严由香、谢良文等与赣州市城建市政工程管理有限公司等城乡建设行政管理:其他(城建)一审行政判决书

江西省于都县人民法院

行 政 判 决 书

（2019）赣0731行初73号

原告***，女，1944年5月16日出生，汉族，户籍地赣州市章贡区，

原告***，男，1967年9月6日出生，汉族，户籍地同上，

原告谢芳，女，1975年8月28日出生，汉族，户籍地同上，

委托代理人周清惠，女，1976年1月2日出生，住址同上，系***之妻，特别授权。

被告赣州市城建市政工程管理有限公司，住所地赣州市章贡区滨江大道中段银盛花园8栋。

法定代表人戴国华，经理。

委托代理人林学文，江西客家人律师事务所律师，特别授权。

被告赣州市市政工程管理处。

负责人许锡虎，赣州市城市管理行政执法局副局长。

出庭负责人周文飞，系赣州市市政工程管理处工会主席。

被告赣州市章贡区南外街道办事处，住所地赣州市章贡区文明大道72号。

负责人刘景波，系该办事处主任。

出庭负责人杨海涛，系该办事处党工委委员，武装部长。

委托代理人谢代宏，江西海融律师事务所律师，特别授权。

原告***、***、谢芳诉被告赣州市城建市政工程管理有限公司（以下简称城建公司）、赣州市市政工程管理处（以下简称市政管理处）、赣州市章贡区南外街道办事处（以下简称南外街道办）行政协议纠纷一案，本院于2019年3月20日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告***及原告的委托代理人周清惠，被告城建公司的法定代表人戴国华及委托代理人林学文，被告市政管理处的出庭应诉负责人周文飞，被告南外街道办的出庭应诉负责人杨海涛及委托代理人谢代宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告***与被告城建公司、被告南外街道办于2017年3月16日签订了《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）。

原告诉称，请求：1、确认原告***与被告签订的《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换》及《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）无效。2、三被告行政拆迁行为是重大且明显违法的无效行为，对原告行政赔偿1328.42万元，扣除已付500万，还应赔偿828.42万元，或者判决被告以不低于同批同期被征收房屋的认定标准和补偿价格与原告重新签订补偿协议，并支付从房屋拆迁除日起至全部补偿款支付完毕时的利息，按银行同期贷款利率计算；代付商铺租户应当支付的租金水电费用1.23万元。3、本案诉讼费用由三被告承担。

事实与理由：2017年3月17日凌晨，市政管理处作为涉案房屋的实际征收方，让城建公司与被征收人谢健澄之子***在其明确声明没有产权人授权且不是真实意思表示下签了一份拆迁协议，并于21日晚上，由南外街道办将产权人谢健澄所有的西桥路××号（原60号）整栋房屋全部拆除，不论拆除前还是拆除后，三被告均没有与产权人谢健澄签署拆迁协议，也未取得任何强制征收手续，严重侵害产权人的利益。产权人谢健澄明确表示不追认，而被告至今没有将协议原件交给产权人，产权人甚至不清楚该协议上应支付的金额具体是多少。被告只在房屋拆除一个月后，于4月28日，向银行出具公函，强行向产权人之子***账户打入500万元。2018年4月4日，产权人谢健澄去世，至死未同意该拆迁协议。故请法院确认该拆迁协议无效，并就三被告的违法拆迁行为对原告进行行政赔偿，即以不低于同批拆迁户（邻居蔡辛凤家）相同标准认定主房屋面积及房屋性质、商铺价格，并按目前市场价计算住房补偿金额，即主房屋：商铺264.11平米*33408元=882.34万元；住房445.8平米*9648元=430.12万元，附属房：砖钢棚165.04平米*240元=3.96万，加上其他杂项补助12万，合计1328.42万元；并支付从房屋拆迁除日起至全部补偿款支付完毕时的利息，按银行同期贷款利率计算；因为被告驱赶商铺租户，故被告应代付商铺租户应当支付的租金水电费用1.23万元。

