大连汇林汽车销售有限公司、大连市财政局行政监察(监察)二审行政判决书

辽宁省大连市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽02行终252号 上诉人（原审原告）大连汇林汽车销售有限公司，住所地辽宁省大连市甘井子区华北路429号。 法定代表人***，总经理。 委托代理人***，女，1988年10月6日出生，汉族，该公司财务助理，户籍所在地吉林省通化县。 被上诉人（原审被告）大连市财政局，住所地辽宁省大连市中山区长江路138号。 法定代表人**和，局长。 委托代理人**，该局综合法规处工作人员。 原审第三人大连市市政公用事业服务中心，住所地辽宁省大连市沙河口区太原街140号。 法定代表人**，主任。 原审第三人辽宁博兴工程咨询有限公司，住所地辽宁省大连市西岗区新开路69号28层3号。 法定代表人连军。 原审第三人辽***推工程机械有限公司，住所地辽宁省沈阳经济技术开发区沈辽路108-1号。 法定代表人***。 上诉人大连汇林汽车销售有限公司因与被上诉人大连市财政局政府采购监督行政处罚决定一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，政府采购项目“毛茔子垃圾填埋场应急备用填埋区建设项目填埋区现场作业设备采购”于2018年7月20日发布招标公告，采购金额为630万元人民币，招标人是大连市市政公用事业服务中心（以下简称“服务中心”），招标代理机构是辽宁博兴工程咨询有限公司（以下简称“博兴公司”），原告及辽***推工程机械有限公司（以下简称“鑫山推公司”）均为投标人。2018年8月20日发布中标公告，中标人是原告。同年9月7日，被告受理鑫山推公司对该项目投诉，对该项目招投标活动进行调查过程中发现原告在投标文件中就推土机和压实机提供的业绩证明材料中有四个政府采购项目的中标通知书系复印件，遂要求原告提供原件，原告称原件丢失。被告向该四个政府采购项目所涉的政府部门发函询问该项目中标单位，四个政府部门均回函称中标单位非原告。2018年11月9日，被告作出大财采诉[2018]8号《政府采购投诉处理决定书》，确认案涉政府采购项目中标无效。 2018年11月28日，被告作出《行政处罚事项告知书》，其中认定原告提供的四份中标通知书系伪造，违反了《中华人民共和国政府采购法》相关规定，拟对其作出罚款44100元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的处罚决定。同时告知原告有**和申辩及听证的权利。原告签收该告知书后向被告提出听证申请并提交申辩书，认为中标通知书虽然不真实，但其中所涉业绩都是真实有效的，实际中标单位是原告的二级代理商并提供证明材料。12月21日，被告举行听证，原告参加听证并提交相关证据材料。2019年1月8日，被告处案件承办人制作《行政处罚听证报告》并于同日通过审批。2019年3月11日，被告作出大财采罚[2019]1号《行政处罚决定书》并同时向原告送达、在其网站予以公告。 原审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府的财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，被告据此具有受理对案涉政府采购项目招投标采购活动的投诉并做出处理及处罚的职权。 被告受理投诉后，依法开展调查工作，包括通知各方当事人，调取收集证据，组织听证等，并在调查终结后，经过集体讨论做出案涉《行政处罚决定书》并向当事人送达及在网站进行公告，行政处罚程序合法。 如果原告认为其二级代理商的业绩可以作为其自身业绩，其应当在投标文件中直接予以说明并提交相关材料，而非自行更改中标通知书。被告根据四个政府部门回函及原告自述等证据认定该四份中标通知书系原告伪造，事实清楚。 《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动…”，其中第七十七条第一款第（一）项“提供虚假材料谋取中标、成交的”的规定以行为而不是后果作为处罚标准，而在招标文件中出现的材料均应认定为以谋取中标、成交为目的，且此条款对虚假材料的界定并未区分形式虚假和实质虚假，故对此条款应当解读为只要在政府采购的招投标活动中实施了提供虚假材料的行为即可适用此条款进行处罚。被告适用此条款规定对原告处以采购金额千分之七的罚款，列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动，适用法律正确。原告关于其主观上不存在故意且业绩真实的意见于法无据，该院不予采信。原告关于情节轻微且积极纠正的意见，因被告并未参照情节严重予以处罚，且原告并未在招投标活动期间及时纠正，对原告此项诉讼主张该院不予支持。综上，被告的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大连汇林汽车销售有限公司的诉讼请求。 上诉人大连汇林汽车销售有限公司上诉称，请求撤销原审判决，改判撤销大财采罚[2019]1号《行政处罚决定书》。主要理由是：一、原审判决对法律理解错误，被上诉人对上诉人作出的行政处罚欠缺主观故意构成要件，不符合《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款规定的适用条件。