禄劝茂山建筑公司
禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处北街居委会团结居民组与禄劝彝族苗族自治县人民政府、禄劝彝族苗族自治县国土资源局及第三人武某某土地行政登记纠纷一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
云南省禄劝彝族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云0128行初6号
原告禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处北街居委会团结居民组
住所：禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处北街居委会团结组。
负责人王某甲，男，汉族，禄劝彝族苗族自治县人，1951年6月29日出生，住XXX，系团结居民组组长，身份证号码：XXX。
委托代理人王某乙，男，汉族，禄劝彝族苗族自治县人，1953年8月18日出生，住XXX，系团结居民组副组长,身份证号码：XXX。代理权限为特别授权代理。
委托代理人李某，男，汉族，禄劝彝族苗族自治县人，1964年6月16日出生，住XXX，系团结居民组居民,身份证号码：XXX。代理权限为特别授权代理。
被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局
住所：禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处国土路。
法定代表人杨某某，系该局局长。
委托代理人王某丙，系该局政策法规科科长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人崔如华，云南展耀律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告禄劝彝族苗族自治县人民政府
住所：禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处东山路。
法定代表人李某某，系禄劝彝族苗族自治县人民政府县长。
委托代理人杨金权，云南承希律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
第三人禄劝彝族苗族自治县公安局
住所：禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处禄武路。
负责人孙某，系该局政委。
委托代理人赵某某，系该局副局长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人陆玉春，云南潘明律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
第三人禄劝茂山建筑公司
住所：禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处永平路53号。
法定代表人杨某甲，系该公司经理。
委托代理人董正荣，系该公司职工。代理权限为特别授权代理。
第三人武某某，女，汉族，1952年12月8日出生，禄劝彝族苗族自治县人，农民，住禄劝彝族苗族自治县团街镇运昌村委会大村二队103号，身份证号码：530128195212081526。
委托代理人李忠法，禄劝彝族苗族自治县法律援助中心律师。代理权限为特别授权代理。
原告禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处北街居委会团结居民组（以下简称：“团结组”）不服禄劝彝族苗族自治县人民政府（以下简称：“禄劝县政府”）、禄劝彝族苗族自治县国土资源局（以下简称：“禄劝县国土局”）及第三人武某某土地行政登记一案，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，因禄劝彝族苗族自治县公安局（以下简称：“禄劝县公安局”）、禄劝彝族苗族自治县茂山建筑公司（以下简称：“茂建司”）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，故依法通知禄劝县公安局、茂建司作为第三人参加诉讼。本院依法向各方当事人送达了行政诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、诉讼权利义务告知书、法定代表人出庭通知书及开庭传票。第三人禄劝县公安局、第三人茂建司明确表示放弃举证期限及答辩期限。本院于2016年6月28日召集各方当事人进行证据交换。2016年7月19日公开开庭审理，原告团结组负责人王某甲及委托代理人王某乙、李某，被告禄劝县政府委托代理人杨金权、被告禄劝县国土局法定代表人杨某某及委托代理人王某丙、崔如华，第三人武某某及委托代理人李忠法，第三人禄劝县公安局委托代理人赵某某、陆玉春，第三人茂建司委托代理人董正荣到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告禄劝县政府及禄劝县国土局依据第三人武某某提交的申请、身份证明及转让协议等相关材料，于2009年6月24日向武某某颁发禄国用【2009】第167号国有土地使用证。该证载明以下内容：土地使用人武某某，地号：530128101-03-03-51，坐落于屏山镇国土路，图号：屏山镇地类（用途）城镇混合住宅用地，使用权类型：出让，终止日期：2079年06月24日，使用面积：589.14平方米。