原告提供的证据和据此证明的内容为：1、原告的身份证明材料，证明其诉讼主体资格；2、产权人谢健澄死亡通知及死亡证明、火化证明，证明谢健澄已去世；3、产权证，证明涉案房屋产权人为谢健澄；4、图片，证明房屋客观存在并已被拆迁部门拆毁；5、涉案《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换》及《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）各一份，证明协议书不是产权人签署，且未授权，协议书无效；6、授权委托书，证明原告委托周清惠代理本案诉讼；7、病历资料，证明谢健澄于2005年手术后行动不便；8、赣州市中心城区城市建设指挥部办公室（以下简称指挥部）出具给崇义法院及中国银行赣州支行的工作函，证明拆迁部门通过产权人亲属工作单位向产权人亲属施加压力，影响公平性，是导致家属***签字的重要原因；9、指挥部批复与拆迁公告，证明公告的拆迁人与协议书上的拆迁人不一致；10、涉案《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）一份，证明被告至今未向被征收人交付协议书；11、测量登记表，证明此份测量登记表是被征收人认可的测量数据；12、地形图，证明拆迁部门针对同批拆迁户适用不同的标准；13、蔡辛凤征收情况统计表，证明拆迁部门针对同批拆迁户适用不同的标准；14、赣州市二手房价格表，证明拆房时周边住房的价格情况。

被告城建公司辩称：一、城建公司不是本案适格被告。城建公司不是行政机关，而是国有独资企业，依法不能成为行政诉讼的被告。

二、本案应当适用民事诉讼而非行政诉讼。根据原告的诉讼请求及法庭调查等均没有提出要求认定征收行为的违法性，而仅仅是针对拆迁补偿的标准及面积提出异议。通过法庭审理查清，原告与被告城建公司就拆迁补偿签订了协议书，协议书签订后，原告方反悔，从而导致本案，根据1996年7月24日发布的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中第二条规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成了协议后，一方或双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”之规定，本案中，原告仅仅是在拆迁协议签订后，对补偿安置标准、面积等提出异议，因此，该案应当认定为民事案件，而不应当作为行政案件来处理。

三、市政管理处、章贡区水南镇人民政府受赣州市政府、章贡区人民政府的安排对谢健澄位于西桥路的房屋进行征收拆迁的行为合法。

四、原告要求被告赔偿没有依据。本案原告的诉讼请求是确认《房屋征收补偿安置协议书》无效，如果诉求被告赔偿显然应当以确认被告的行政行为违法为前提，原告没有诉请确认被告行为违法，其显然不能主张被告承担赔偿责任。

五、拆迁人与被拆迁人签订的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，对双方均具有约束力。城建公司受委托与原告***一家签订了《房屋征收补偿安置协议书》，该协议书的标的确实是***父母的财产，在征迁过程中，由于谢健澄属于重度失能的身体状况，因此整个征迁过程的协商都是原告***夫妻参与的，完全可以确认***有权代表父母签订房屋征收协议书，谢健澄俩夫妻一直没有就***与城建公司签订的协议书提出过异议或认定无效之诉。现在谢健澄已死亡，原告显然无权提出认定无效之诉，当事人也因没有在法律规定的期限内提起诉讼，超过了除斥期限。本案原告以认定《房屋征收补偿安置协议》无效为由提起行政诉讼没有事实和法律依据，各方当事人均应当按协议约定履行义务。

