***、**城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政裁定书

江西省赣州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）赣07行终573号

上诉人（原审原告）：***，女，1944年5月16日出生，汉族，住江西省赣州市章贡区。

上诉人（原审原告）：**，女，1975年8月28日出生，汉族，住江西省赣州市章贡区。

两上诉人共同委托代理人：谢良文，男，1967年9月6日出生，系***之子、**之兄。

两上诉人共同委托代理人：周清惠，女，1976年1月2日出生，系谢良文之妻。

上诉人（原审原告）：谢良文，男，1967年9月6日出生，汉族，住江西省赣州市章贡区。

被上诉人（原审被告）：赣州市城建市政工程管理有限公司。住所地：赣州市章贡区滨江大道中段银盛花园8栋。

法定代表人：戴国华，经理。

委托代理人：林学文，江西客家人律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：赣州市市政工程管理处。

负责人：许锡虎，赣州市城市管理行政执法局副局长。

委托代理人：曾骏，北京市中银（赣州）律师事务所律师。

委托代理人：朱俊伟，北京市中银（赣州）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区南外街道办事处。住所地：赣州市章贡区文明大道72号。

负责人：刘景波，系该办事处主任。

委托代理人：杨海涛，系办事处工作人员。

委托代理人：谢代宏，江西海融律师事务所律师。

上诉人***、**、谢良文因行政协议纠纷一案，不服江西省于都县人民法院（2019）赣0731行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审审理查明：2010年1月20日，赣州市房地产管理局发布《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》，公布的拆迁范围为西桥路6-12号所有建筑物和构筑物(具体范围以规划红线图为准)，拆迁单位为被告市政管理处，同时告知拆迁当事人应依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》和《赣州市城市房屋拆迁管理实施办法》等文件规定，在搬迁期限内就拆迁补偿方式、补偿金额、安置地点等事项签订拆迁补偿安置协议，并在规定期限内实施搬迁。2010年1月19日，被告市政管理处取得《房屋拆迁许可证》，该证载明的项目地点正是西桥路6-12号房屋、拆迁实施单位为“自行拆迁”。原告谢良文父亲谢健澄的房屋位于拆迁范围内（西桥路12号）。

因拆迁进展缓慢，2014年6月25日，赣州市中心城区城市建设指挥部组织赣州市城乡规划建设局、市发改委、市房管局、被告市政管理处、被告南外街道办、城投集团、市房地产开发公司等多家单位召开会议，会议决定西桥路拆迁补偿标准事项按《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2013】5号）文件执行等。之后，关于谢健澄房屋拆迁补偿安置等问题，被告市政管理处又多次组织召开会议，因谢健澄2005年左髋骨手术后一直以来行动不便，每次均由原告谢良文参会发表意见，但双方一直未签订拆迁补偿安置协议。

2016年4月19日，赣州市立医院出具老年人能力评估报告，谢健澄的日常生活活动、精神状态、社会参与能力均为3级，被评估为重度失能（于2018年4月4日死亡）。2016年4月22日，江西鼎信房地产咨询评估有限公司对谢健澄的房屋进行评估，在原有测量基础上，2017年3月16日，由被告城建公司（法人类型为有限责任公司）作为甲方（房屋征收部门）、谢健澄作为乙方（被征收人）、被告南外街道办作为丙方（拆迁实施单位），三方就西桥路12号房屋的征收问题签订了涉案《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换），协议约定被征收房屋的面积为“证载建筑面积226.4平方米，测绘建筑面积345.56平方米，实际征收面积345.56平方米，附属房面积167.11平方米”，住宅产权调换的补偿标准为搬迁补偿费、附属设施费等补偿合计：56859.95元；房屋结构补助20733.6元，临时安置补偿费8293.4元，安置面积345.56平方米。“店面测绘面积为162.8平方米，实际征收162.8平方米”，店面产权调换的补偿标准为搬迁补偿费1628元、停产停业补偿24420元、房屋结构补助9768元，安置面积162.8平方米，差额部分实施货币补偿，根据2014年7月10日赣州市中心城区城市建设指挥部会议纪要（十三）及区会议纪要精神，同意对差额部分按提供可选店面的平均价（平均价为41760元/平方米）的八折进行补偿。二份协议均由甲方城建公司和丙方南外街道办盖章及代表人签字，乙方由谢良文签字、捺印。之后，原告谢良文在房屋征收补偿费用结算表、房屋征收补助费用结算表签字确认。

17年3月21日，谢良文在《弃房报告》和《被征收户搬迁弃房确认表》上签字，《弃房报告》载明“本人代表全家郑重承诺：1、在2017年3月21日前搬迁完毕。”，同日，谢良文出具《收条》，载明收到“国际时代”8-3店铺钥匙一把。同日，由被告南外街道办组织将涉案房屋拆除。2017年4月28日，被告城建公司向原告谢良文支付500万元，被告城建公司认为涉案协议约定的总数是747万元，并以原告迟迟不来对接后续工作为由，尚未向原告支付剩余款项。2019年3月20日，原告诉至本院要求处理。