原告团结组诉称，被告禄劝县政府及禄劝县国土局颁发禄国用【2009】第167号国有土地使用证的行为，违反《征用土地协议》，有违诚信行政原则。2005年7月28日禄劝县国土局与原告签订《征用土地协议》，其中第一条明确约定：团结组同意禄劝县国土局依法征用本村耕地3.87亩，作为禄劝县国土局交通、绿化等附属工程用地，其中道路1.37亩，绿化工程用地2.50亩。1.37亩道路用地也已修好道路，但其中绿化用地589.14平方米却改变用途，作为小宗地卖给第三人武某某，并办理了国有土地使用证。两被告颁发禄国用【2009】第167号国有土地使用证的行为，违反法定程序，应予撤销。根据《土地登记办法》规定，在颁发国有土地使用证之前，必须进行公示四至界限且签字认可，公示期满方可颁证。但是禄劝县国土局出让土地给第三人武某某及办理土地使用证时，未进行公示，四至界限未签字认可。直至第三人武某某动工建房并与原告发生纠纷，原告才知道该宗土地已出售给第三人武某某并办理了国有土地使用证。原告自知道该宗土地登记在第三人武某某名下后，一直向被告禄劝县国土局等相关部门反映要求解决。2015年10月29日禄劝县国土局向申请人作出答复。其答复有悖事实和法律规定。原告于2015年11月16日向昆明市人民政府申请行政复议，2016年2月5日，昆明市人民政府作出《云南省昆明市人民政府行政复议决定书》（云昆政行复决字【2015】第49号），《决定书》认为，复议期间超过，驳回原告申请。现诉请人民法院依法判决：1、依法撤销《关于屏山街道办北街居委会团结村申请撤销武某某户禄国用【2009】第167号国有土地使用证的答复》并责令被告撤销武某某户禄国用【2009】第167号国有土地使用证。2、由第三人武某某返还禄国用【2009】第167号国有土地使用证范围内的土地使用权给原告。3、由被告承担本案诉讼费用。
被告禄劝县政府未提交书面答辩，庭审中辩称，对土地使用权证的颁发工作曾口头委托禄劝县国土局办理，并将办理土地使用权证的专用印章交给禄劝县国土局保管，对本案诉争的土地使用权证的颁证情况并不知晓。请求人民法院依据审理情况依法判决。
被告禄劝县国土局辩称，禄国用【2009】第167号国有土地使用证颁发的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。原告的起诉超过诉讼时效，请求人民法院判决驳回。理由是：1、根据第三人武某某提交的土地登记申请书、身份证复印件、协议、土地评估报告、收款收据、完税凭证及禄劝县公安局掌鸠河分局提交的原有禄国用（2007）第37号国有土地使用证、地籍调查表、土地登记审批表、宗地图。证实颁证行为事实清楚，证据确实充分。2、登记程序合法，《土地登记办法》规定土地变更登记不需要进行公示。3、《土地征用协议》属于合同性质，与本案行政登记完全是两个法律关系。4、原告的起诉已超过法定诉讼时效。基于上述理由，禄劝县国土局请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人武某某述称,本案是被告禄劝县国土局对涉诉土地不动产物权实施登记的具体行政行为，行政相对人是第三人武某某，另该涉案土地自2005年7月被征用后，土地性质已变为国家所有，故团结组不是适格原告。请求驳回原告诉讼请求。
第三人禄劝县公安局述称，原告不具备本案适格的主体资格。1、涉诉土地于2005年7月28日被禄劝县国土局征用，土地性质变为国有土地，与原告脱离了法律上的权利义务关系，本案原告不是土地登记行为的行政相对人，不具备行政诉讼的原告资格。2、《征地协议》属行政合同性质，该协议仅对原告与禄劝县国土局产生法律约束力，故该登记行为是否违反法定程序并不构成原告根据《征地协议》的约定享有原告主体资格并主张撤销的法定事由。故应依法驳回原告的起诉。
第三人茂建司述称，因禄劝县国土局欠公司工程款，经与禄劝县国土局协商，禄劝县国土局用涉案土地抵偿拖欠茂建司的债务，但并未办理土地变更登记手续。请依法判决。
综合归纳各方当事人的诉辩主张,本案的争议焦点是：1、原告团结组是否是本案的适格主体；2、原告团结组提起行政诉讼是否超过起诉期限；3、被告禄劝县国土局的颁证程序是否合法，本案诉争的国有土地使用权证应否撤销。
被告禄劝县政府未提交证据。
被告禄劝县国土局提交五组证据：第一组证据，建设用地规划许可证，证明：禄劝县国土局综合办公用地依法经过规划行政主管部门的审批。第二组证据，《征用土地协议》，证明：2005年7月28日，禄劝县国土局征用团结村3.87亩集体土地使用权作为国有土地使用。第三组证据，禄国用（2007）第37号国有土地使用证（已注销）宗地图。证明：2007年2月6日，禄劝县国土局将综合办公用地剩余部分的589.14平方米土地划拨给禄劝县公安局掌鸠河分局管理使用并办理了禄国用（2007）第37号国有土地使用证。第四组证据，禄劝县公安局掌鸠河分局和武某某的协议土地估价结果一览表、土地估价报告备案表、完税凭证及行政事业性收款收据、土地登记申请表、武某某身份证复印件、地籍调查表、土地登记审批表，证明：1、2009年6月23日，禄劝县公安局掌鸠河分局为清偿债务，将禄国用（2007）第37号国有土地使用证内登记的土地以1001538.00元转让给武某某管理使用。2、武某某缴纳了土地使用权转让的各项税金、土地出让金。3、武某某申请土地使用权变更登记，经过地籍调查,禄劝县政府向武某某颁发了禄国用（2009）第167号国有土地使用证，同时收回了禄劝县公安局掌鸠河分局持有的禄国用（2007）第37号国有土地使用证予以注销。第五组证据，团结居民组的撤销申请、行政复议申请书、昆明市政府（2015）第49号行政复议决定书，证明办证的合法性。