综上所述，由于本案城建公司不是政诉讼案件适格的被告，请求依法驳回原告对城建公司的起诉。如果要求城建公司承担补偿安置协议所约定的义务，也应当通过民事诉讼加以解决。

被告城建公司提供的证据和据此证明的内容为：1、城建公司的企业信息，证明城建公司主体不适格；2、赣州市城市管理局《关于西桥路6-12号5户居民住房及店面拆迁有关事宜的请示》、赣州市中心城区河套老城区建设指挥部《关于西桥路6-12号房屋拆迁补偿安置方案的批复》《西桥路6-12号房屋拆迁补偿安置方案》《赣州市房地产管理局关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》，证明案涉房屋征收与补偿安置履行了相关的法律程序；3、《赣州市章贡区房屋征收(拆迁)测量登记表》、关于涉案拆迁的会议记录五份、《赣州市立医院老年人能力评估报告》，证明谢健澄为限制民事行为能力人，在涉案房屋征收测量过程以及与有关部门沟通过程中，原告***全程参与协调处理房屋征收的有关事宜；4、《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）、《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）、《房屋征收补助费用结算表(四)》《房屋征收补助费用结算表(表三)》，证明原告***与被告签订协议书是双方真实意思表示，内容没有违反法律强制性规定，合法有效；5、《弃房报告》《被征收户搬迁弃房确认表》、原告出具的《收条》、国际时代8栋3号店的照片，证明原、被告均按《房屋征收补偿安置协议书》履行了相应的义务，原告于2017年3月21日收到安置店铺并出具《弃房报告》。

被告市政管理处未进行书面答辩也未提供证据，其出庭应诉负责人周文飞在庭审中称，被诉行政行为程序合法，没有其他意见。

被告南外街道办辩称：一、案涉《房屋征收补偿安置协议书》(住宅产权调换)和《房屋征收补偿安置协议书》(店面等营业性非住宅产权调换)合法有效。具体理由如下:

1、早在1994年，原县级赣州市政府为了对旧城区危房集中、基础设施落后的地段进行改建，依照《城乡规划法》等有关规定,启动了西桥路改建项目。2008年，该项目由原“赣州市六大片区指挥部”负责推进。2010年1月20日，赣州市房地产管理局张贴了《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》，拆迁范围为西桥路6-12号所有建筑物和构筑物(具体范围以规划红线图为准)。公告明确由赣州市市政工程管理养护处具体实施拆迁工作，该单位于公告前一日获有关部门批准的房屋拆迁许可证。但至2017年3月15日，因谢健澄家不肯签订搬迁补偿协议，谢家房屋仍未能拆除，导致中心城区濂泉路多年未贯通，成为断头路。

2、2014年5月14日，按市政府要求，由市政管理处牵头，南外街道办负责参与实施西桥路××号谢健澄家房屋的征收工作。本着房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，2014年4月下旬，章贡区政府委托经抽签确定的江西鼎信房地产咨询评估有限公司对谢健澄家房屋进行评估并对选定的评估机构予以公告。2014年6月8日，南外街道办组织第三方机构江西应用技术职业学院立达科技开发总公司对谢健澄家房屋进行了征收前测量登记。2014年7月10日，赣州市中心城区城市建设指挥部《中心城区城建项目调度会会议纪要》明确了包括谢健澄家在内的西桥路拆迁安置补偿价格，其中主房5900元/㎡，店面33408元/㎡。按照第三方机构的测量面积，以《会议纪要》决定的补偿价格，经计算对征收谢健澄家房屋应予补偿折合货币约为747万元，高于鼎信公司评估报告的估算价值(3493386元)，更是远远高于国务院条例规定的房屋征收决定公告之日(2010年1月20日)被征收房屋类似房地产的市场价格。***本人亦无意见，在结算表上签字。

3、自2014年9月1日起，为完成西桥路综合改造项目剩余1户谢健澄家房屋的征收工作，经过包括南外街道办在内的多家政府部门成立的专门工作组多次以上门入户、电话交谈、主动会见等形式认真宣传政策，反复与被征收人沟通交流。2017年3月16日，谢健澄家终于同意签订拆迁补偿协议。2017年3月21日，由***代表其全家签订了《弃房报告》和《弃房确认表》，同意弃房后，南外街道办组织力量将产权人为***之父谢健澄的西桥路××号(原60号)房屋整体全部拆除。拆除该房屋是在与***达成一致之后实施的，且***在《弃房报告》已声明愿意承担一切后果，南外街道办参与实施的行政征收行为未违背行政相对人的真实意愿。拆除谢健澄房屋当天(2017年3月21日)，***代表谢健澄接收了补偿的商铺(国际时代8栋3号店)，谢健澄家接受该商铺后还应补交购房款给开发商;2017年4月28日，***代表谢健澄接收了有关部门支付的500万元现金。