二、上诉人主观上不具有谋取故意中标的故意。上诉人在招投标过程中提交的材料有瑕疵，但业绩并非虚假，且造成此次废标的表面原因是上诉人提供了有瑕疵的中标通知书，但导致废标的根本原因是采购人的招标文件本身存在致命缺陷，设置了不合理的招标条件，有定向招标的嫌疑。而且，除鑫山推公司以外的任何一家供应商中标，都会遭到鑫山推公司的投诉，那么都会出现废标。虽然被上诉人只是政府采购活动的监管部门，但是被上诉人没有考虑采购人设置的不合理的招标文件对于此次废标的重大影响。按照第二次招标文件设置条件，上诉人代理的产品再次中标，说明上诉人具有履约能力。如果第一次招标文件按照第二次的招标文件设置，那么就不会出现上诉人提供有瑕疵的业绩材料的情况，上诉人没有必要在有履约能力、且产品质优价廉的情况下弄虚作假。被上诉人作为政府采购活动的监管部门，对招标文件存在的定向招标嫌疑不做任何考量，没有尽到监管职责，只是对上诉人客观上提供了有瑕疵的业绩材料从形式上进行了审核，没有考虑实质业绩。上诉人在被上诉人组织的听证程序中，已经作出说明，采取了积极有效的改进措施，没有造成严重后果，应不予处罚。 被上诉人大连市财政局未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人服务中心、原审第三人博兴公司、原审第三人鑫山推公司均未向本院提交书面**意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 又查明，大连汇林汽车销售有限公司的投标文件中关于推土机和压实机的业绩证明材料所涉及的四个政府采购项目的中标单位分别是大***厨业有限公司、吉林临工商贸有限公司、辽宁天御工程机械有限公司和黑龙江省**商贸有限公司。 认定上述事实的证据有经原审法院庭审质证并认证的、上诉人大连汇林汽车销售有限公司对其真实性并无异议的四份回复函，在卷为凭，足以认定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”具体到本案，即被上诉人大连市财政局对上诉人作出大财采罚[2019]1号行政处罚决定是否合法。至于案涉政府采购项目的采购人在招标文件中是否设置了不合理条件，以及案涉《政府采购投诉处理决定书》是否合法，均不是本案的审查范围。 《中华人民共和国政府采购法》第三条规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、**原则和诚实信用原则。”第七十七条规定，“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；…”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十二条规定，“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。”根据上述规定可知，在政府采购招投标活动中，作为投标人的供应商，应当秉承诚实信用原则，依法按照政府采购项目招标文件的要求编制投标文件，并保证其投标文件内容真实。本案中，从现已查明的事实看，上诉人在案涉政府采购项目的投标文件中存在伪造资料的情形，明显违反前述法律规定。被上诉人大连市财政局据此在履行了处罚前的告知、听证、集体讨论等程序后，作出大财采罚[2019]1号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不妥。 《中华人民共和国政府采购法》第五十一条规定，“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条规定，“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；…”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条第一款规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”根据上述规定可知，在政府采购招投标活动中，供应商若认为招标文件存在设置了不合理条件等问题，可以通过向采购人或者采购代理机构提出询问，或者自收到招标文件之日或招标文件公告期限届满之日起七个工作日内向采购人或者采购代理机构提出质疑等方式解决。因此，本案中，即便上诉人关于案涉政府采购项目的招标文件设置了不合理条件的主张成立，该主张也不能成为其伪造投标文件资料的正当理由。此外，供应商参加政府采购招投标活动，旨在通过平等竞争中标，与采购人签订政府采购合同，最终实现提供货物、工程或者服务，获取经济利益的目的。投标文件对于供应商能否中标而言，具有决定性的意义。故上诉人关于其不存在谋取中标的故意的主张，不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）**规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连汇林汽车销售有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长　宋　君 审判员　李　健 审判员　许其睿 二〇二〇年五月十四日 书记员　刘　媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。