经质证，各方当事人对上述证据的来源及真实性无异议。
第三人武某某提交了以下证据：一、身份证复印件。二、土地使用权证复印件。三、税票复印件。四、昆明市人民政府行政复议决定书。证明第三人武某某所持国有土地使用证系合法取得。
经质证，各方当事人对上述证据的来源及真实性均无异议。
第三人禄劝县公安局提交以下证据：第一组证据，组织机构代码证及法定代表人身份证明书各1份，证明：第三人禄劝县公安局机关法人的登记备案情况。第二组证据，昆明市机构编制委员会昆编（2000）2号文件1份；昆明市机构编制（2009）35号文件1份；禄劝县机构编制委员会禄编（2009）5号文件1份。证明：1、禄劝彝族苗族自治县掌鸠河公安分局于2000年3月6日经昆明市机构编制委员会批复成立。2、禄劝彝族苗族自治县公安局掌鸠河分局于2009年6月经昆明市编制委员会和禄劝县编委批复更名为禄劝彝族苗族自治县公安分局掌鸠河派出所，行政隶属于禄劝县公安局。第三组证据，《协议》3份，证明：2006年11月15日禄劝县国土局将涉诉国有土地使用权转让给茂建司，茂建司于2006年11月22日又将涉诉土地使用权转让给禄劝县公安局掌鸠河分局。2009年6月23日，禄劝县公安局掌鸠河分局再次将涉案土地使用权转让给武某某。
经质证，各方当事人对上述证据的来源及真实性均无异议。
第三人茂建司未提交证据。
原告团结居民组提交了以下证据：第一组证据，行政诉状一份、居委会证明、身份证复印件4份（为王某甲、王某乙、薛树明、刘永华的身份证复印件）、团结居民组户长强烈要求解决此事签名一份。第二组证据，征用土地协议书一份。第三组证据，地籍调查表，证明：该调查情况不属实，并附有村民苏大禹及张自祥的声明签字和捺印，声明该签字及捺印非自己所为。第四组证据，情况报告。第五组证据，《协议》三份，证明禄劝县国土局已经擅自改变土地用途变卖土地。
根据原告团结居民组的申请，证人苏大禹、张自祥出庭作证。当庭陈述被告禄劝县国土局在颁证过程中制作的地籍调查表系虚假材料，该表上苏大禹、张自祥二人的签名及捺印并不是他们的亲笔签名及捺印。
经质证，禄劝县国土局对证人苏大禹、张自祥的证言，认为形式不合法，不予认可，对其余证据的来源及真实性无异议。其余各方当事人的质证意见与被告禄劝县国土局一致。
本院认为，被告禄劝县国土局所提供的“地籍调查表”中，指界人苏大禹、张自祥签名、捺印行为，在其本人并不认可其真实性的情况下，被告在指定期间未申请司法鉴定，又无相应证据证实确系该二人本人所为。故对该份证据的真实性不予采信。其余证据形式来源合法、客观真实，本院予以采信。
经审理，本院确认以下法律事实：2005年7月28日，被告禄劝县国土局与原告团结组签订征用协议，将属于团结组所有的3.87亩集体土地征用为国有土地。《征用土地协议书》载明：甲方（即团结组）同意乙方（即禄劝县国土局）依法征用本村土地3.87亩，作交通绿化等附属工程用地，其中道路交通用地1.37亩，绿化及附属工程用地2.50亩，协议签订后，土地征用手续办理完毕。2006年11月15日，禄劝县国土局与茂建司签订一份《协议》，约定将上述征用土地中剩余未使用的589.14平方米土地使用权作价人民币589140.00元转让给茂建司，以抵偿禄劝县国土局拖欠茂建司的工程款，但未办理土地变更登记手续。2006年11月22日，第三人茂建司又与禄劝县公安局掌鸠河分局签订一份《协议》，约定将该宗土地以人民币589140.00元的价格转让给禄劝县公安局掌鸠河分局，被告禄劝县政府于2007年2月6日，以划拨形式为禄劝县公安局掌鸠河分局颁发了禄国用（2007）第37号国有土地使用证。2009年6月23日，禄劝县公安局掌鸠河分局又与第三人武某某签订一份《协议》，约定：因禄劝县公安局掌鸠河分局机构即将撤销，为了清偿债务，将该宗土地使用权按土地评价机构确定的每平方米1700元的价格，作价1001538.00元转让给第三人武某某，扣除禄劝县公安局掌鸠河分局原向武某某借款450000.00元外，武某某应付禄劝县公安局掌鸠河分局551538.00元。此后，经第三人武某某申请并缴纳土地出让金和相关税金后，被告禄劝县国土局于2009年6月24日向武某某颁发了禄国用【2009】第167号国有土地使用证，登记用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，终止日期为2079年6月24日，使用面积为589.14平方米。