4、关于谢健澄之子***代其父亲签署《房屋征收补偿安置协议书》(住宅产权调换)和《房屋征收补偿安置协议书》(店面等营业性非住宅产权调换)是否有效的问题。

南外街道办对谢健澄家实施的房屋征收虽然是行政行为，但与谢健澄签订的涉案二份协议书具有民事合同的性质，对签订该两份协议各方法律关系的调整应适用民法的相关规定。

根据赣州市市立医院于2016年4月19日出具的《老年人能力评估报告》，谢健澄为重度失能老人，丧失民事行为能力，需要代理人代为从事民事活动。在拆迁其房屋的过程中，一直是由其子***与相关部门商量补偿事宜，包括2016年3月28日因其父房屋问题受到行政处罚时以其自己的名义提出听证申请。2016年7月6日与袁诚华签订店面租赁合同，将其父店面租与袁诚华。出于谨慎，南外街道办工作人员还在谢健澄前往医院检查身体时会见了谢健澄，确认其确为重度失能老人。因此，南外街道办有充分理由相信***是其父监护人，***代表其父所为的民事行为有效，两份安置协议亦无其他法律规定无效的情形，依法应为有效合同。原告声称谢健澄未同意(追认)拆迁协议而主张协议无效的理由不成立。

综上，南外街道办参与的对赣州市章贡区西桥路××号谢健澄家房屋所实施的行政征收(被诉行政行为)系依据《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》和《赣州市城市房屋拆迁管理实施办法》等规范性文件实施的，整个行政征收过程程序合法、实体正当，是合法的行政行为。

二、南外街道办在行政征收过程中并无不当行政行为，无需承担赔偿责任。

三、原告提起行政诉讼的时间已过诉讼时效，其已丧失胜诉权。南外街道办参与作出行政行为(拆除谢家位于西桥路××号的房屋)的时间为2017年3月21日，依《行政诉讼法》第46条，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内，即应当于2017年9月21日前提起行政诉讼。而原告提起行政诉讼的日期为2019年3月15日，已经超过诉讼期限，已丧失胜诉权。

四、关于租户欠原告的租金及水电费1.23万元，属于原告与租户之间的合同纠纷，南外街道办无需承担任何责任。

被告南外街道办提供的证据和据此证明的内容为：

第一组：1、《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》；2、规划红线图；3、房屋拆迁许可证存根。证明市政管理处等政府部门有权实施征收拆迁的行政行为，被征收房屋处于规划红线内。

第二组：4、鼎信公司评估报告及选定评估机构公告照片；5、江西应用技术职业学院立达科技开发总公司测量登记表；6、《中心城区城建项目调度会会议纪要》(会议召开日期:2014年7月10日)中的内容十:关于西桥路店面拆迁安置相关事宜；7、谢健澄房产证2份;城管局文件;越秀房地产公司证明;商品房明码标价公示表4页;***签字确认的《房屋征收补偿费用结算表》；8、***签字的《弃房报告》；9、***签字的《弃房确认表》；10、《房屋征收补偿安置协议书》(住宅产权调换)；11、《房屋征收补偿安置协议书》(店面等营业性非住宅产权调换)。证明南外街道办参与实施的行政行为程序合法、实体正当。

第三组:12、***接收国际时代8-3商铺钥匙收条及招租照片。证明三原告之被继承人已足额获得征收补偿。

第四组:13、2016年4月19日，赣州市市立医院老年人能力评估报告；14、***代谢健澄签署的行政处罚听证申请；15、***代谢健澄与袁诚华签订的店面租赁合同；16、南外街道办工作人员会见谢健澄的照片及走访记录、台账。证明:1、谢健澄重度失能，丧失民事行为能力;2、谢健澄拥有产权的房屋财产权均由监护人***代为行使。

