正常财务往来，与**毫无关系。同样一审法院认定“2015年2月7日**通过银行转账给原告公司合伙人余江栋挂靠费50900元”，与事实不符。该笔款同样由叶力华代表**公司丽水分公司转账给余江栋，该款用于分公司正常的往来款及工作人员交纳社保的费用，同样与**毫无关系。一审法院认定“2018年3月9日，正脉公司与原告**公司签订《施工升降机安装协议》，具体施工均由**负责”，与事实不符。《施工升降机安装协议》上加盖的公章并非**公司的公章。正脉公司在庭审中已经证实，该枚假公章是**本人加盖。**也在庭审中，承认**持有该枚假公章，并在《施工升降机安装协议》上盖章。故**公司未与正脉公司签订过《施工升降机安装协议》。实际也没有参与涉案施工升降机的安装与顶升业务。二、一审法院遗漏了最重要的第三人青田县宏林机械租赁有限公司。本案由于受疫情的影响，第一次开庭改为了互联网上交换证据。在交换证据之后，一审法院追加了第三人**、正脉公司、程必雷、亿华公司参加庭审。但没有追加青田县宏林机械租赁有限公司为第三人。而涉案施工升降机由青田县宏林机械租赁有限公司出租给正脉公司，双方签订了租赁合同，合同中包含进退场、安装、拆卸、维护等权利义务的约定，由青田县宏林机械租赁有限公司负责安装，正脉公司支付进出场安装费30000元。正脉公司实际支付了30000元进出场安拆费，涉案升降机安装工作实际上由青田县宏林机械租赁有限公司履行合同义务，单独完成。事故造成死亡的两位人员，是青田县宏林机械租赁有限公司员工。青田县宏林机械租赁有限公司与涉案事故有直接的关联性。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应当通知青田县宏林建筑机械租赁有限公司参加诉讼。三、一审法院逻辑推理存在错误。如“原告仅仅是认为案涉工程项目不是原告承接，与原告无关，进而提出诉讼，而对《调查报告》事故责任认定没有提出异议”，责任认定是建立在事实认定的基础之上的，皮之不存，毛将焉附。上诉人对基本事实提出了异议，对责任认定当然是有异议的。而上诉人在诉状中称“事实上，该认定是完全错误的”，既是对事实认定的异议，也是对责任认定的异议。类似的错误的逻辑推理，上诉人限于上诉状的篇幅，不在一一例举。同样的道理，本上诉状中对一审判决书中的逻辑错误没有一一例举，但并不代表，上诉人对一审判决书中的其他的逻辑错误没有异议。四、一审法院适用法律错误。被上诉人委托青田县安监局对涉案事故进行调查所形成的《调查报告》，认定上诉人与涉案事故有关联的关键证据是加盖有编号为3307250187272公章的《施工升降机安装协议》，与盖有编号为3307250135180公章的《委托书》与《证明》。该《调查报告》于2018年11月22日作出，而2018年11月30日经公安机关鉴定证明了加盖在《施工升降机安装协议》上编号为3307250187272公章并非**公司的公章；2020年4月16日，公安机关再次做出鉴定，证明了加盖在《委托书》与《证明》编号为3307250135180公章也非**公司的公章。两次鉴定报告均在被上诉人的《调查报告》之后。显然被上诉人没有考虑到两枚假公章的事实，更未对两枚假公章的来源进行调查。作出《调查报告》的关键证据，已经被证伪，事故的基本事实存在重大的出入。上诉人已经就**涉嫌伪造公章一案，向公安机关报案。公安机关已经受理案件，侦查程序尚未终结。对涉案事故做出《调查报告》，是被上诉人的法定职责，一审法院应当依法撤销《批复》，责成被上诉人重新调查，而不应该越俎代庖对事故进行调查。综上，请求撤销原判，依法改判。

