江苏润德园林建设有限公司与济宁经济开发区管理委员会开发建设局城乡建设行政管理:其他(城建)一审行政判决书

山东省嘉祥县人民法院

行 政 判 决 书

（2018)鲁0829行初58号

原告江苏润德园林建设有限公司，住所地:江苏省常州市武进区嘉泽镇成章村委贺家组。

法定代表人薛志平，总经理。

委托代理人张志雨，山东中昊律师事务所律师。

被告济宁经济开发区管理委员会开发建设局，住所地：济宁经济技术开发区麟祥路1号。

法定代表人黄兴允，局长。

出庭负责人李利东，副局长。

委托代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。

委托代理人贾传柱，济宁经济开发区管理委员会开发建设局工作人员。

原告江苏润德园林建设有限公司(以下简称江苏润德公司)不服被告济宁经济开发区管理委员会开发建设局（以下简称济宁经开区建设局）城建行政处罚，于2018年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月11日立案后，于2018年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月15日、10月30日两次公开开庭审理了本案。原告委托代理人张志雨，被告负责人李利东及被告委托代理人邝梨花、贾传柱两次开庭均到庭参加诉讼，原告法定代表人薛志平第一次开庭时到庭参加诉讼。本案在审理过程中，因原告要求司法鉴定，曾中止审理。本案现已审理终结。

被告济宁经开区建设局于2017年6月20日作出济开建行处字[2017]003号建设行政处罚决定书，该决定书的主要内容为：江苏润德公司在济宁经济开发区“双创”孵化产业示范基地建设项目-圣祥小镇项目施工现场存在未采取裸露土地覆盖、降尘洒水等有效防尘降尘措施的违法行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条之规定，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十五条第一款第（一）项，决定给予罚款拾万元的行政处罚。

原告江苏润德公司诉称，2018年2月，原告到江苏盐城市城市园林管理局换领《信用证》时,被告知因网上有不良信用记录不能换领，才知晓被诉行政行为的存在。被告在未查清事实的情况下，错误地将不是施工单位的原告作出处罚，并在济宁市建筑业信息网上公示，严重影响了原告的声誉及招投标业务，亦给原告造成了重大损失。请求人民法院依法撤销被告于2017年6月20日作出的济开建行处字[2017]003号建设行政处罚决定书。

原告向本院提供了以下证据：1、盐城市城乡建设局通知及盐城市园林管理局通知各一份，证明原告于2018年2月份向盐城市园林管理局申领信用手册时方得知被被告处罚的事实。2、圣祥小镇项目北区园区室外配套工程中标公示一份，该证据来源于济宁市公共资源交易网，证明涉案工程实际施工人是江苏尧塘园林绿化集团有限公司，并非原告。3、司法鉴定意见书，证明被告行政程序中原告的授权委托书、营业执照系伪造，被告并没有向原告送达行政处罚决定书及相关法律文书。综上，1-3号证据能证明原告的起诉未超法定起诉期限；2-3号证据亦能证明被诉行政行为违法，应予撤销。

被告济宁经开区建设局辩称，一、被诉行政行为作出时间为2017年6月，原告提起本案诉讼的时间为2018年7月，其起诉已超过6个月的法定起诉期限。二、被告接到环保部督查组督察转办案件单后，依法对原告施工中存在的违法行为进行了查处，相关行政执法文书均由原告的委托代理人王亚平签收，被诉行政行为作出后，原告在法定期限内未提出异议，并主动缴纳了罚款。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、现场照片，2、江苏润德园林建设有限公司授权委托书、营业执照、受托人王亚平身份证复印件各一份，3、建设执法调查笔录，4、银行流水、山东省非税收入通用票据。1-4号证据证明被诉行政行为事实清楚，证据确凿。5、环保部京津翼通道城市环保督察组案件转办单，6、违法立案审批表，7、责令限期改正违法行为通知书及送达回证，8、建设行政处罚听证权利告知书及送达回证，9、建设行政处罚决定审批表，10、建设行政处罚决定书及送达回证，11、列入诚信黑榜告知书及送达回证，12、建设行政处罚结案报告。1-8号证据证明被诉行政行为程序合法。13、《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条、第一百一十五条第一款第（一）项之规定。综上，1-13号证据、依据能证明被诉行政行为合法；同时2号、10号证据亦能证明原告提起本案的行政诉讼已超法定起诉期限。