第五组：由本案三被告签名当庭制作的关于原告涉案房屋拆迁补偿安置金额的总数清单，证明总数为760余万元。

经庭审质证，被告城建公司对原告提供的证据的质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）不持异议；对证据4图片的真实性不持异议，但关联性、合法性提出异议；对证据5拆迁协议书的证明对象及关联性有异议，认为该协议书进一步反映原、被告在平等、自愿的基础上签订了该协议；对证据6不持异议；对证据7的关联性有异议；对证据8的真实性有异议，因是复印件，同时对关联性提出异议；对证据9的真实性、合法性不持异议，对关联性有异议；对证据10的真实性、合法性不持异议，对关联性有异议；对证据11的真实性、合法性不持异议，对关联性有异议；对证据12的真实性、合法性不持异议，对关联性有异议；对证据13的三性均提出异议，认为是复印件；对证据14三性均提出异议。

被告南外街道办对原告提供的证据的质证意见：对证据1、2、3、6不持异议；对证据4的证明对象提出异议，认为有断章取义的嫌疑；对证据5的证明对象提出异议，认为该证据反证了涉案房屋经过政府征收部门与谢健澄家充分沟通后，签订协议才拆迁的；对证据7的关联性提出异议；对证据8的证明对象提出异议，认为该证据不能证明签订协议过程中失去公平性，事实上，从各方提交的证据来看，到2016年，整个西桥路区域只剩下几户钉子户未拆迁，作为政府负责征收和拆迁的部门，向有关单位发函，这是其积极工作的一面；对证据9批复与公告的关联性有异议；对证据10的证明对象持有异议，而且该证据反证相关部门已经将征收补偿安置协议书交付给原告，否则原告又从何获取该协议；对证据11的三性提出异议，其一，该份证据没有测量单位的盖章，形式上不成立，其二，该份证据上记载的测绘单位不是本次征收拆迁确定的测量单位；对证据12的三性提出异议；对证据13三性有异议；对证据14的三性提出异议，形式上，该证据不属于有效证据，没有权威性的二手房价格来源，二手房的价格除了与地段有关外，还和结构、户型、房龄均有关，因此，即使原告提交的二手房价格表是真实、权威的，也不代表被征收房屋的价值。

被告市政管理处同意被告南外街道办对原告证据的质证意见。

原告对被告城建公司提供的证据的质证意见：对证据1的关联性有异议，认为既然城建公司并非行政单位，为何跟被征收人签订拆迁协议；对证据2的关联性有异议，认为所有的这些方案和公告均未进行公布，被征收方在开庭前从未见过；对证据3测量登记表，认为与被告南外街道办提交的不一致，而与原告提交的相一致。对评估报告的关联性有异议，这个能力报告上没有体现是智力能力有缺陷，所以不能证明谢健澄是限制民事行为能力人；对证据4关联性有异议，被告城建公司不是拆迁公告上的拆迁人，为何要提供格式化的拆迁协议，同时，被征收方***并没有交付授权书；对证据5证明内容有异议，弃房报告、确认表签字的***均未被授权,收条、店面照片均是用于堆放拆迁后的家具、杂物，至今不是产权人名下的房屋、店面。