青田县人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。关于上诉人***及**公司是否为案涉事故的责任主体问题，一审法院在对大量证据进行分析认证的基础上，认定两上诉人是案涉事故的责任主体，从而认定《事故调查报告》的合法性和真实性。上诉状中罗列的关于一审法院在事实认定和证据采信方面的观点，在一审庭审过程中均已经提出，并由各方当事人进行了相互辩论。问题的核心在于：**是否存在伪造**公司印章的行为；**与**公司之间，是否存在挂靠关系。对此，**向一审法院提供了其与上诉人***之间的电话录音。该电话录音的内容，已经能够说明一切。上诉人在上诉状中，对电话录音只字不提。很明显，上诉人违反了诚信诉讼的原则，对案件相关事实作了虚假陈述。对此，建议法院给予必要的处罚。二、一审法院审理程序合法。一审法院追加第三人，其范围限于《事故调查被告》涉及的责任主体。青田县宏林机械租赁有限公司并非《事故调查被告》涉及的责任主体，法院依法不予追加完全合法。三、一审法院适用法律并无不当。1.上诉人称一审法院适用法律错误，但是并没有指出一审法院适用的哪条法律存在错误。很明显，一审法院适用法律并没有错误。2.上诉人反复强调的所谓假公章事实，公安机关并无结论。至于公章来源的事实，一审法院在证据充分的基础上作出认定，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。

**答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人***、**公司是否应当作为本案事故的责任主体，其是否存在伪造公章，冒用**公司名义安装升降问题，是原审法院审理的重点。原审法院根据其举证，并结合其依职权向青田县公安局温溪派出所调取的证据，最终认定案涉的挂靠事实，进而认定两上诉人是本案事故的责任主体，《事故调查报告》真实、合法。其在原审诉讼过程中，向法庭提供了一份录音证据，该录音证据可以清楚证明，其与**公司之间确实存在挂靠关系。上诉人***从始至终知晓、许可其借用**公司名义承接瓯江名苑项目，并同意其对起重设备进行“安装”、“顶升”施工。本案事故发生后，是上诉人教唆、引导其向调查组提供假证供。其目的是为了规避本案事故对**公司升二级资质带来的不利影响，将其卷入**公司滥用公章的刑事旋涡。二、青田县宏林机械租赁有限公司非事故责任主体，原审法院审理程序合法。其涉本案事故，成为《事故调查被告》认定的责任主体之一是因为其是**公司青田县办事处的负责人。其借用资质，挂靠安装起重设备，违反安全生产等规定，故应当以负责人身份与**公司共同承担责任。但该行为与青田县宏林机械租赁有限公司出租机械设备的行为无关，故原审法院不予追加，并无任何不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。

正脉公司、程必雷答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人认为一审法院认定事实错误的理由，其核心及实质问题是**是否存在伪造**公司印章的行为；**与**公司之间是否存在挂靠关系。从一审各方当事人提交的证据分析，**与***之间的电话录音、胡国杰的证言，丽水分公司向**公司每年支付的挂靠费、多年来其他工程的审批资料等，已经形成了完整的证据链，充分地证明了**与**公司之间存在挂靠关系的事实。二、一审法院审理程序合法。案涉批复是针对《事故调查报告》作出，而青田县宏林机械租赁有限公司并非《事故调查被告》涉及的责任主体，批复是否撤销对青田县宏林机械租赁有限公司的权利义务没有直接影响，一审法院依法不予追加完全合法。三、上诉人反复强调的所谓假公章事实，公安机关并无结论。公章的来源问题，是**公司本身就存在公章管理混乱，为了方便挂靠方使用而有多枚公章。退一万步讲，即使存在**伪造公章的行为，两上诉人也应当承担相应的法律责任。对于正脉公司而言，与**多年来一直有项目合作，在多年合作的项目中，起重机的使用都是由安装单位、建设单位、施工总包单位等向相关的行政主管部门备案登记，这其中**所使用的公章每次都顺利地通过了行政机关的备案登记。**所使用的印章，对正脉公司而言已经产生了合理的信赖，两上诉人多年来并未作出无效追认的意思表示，反而继续收取管理、挂靠费用，正脉公司和行政机关完全有理由相信**具有相应的授权。因此，**公司应当对**以**名义，向正脉公司以及行政机关作出的行为，承担相应的法律责任。综上，请求驳回上诉、维持原判。