本院认为：一、关于原告团结组是否是本案的适格主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定,“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…….（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”；本案是因行政协议引起的行政诉讼，原告团结组作为《土地征用协议书》的行政相对人，与被诉的行政行为有利害关系，故原告团结组是法律上的利害关系人，在后来得知被告禄劝县国土局改变《土地征用协议书》约定的土地用途后，以其违反协议而提起行政诉讼，原告团结组符合行政诉讼的起诉资格，是本案行政诉讼的适格原告。被告提出团结组不是本案适格原告的抗辩主张不能成立，本院不予支持。
二、关于原告团结组提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。第四十二条规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告禄劝县国土局在与原告签订《土地征用协议书》后，变更土地用途，用协议形式将划拨性质的国有土地使用权转让，向第三人武某某作出颁发禄国用【2009】第167号国有土地使用证的行政行为时，基础并不是以公开的招、拍、挂形式进行转让，原告主张不知晓是情有可原的，故原告不应当知道此具体行政行为的内容，且此具体行政行为涉及不动产，所以应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条之规定，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告也没有相应证据证实原告知道或者应当知道被告作出的具体行政行为的内容及时间。故原告团结组的起诉并未超过起诉期限。被告以原告团结组起诉超过诉讼期限的抗辩主张不能成立。
三、关于被告禄劝县国土局的颁证程序是否合法，本案诉争的国有土地使用权证应否撤销的问题。本院认为，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方法依法无偿取得的土地使用权……”第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。（一）土地使用权为公司、企业、其他经济组织和个人……”及《昆明市划拨土地使用权管理暂行规定》第三条：“依法取得划拨土地使用权的土地使用者，应当按照批准的用途和面积使用土地。土地使用者如需改变划拨土地的用途前，或将划拨土地使用权进入二级市场进行转让、出租、抵押前，应向市、县区人民政府土地管理部门提出申请，办理报批手续……”中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第五章第四十条规定：“…….涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”对于本案争议的土地，被告禄劝县国土局与第三人茂建司签订转让协议，但未办理土地变更登记，该土地的性质和权属未发生改变。而第三人茂建司又以自己名义与禄劝县公安局掌鸠河分局签订土地转让协议，后被告禄劝县政府及禄劝县国土局却以划拨的形式为第三人禄劝县公安局掌鸠河分局办理国有土地使用证，且又没有相关的禄劝县政府关于该宗土地转让的审批文件，系事实认定错误。之后禄劝县公安局掌鸠河分局与武某某签订转让协议过程中，该土地性质仍系划拨的国有土地，但禄劝县国土局在明知办理划拨国有土地变更登记必须具备的法定形式要件即：当事人应当提供有批准权人民政府的批准文件，在当事人未提供的情况下，违反部门行政规章和地方法规，仍然为其办理了禄国用【2009】第167号国有土地使用证，该行政行为所依据的证据不足，颁证事实不清，程序违法，依法应予撤销，故原告团结组的此项诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。对原告团结组诉请撤销被告禄劝县国土局《关于屏山街道办北街居委会团结村申请撤销武某某户禄国用【2009】第167号国有土地使用证的答复》，因该答复仅是对颁发国有土地使用证的说明，不属于可诉行政行为，撤销与否并无实际意义，故对团结组的此项诉讼请求不予支持。此外，关于原告团结组诉请返还争议土地的请求，因该宗土地征用手续已完成，土地性质已从集体土地变更为国有土地，原告团结组对该宗土地已丧失物权，无权要求返还土地，故原告团结组的此项诉讼请求无事实依据及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第七十条第一款（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销禄国用【2009】第167号国有土地使用证。
二、驳回原告禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处北街居委会团结居民组的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50.00元，由被告禄劝彝族苗族自治县人民政府、被告被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局各负担25.00元。
如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 付锡勇
审 判 员 张元虹
审 判 员 杨 忠
人民陪审员 李银兰
人民陪审员 杨正兴
二〇一六年八月十二日
书 记 员 杨加会