被告南外街道办对被告城建公司提供的证据的质证意见：除对证据3测量登记表的三性有异议外，对其他证据不持异议。

被告市政管理处对被告城建公司的证据不持异议。

原告对被告南外街道办提供的证据的质证意见：对第一组证据中的公告、红线图真实性有异议，认为未对外公布，被征收方在此前从未见过；对拆迁许可证真实性有异议，因为上面只有签字，没有公章，且只是存根，是否获得相关部门的认可并不知道，被征收方有理由相信这是事后补的。对第二组证据中的评估报告的关联性有异议，认为该公司进行评估被征收方一直不知情，未收到通知。对照片也有异议，认为照片背景并不能反映是在被征收房屋处或者附近处，对其是否张贴的真实性有异议。对会场照片的真实性有异议，因为上面的名称与涉案的不一致，不知道会场图片是否和涉案房屋有关，对其会场的召开被征收方也不知道；对测量登记表三性有异议，因为该测量登记部门原告从未见过，从未进行过测量，被征收方从未认可；对6号证据的证明内容有异议，因为该会议纪要从来未通知过被征收方；对7号证据中的房产证无异议，对城管局文件，是属于他们的内部事宜，之前也未向被征收方告知；对越秀房产公司的证明没有异议；对商品房明码标价公示表没有异议；对***签字的补偿费用结算表有异议，因为***无此权限；对8、9号证据的关联性有异议，因为这都是未经授权、未经追认签署的，均是基于行政压力，完成行政任务所签署；对证据10、11号的证明内容有异议，这两份协议书的双方当事人均不合法。对第三组证据中的12号证据证明内容有异议，收条只是证明收取房屋用于堆放杂物，是被征收方急于拆迁提供的一种便利，至今商铺不在产权人及其家属名下，也未实际受益，且目前当中堆放的杂物已被越秀公司擅自处理，该商铺现在与被征收方无任何关系，招租照片系中介公司的粘贴错误。对第四组证据中的13号证据证明内容有异议，能力评估只是对他身体的评估，对其智力并未评估，该报告也没有体现其智力有什么问题，况且，谢健澄的妻子目前仍然健在；对14号证据是因为之前南外街道办向***下达了处罚决定，***才申请听证的，之前办事处下达处罚决定就是对象错误，***并非产权人；对15号证据这份合同的签署是***受其父亲的委托进行签署的；对16号证据关联性有异议，反证了被征收方施加了各种行政压力，双方处于一种极为不平等的状态下签署的协议。对第五组证据，原告认为遗漏了搬迁补助3455.6元和钢构棚14353.95元。

被告城建公司、被告市政管理处对被告南外街道办提供的证据不持异议。

本院对上述证据认证如下：1、本案的审查对象是被告城建公司、被告南外街道办与原告***签订的《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换），该二份协议书不是本案证据，原告、被告应当围绕被诉行政行为出示证据，与被诉行政行为明显无关的证据不能作为本案定案依据。因此，原告提供的证据6、8、12、13、14和被告南外街道办提供的证据12中的招租照片以及证据14、15、16与本案缺乏关联性，本院不予认定。2、对有关原告、被告身份信息的证据予以认定。3、关于原告提供的证据，证据2、3、4、7，被告基本不持异议，本院予以认定；对证据9予以认定；对证据11测量登记表，因各方提供的不一致，本院暂不认定其真实性。4、关于被告城建公司提供的证据，证据2客观反映了涉案房屋征收的经过，本院予以认定；证据3除测量登记表暂不认定外，其他予以认定；对证据4中的《房屋征收补助费用结算表》予以认定；对证据5中的《弃房报告》《被征收户搬迁弃房确认表》、收条予以认定，照片与本案缺乏关联性，不予认定。5、关于被告南外街道办提供的证据，对第一组证据予以认定；对第二组证据中的证据4、6、7、8、9予以认定，其他不予认定；对第三组证据中的收条予以认定；对第四证证据中的证据13予以认定，其他不予认定；对第五组证据，原告基本不持异议，仅认为遗漏了搬迁补助3455.6元和钢构棚14353.95元，本院予以认定。

经审理查明，2010年1月20日，赣州市房地产管理局发布《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》，公布的拆迁范围为西桥路6-12号所有建筑物和构筑物(具体范围以规划红线图为准)，拆迁单位为被告市政管理处，同时告知拆迁当事人应依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》和《赣州市城市房屋拆迁管理实施办法》等文件规定，在搬迁期限内就拆迁补偿方式、补偿金额、安置地点等事项签订拆迁补偿安置协议，并在规定期限内实施搬迁。2010年1月19日，被告市政管理处取得《房屋拆迁许可证》，该证载明的项目地点正是西桥路6-12号房屋、拆迁实施单位为“自行拆迁”。原告***父亲谢健澄的房屋位于拆迁范围内（西桥路××号）。