亿华公司未提交答辩意见。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。二审中，上诉人申请对《建筑起重机械设备安装高告知表》《建筑起重机械设备安装高告知表》《委托书》《证明》上**公司印章与**公司使用的印章是否为同一枚印章进行司法鉴定。该申请已超过举证期限，且与挂靠关系是否成立的认定无直接关联性，故不予准许。

经审理，对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，本案争议的主要问题是，被诉《批复》认定***和**公司为本案安全生产责任事故的责任主体，事实是否清楚，适用法律是否正确。青田县政府作出被诉《批复》，程序是否合法。原审审理程序是否合法。

首先，关于事实认定。1.**与**公司是否存在挂靠关系。从在案证据看，2013年10月30日，**公司在丽水设立**公司丽水分公司，负责人为胡国杰。同年11月1日，**公司聘请**为**公司青田办事处负责人，通过胡国杰出具给**《委托书》及《证明》，委托**到青田县施工管理处办理塔机、施工升降机安装告知及拆除告知业务。《委托书》及《证明》加盖编号为3307250135180的**公司印章。**公司主张，其未设立**公司青田办事处，未让**挂靠其单位承揽业务。经查，**公司出具的《证明》记载：“经公司董事会研究决定：同意聘用**同志为青田办事处负责人，负责青田办事处塔式起重机及施工升降机安装、拆卸告知工作和日常管理工作”。**公司认为，上述《证明》加盖的公司印章系伪造，并提供了青田县公安机关出具的鉴定意见书一份予以证明。该鉴定结论表明《证明》加盖的印章与**公司在公安机关备案的印章不一致。但是2015年12月29日**公司丽水分公司出具给**的收条记载：“今代收青田办事处支付给**公司2015年度起重机械安装、拆卸费现金人民币20000元整。其他费用由青田办事处自负。”2016年6月28日**公司丽水分公司出具给**的收条记载：“今代收青田办事处支付给**公司2016年度起重机械安装、拆卸费20000元整。其他费用由青田办事处自负”。另外，**公司丽水分公司的负责人胡国杰在原审开庭时的证人证言，与在案证据可以相互印证，足以证明**公司自2013年起设立青田办事处，**作为青田办事处的负责人，挂靠**公司开展塔式起重机及施工升降机安装、拆卸业务的事实。

2.涉案工程是否为**挂靠**公司承揽。从在案证据看，正脉公司与**公司于2018年3月9日签订的《施工升降机安装协议》，其中代表人为**签字，加盖了**公司印章。**公司主张，上述协议中公司印章系伪造，其未签订涉案的《施工升降机安装协议》。经查，本案安全生产责任事故发生于2018年6月7日，在事故发生后当日下午***与**发生了两次手机通话，从两次通话录音的内容看，**公司为了逃避经营资质被吊销等法律后果与**串供，让**仅承认安装资料由**公司制作，而后续顶升工程系由**私自决定。据此，被诉《批复》认定涉案工程系**挂靠**公司承揽，依据充分。

其次，关于适用法律及行政程序。本案中，涉案《事故调查报告》认定本案安全生产事故造成李飞龙、付彦龙死亡，直接经济损失约220万元。**公司存在管理不到位，***作为法定代表人存在未有效督促、检查本单位安全生产工作，未及时消除安全生产事故隐患等间接责任原因，从而建议安全监管部门对***及**公司作出实施行政处罚的处理意见，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第五条、第十二条、第三十条等规定。此外，被诉《批复》按照法定步骤及期限作出，程序合法。

最后，关于原审审理程序。上诉人主张，原审未追加青田县宏林机械租赁有限公司为第三人参加诉讼，审理程序违法。经查，该公司虽然参与涉案工程的建设，但《事故责任报告》未认定该公司应承担法律责任，本案的处理结果不会对该公司的权利义务造成影响，故原审未追加其为第三人参加诉讼并无不当。

综上，青田县人民政府作出被诉《批复》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；原审判决驳回***和**公司的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人***、义乌市**起重机安装有限公司负担。

本判决为终审判决。

（此页无主文）

审判长　　楼缙东

审判员　　唐维琳

审判员　　周进海

二〇二〇年七月三十一日

书记员　　潘　莉