另查明，2004年，根据《赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市市政工程管理养护处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赣市府办发（2004）29号]，成立赣州市市政工程管理养护处。2010年，又根据《赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市市政工程管理处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赣市府办发（2010）160号]，赣州市市政工程管理养护处更名为赣州市市政工程管理处。

原审法院认为：原告的第二项诉讼请求中的前半部分，即请求确认三被告的行政拆迁行为是重大且明显违法的无效行为，并要求赔偿828.42万元的问题，因原告的第一项诉讼请求针对的审查对象是《房屋征收补偿安置协议书》（住宅产权调换）和《房屋征收补偿安置协议书》（店面等营业性非住宅产权调换），且原告诉称内容主要针对的对象也是上述二份协议书，故本案系行政协议纠纷，与拆除房屋的行政强制行为系不同的行政法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的合并审理的条件，也不符合行政诉讼“一案一诉”之原则，原告应当另行起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告要求“三被告行政拆迁行为是重大且明显违法的无效行为，对原告行政赔偿1328.42万元，扣除已付500万，还应赔偿828.42万元”的起诉。

上诉人***、**、谢良文不服，向本院提起上诉，请求：撤销于都县人民法院（2019)赣0731行初73号行政裁定书，依法支持上诉人“判决三被上诉人行政拆迁行为违法，对上诉人行政赔偿1328.42万元，扣除已付500万，还应赔偿828.42万元”的起诉。主要事实与理由：一、完整的行政征收行为是由签署行政征收协议和实施拆除行为两部分组成，这两部分是相同的行政法律关系，都是行政征收行为，符合行政诉讼“一案一诉”之原则。本案中，上诉人实质上是对整个行政征收行为提起的起诉，且行政征收部门已经完全实施了整个行政征收行为，故在行政诉讼审理中不应将一个完整的行政征收行为人为的割裂开来，简单的只审理征收行为当中征收协议行为，而驳回对征收行为中拆除行为的起诉，另行处理，这样不仅不符合“一案一诉”之原则，更不利于案件事实的查明，浪费司法资源，增加当事人的诉累，有违司法为民的宗旨。二、本案行政协议无效与违法拆除行为之间有极大的关联性，并对被征收人造成实体权益的影响，应当一同审理。有效的行政征收协议是行政部门实施合法拆除行为的唯一凭据，除了法院有强制拆除权，其他房屋征收部门只有在与被征收人订立了补偿协议，取得被征收人同意的情况下，才能实施拆除行为，但本案中，被征收人谢健澄至死未同意案涉房屋的征收协议，因此房屋征收部门拆除房屋行为具有重大违法性，而房屋的权益是被征收人的重大财产权益，不动产违法被消灭，物权产生重大变动，显然对被征收人造成实体权益的重大影响，而行政协议无效这是整个行政征收行为违法性的根源，因此，于情于理，行政协议无效和违法拆除行为应当作为一个行政征收行为的整体一同审理。三、本案涉及行政赔偿，而被上诉人签定行政征收协议中均有重大过错，具有重大且明显违法情形，应在诉讼中与行政赔偿一并处理。1、被上诉人市政管理处和被上诉人城建公司均无案涉房屋的行政征收资格。市政管理处至今没有出示拆迁许可证，而所谓的“存根”上明确载明的拆迁期限只有3个月，即2010年1月22日至3月22日，至2017年3月案涉房屋拆除时，早已过期；而城建公司作为一个非行政单位，且没有任何单位的委托之下，却作为征收方签署行政征收协议，过错明显。被上诉人南外街道办则完全参与了无效协议的制作，在明知双方当事人主体均不合法的情况下，故意实施了强制拆除行为，具有重大过错。2、在签定行政征收协议前，征收方程序严重违法。依照2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，所有程序被上诉人基本无一履行，包括公布征收决定公告、征收范围公告、征收房屋调查情况结果公告、征收补偿方案公告等等，违法情况严重。3、在征收协议中使用伪造的房屋征收测量登记表，这也是征收协议无效的原因之一。测量登记表是对征收房屋面积的测绘，包含对房屋结构的认定，影响征收协议的主要条款，与征收补偿金额息息相关，被上诉人却伪造测量登记表，使主房面积锐减约180平方，极大的侵害被征收人的权益，被上诉人在对涉及被征收方重大财产利益的资料上故意造假，性质恶劣，应予惩戒。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。（三）违反国家规定征收财物”；第九条规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”综上，上诉人对整个行政征收行为提起诉讼，一并提出行政赔偿，符合相关法律规定，请二审法院依法支持上诉人的请求。