因拆迁进展缓慢，2014年6月25日，赣州市中心城区城市建设指挥部组织赣州市城乡规划建设局、市发改委、市房管局、被告市政管理处、被告南外街道办、城投集团、市房地产开发公司等多家单位召开会议，会议决定西桥路拆迁补偿标准事项按《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2013】5号）文件执行等。之后，关于谢健澄房屋拆迁补偿安置等问题，被告市政管理处又多次组织召开会议，因谢健澄2005年左髋骨手术后一直以来行动不便，每次均由原告***参会发表意见，但双方一直未签订拆迁补偿安置协议。

2016年4月19日，赣州市立医院出具老年人能力评估报告，谢健澄的日常生活活动、精神状态、社会参与能力均为3级，被评估为重度失能（于2018年4月4日死亡）。2016年4月22日，江西鼎信房地产咨询评估有限公司对谢健澄的房屋进行评估，在原有测量基础上，2017年3月16日，由被告城建公司（法人类型为有限责任公司）作为甲方（房屋征收部门）、谢健澄作为乙方（被征收人）、被告南外街道办作为丙方（拆迁实施单位），三方就西桥路××号房屋的征收问题签订了涉案《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换），协议约定被征收房屋的面积为“证载建筑面积226.4平方米，测绘建筑面积345.56平方米，实际征收面积345.56平方米，附属房面积167.11平方米”，住宅产权调换的补偿标准为搬迁补偿费、附属设施费等补偿合计：56859.95元；房屋结构补助20733.6元，临时安置补偿费8293.4元，安置面积345.56平方米。“店面测绘面积为162.8平方米，实际征收162.8平方米”，店面产权调换的补偿标准为搬迁补偿费1628元、停产停业补偿24420元、房屋结构补助9768元，安置面积162.8平方米，差额部分实施货币补偿，根据2014年7月10日赣州市中心城区城市建设指挥部会议纪要（十三）及区会议纪要精神，同意对差额部分按提供可选店面的平均价（平均价为41760元/平方米）的八折进行补偿。二份协议均由甲方城建公司和丙方南外街道办盖章及代表人签字，乙方由***签字、捺印。之后，原告***在房屋征收补偿费用结算表、房屋征收补助费用结算表签字确认。

17年3月21日，***在《弃房报告》和《被征收户搬迁弃房确认表》上签字，《弃房报告》载明“本人代表全家郑重承诺：1、在2017年3月21日前搬迁完毕。”，同日，***出具《收条》，载明收到“国际时代”8-3店铺钥匙一把。同日，由被告南外街道办组织将涉案房屋拆除。2017年4月28日，被告城建公司向原告***支付500万元，被告城建公司认为涉案协议约定的总数是747万元，并以原告迟迟不来对接后续工作为由，尚未向原告支付剩余款项。2019年3月20日，原告诉至本院要求处理。

另

另查明，2004年，根据《赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市市政工程管理养护处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赣市府办发（2004）29号]，成立赣州市市政工程管理养护处。2010年，又根据《赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市市政工程管理处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赣市府办发（2010）160号]，赣州市市政工程管理养护处更名为赣州市市政工程管理处。

本院认为：一、关于涉案《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）法律性质的问题。被告城建公司认为其是企业法人，不是行政机关，故其作为甲方与***签订的该二份协议书不是行政协议，本案应根据相关司法解释作为民事案件处理；被告南外街道办在答辩意见的第一点第4项也认为该二份协议书具有民事合同的性质，应适用民法的相关规定。一般而言，行政协议是指行政机关为了达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致达成的协议；民事合同是平等主体之间就财产、智力成果等的归属与流转或为了满足日常物质和文化生活需要，所明确的相互间权利义务关系的协议。行政协议与民事合同的主要区别在于主体、内容、目的三个方面。具体到本案，涉案二份协议书签订的主体为甲方城建公司、乙方***、丙方南外街道办，内容主要为房屋拆迁补偿安置等事项，目的是行政机关为了西桥路的改造扩建这一公共利益，故无论从主体、内容、目的上来看，涉案二份协议书均属于行政协议，不属于民事合同范畴。被告城建公司还认为，根据1996年7月24日发布的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中第二条规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成了协议后，一方或双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”之规定，本案原告是在拆迁签订后，对补偿安置标准、面积等提出异议，因此，本案应当认定为民事案件，而不应当作为行政案件来处理。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《解释》）第六十八条第一款第六项之规定，行政协议争议已经纳入我国行政诉讼的受案范围，《解释》附则还规定，本解释施行后，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。故被告城建公司所依据的最高人民法院批复不适用于本案，本案属于行政诉讼受案范围。

关于涉案《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）法律效力的问题。根据赣州市房地产管理局发布的《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》，涉案征地拆迁的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》和《赣州市城市房屋拆迁管理实施办法》等文件。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位；第十条规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁；第十一条规定，拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。本案现有证据证明，取得拆迁许可证的单位系被告市政管理处，许可证载明的拆迁方式为“自行拆迁”，中途召开过多次会议也未发生拆迁主体变更情形，且被告市政管理处、被告城建公司均未提供证据证明双方存在委托拆迁关系，故本案拆迁人确定为被告市政管理处。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。因此，涉及到拆迁补偿安置的协议依法只能由被告市政管理处与被拆迁人签订，被告城建公司不具有签订此类协议的主体资格。故被告城建公司与原告***签订的涉案二份行政协议无效。本院对原告的第一项诉讼请求予以支持。

关于原告的第二项诉讼请求中的前半部分，即请求确认三被告的行政拆迁行为是重大且明显违法的无效行为，并要求赔偿828.42万元的问题，因本案审查的是行政协议纠纷，与拆除房屋的行政行为系不同的行政法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的合并审理的条件，也不符合行政诉讼“一案一诉”之原则，原告应当另行起诉。本院已另行制作裁定书，驳回原告的该起诉。

关于原告的第二项诉讼请求中的后半部分，即请求判决被告以不低于同批同期被征收房屋的认定标准和补偿价格与原告重新签订补偿协议，并支付从房屋拆迁除日起至全部补偿款支付完毕时的利息，按银行同期贷款利率计算；代付商铺租户应当支付的租金水电费用1.23万元。因是否与行政相对人签订相关协议，系行政机关的行政职权，人民法院的司法权不能直接代替，故对原告要求重新签订补充协议的诉讼请求，本院不予支持。原告请求被告支付相关利息、租金水电费用，与本案被诉行政行为缺乏关联性，本院不予支持。

关于原告剩余拆迁补偿安置权利救济的问题。本案庭审中，被告市政管理处、被告南外街道办自认原告本次征地拆迁补偿总额约700多万元，目前已支付500万元，因涉案二份协议书无效仅仅是因为被告城建公司不具有签订协议的主体资格，并不代表该二份协议书存在实体违法情形，该无效情形也未给原告造成损失。故原告依然可以向涉案房屋拆迁人被告市政管理处主张权利，通过协商一致解决，或另行提起诉讼。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条之规定，判决如下：

一、确认被告赣州市城建市政工程管理有限公司、被告赣州市章贡区南外街道办事处与原告***2017年3月16日签订的《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换）无效。

二、驳回原告要求“判决被告以不低于同批同期被征收房屋的认定标准和补偿价格与原告重新签订补偿协议，并支付从房屋拆迁除日起至全部补偿款支付完毕时的利息，按银行同期贷款利率计算；代付商铺租户应当支付的租金水电费用1.23万元”的诉讼请求。

案件受理费50元，由被告赣州市城建市政工程管理有限公司、被告赣州市市政工程管理处、被告赣州市章贡区南外街道办事处负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。

审　判　长　　段德辉

人民陪审员　　方伟红

人民陪审员　　钟月兰

二〇一九年九月十二日

书　记　员　　刘圣明