被上诉人赣州市城建市政工程管理有限公司辩称：市政公司是企业法人，不具有行政诉讼的被告主体资格，所以一审法院认定不能作为行政协议的签订主体，应当是正确的。整个拆迁安置过程中，双方都是在平等协商的基础上达成的拆迁协议，也是双方的真实意思表示，应当按照原来的协议履行。如果上诉人要求赔偿，必须要另案进行诉讼。

被上诉人赣州市市政工程管理处辩称：被上诉人并非本案涉诉行政行为的作出方，被诉主体不适格。据了解，本次征收行为程序合法，补偿安置合理，不存在违法行为，上诉人的诉求已经过了诉讼时效。另外，本案中上诉人在一审对多个行政行为提起诉讼，包括行政协议无效的纠纷，确认行政行为违法的行政纠纷和要求行政赔偿的行政纠纷，均属于不同的法律关系，一审法院认定不属于可以合并审理的情况，并告知其可以另行起诉，一审判决符合法律规定，应当予以维持。

被上诉人赣州市章贡区南外街道办事处辩称：一、上诉人对于行政征收和行政协议等法律概念理解有误，一审法院“一案一诉”的观点是正确的。行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。行政主体实施行政征收，并不以取得行政相对人的同意为要件，上诉人所谓“完整的行政征收行为是由签署行政征收协议和实施拆除行为两部分组成，这两部分是相同的行政法律关系……”的观点是不符合法理的。二、一审认为行政协议无效是因为签订协议的主体不适格，但不能成为本案行政行为违法的理由。被上诉人参与的拆除行为是在取得谢健澄独子谢良文书面同意之后实施的。实施拆除时，被上诉人有充分理由认为谢良文有权代理谢健澄做出同意拆除的意思表示，所以房屋被拆除的法律后果依法应当由谢健澄承担，谢健澄去世后，则由其继承人（包括三上诉人）承担。

三、一审中，答辩人已提交充分证据证明：2010年1月20日，赣州市房地产管理局张贴了《关于实施西桥路西侧道路建设项目房屋拆迁的公告》（证据1)，拆迁范围为西桥路6—12号所有建筑物和构筑物（具体范围以规划红线图为准）（证据2)。公告明确由赣州市市政工程管理养护处具体实施拆迁工作，该单位于公告前一日获有关部位批准的房屋拆迁许可证（证据3)，拆迁期限为2010年1月20日至2010年3月22日。2014年4月下旬，章贡区政府委托经抽签确定的江西鼎信房地产咨询评估有限公司对谢健澄家房屋进行评估（证据4)。2014年6月8日，我单位委托第三方机构江西应用技术职业学院立达科技开发总公司对谢健澄家房屋进行了征收前测量登记（证据5)。2014年7月10日，赣州市中心城区城市建设指挥部《中心城区城建项目调度会会议纪要》（证据6)，明确了包括谢健澄家在内的西桥路拆迁安置补偿价格，其中主房5900元/㎡，店面33408元/㎡。按照第三方机构的测量面积，以《会议纪要》决定的补偿价格，经计算对征收谢健澄家房屋应予补偿折合货币约为747万元，高于鼎信公司评估报告的估算价值（3493386元），更是远远高于国务院条例规定的房屋征收决定公告之日（2010年1月20日）被征收房屋类似房地产的市场价格。谢良文本人亦无意见，在结算表上签字（证据7)。2017年3月21日，由谢良文代表其全家签订了《弃房报告》（证据8)和《弃房确认表》（证据9)，同意弃房后，被上诉人组织力量将产权人为谢良文之父谢健澄的西桥路12号（原60号）房屋整体全部拆除。案涉房屋的拆迁历经多年，被上诉人参与后，也反复与被拆迁人沟通交流，已最大化地顾及被拆迁人的利益。被上诉人既无违法行政的过错，亦无侵权的过错。四、本案中，退一步讲，即使本案属于行政行为，上诉人如不服也应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定在法定期限内依法提起行政诉讼，但上诉人在接收补偿（500万元和店铺1间）后，一直未提起诉讼，上诉人提起行政诉讼的时间已过诉讼时效，法院应依法驳回其起诉。综上所述，请贵院维持原裁定，驳回上诉。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。

本院认为，上诉人请求确认被上诉人的行政拆迁行为违法，系无效行为，并要求赔偿828.42万元的问题，因本案审查的是行政协议纠纷，与拆除房屋的行政行为系不同的行政法律关系，上诉人应当另行起诉。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　周洋发

审　判　员　　刘定丰

审　判　员　　陈煜龙

二〇二〇年一月二十日

代理书记员　　郭燕华