经庭审质证，原告对被告的1-13号证据、依据均有异议。对1-4号证据关联性、合法性及证明目的均不予认可。该组证据作为被告作出行政处罚的事实依据不充分，缺乏施工合同等相关证据印证。对5-12号证据真实性无异议，对合法性均不予认可，不能证明被诉行政行为程序合法。因原告的司法鉴定意见书可以证实原告并没有收到任何被告出具的法律文书。13号法律依据不能适用本案。2号、10号证据，因2号证据中的所涉原告的公章均系伪造，法定代表人授权委托书上的薛志平的私章也是伪造，故该组证据不能作为原告提起本案的行政诉讼已超法定起诉期限的证据。

被告对此辩驳认为，被告作为涉案工程所在地的建设行政主管部门，收到环保部转交的环保督查案件转办单后，进行了前期调查，并通知了施工单位和规划局，原告委托其工程项目部经理王亚平全权处理涉案项目行政处罚有关事宜，并出具了加盖原告公章的授权委托书、营业执照，被告据此对原告进行处罚，并送达了相关行政执法文书。原告系自愿接受处罚，是对违法行为的自认，被诉行政行为程序亦是合法的。原告的起诉已超法定起诉期限。

被告对原告的1-3号证据均有异议。对1号盐城市城乡建设局及盐城市园林管理局通知真实性、关联性有异议，该证据均是复印件，其内容也不能证明原告的观点。对2号证据圣祥小镇项目北区园区室外配套工程中标公示真实性无异议，对证明内容有异议，该证据显示的中标公示时间是2017年10月12日至2017年10月17日，该工程实际上是在中标公示之前已经施工完毕，是由原告进行的施工，对原告进行处罚的时间是2017年6月20日，应是原告实际施工的时间段。对3号证据司法鉴定意见书真实性无异议，对原告的证明观点有异议，原告是涉案工程的实际施工单位，原告委托的代理人是其项目工程部的人，委托代理人带着相应的材料接受处罚，被告没有义务，也没有能力审查印章的真实性。对3号证据司法鉴定意见书认为，鉴定时所提供的样本与检材对比的只有两份，不够全面，不能反映真实的印章使用情况。为了查明本案的事实情况，被告建议将本案移送刑事侦查。故1-3号证据不能证明原告的起诉未超法定起诉期限；2-3号证据不能证明被诉行政行为违法。

原告对此辩驳认为，对于1号证据，是原告通过江苏盐城市园林管理局和城乡建设局官网打印，因此没有加盖相关部门的公章，但相关信息在官网可以进行查询，原告愿意与被告一起进行核实。对于2号证据，虽然中标时间显示的是2017年10月12日至2017年10月17日，处罚时间是2017年6月20日，原告代理人向当事人核实，其认为涉案工程有可能是先施工后招标，且被告认可该证据的真实性，也就认可实际施工人是江苏尧塘园林绿化集团有限公司。同一项目在同一时间段不可能有两个施工单位，由此，也可以证明原告并非涉案工程的施工人。

本院对上述证据认定如下：被告的1-13号证据、依据，因原告申请对被告的2号证据中的授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章司法鉴定，日照浩德司法鉴定所作出的司法鉴定意见（即原告的3号证据）是，其与样本中同名公章、个人名章不是同一枚印章盖印形成，故不能作为被诉行政行为合法的证据、依据使用。

原告的1-3号证据，庭审质证时，被告虽认为1号证据两份通知书系复印件，但该证据系原告通过江苏盐城市园林管理局和城乡建设局官网打印，且有网上链接地址；2号证据中标公示时间在后，原告施工时间在先，但显示的中标单位不是原告，而是另一家公司；3号证据司法鉴定意见所根据的样本数量少，但未申请重新鉴定。故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，原告的1-3号证据能作为原告的起诉未超法定起诉期限的证据，2-3号证据亦能作为被诉行政行为违法的证据。

经审理查明，2017年5月7日，被告接到济宁市京津冀通道城市环保督察案件转办单后，随到济宁经济开发区“双创”孵化产业示范基地建设项目-圣祥小镇项目施工现场检查，发现存在未采取裸露土地覆盖、降尘洒水等有效防尘降尘措施的违法行为，并对现场进行了拍照。被告于2018年6月17日立案后，同日对持有“原告的营业执照、授权委托书”的王亚平制作了调查笔录，王亚平签收了相关行政处罚文书，并缴纳了罚款100000元。

又查明,济宁市公共资源交易网显示,济宁经济开发区“双创”孵化产业示范基地-新能源汽车产业园东地块(圣祥小镇)项目北区园区室外配套工程,中标单位为江苏尧塘园林绿化集团有限公司。

再查明，2018年8月13日，原告申请对被诉行政处罚卷宗中的授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章司法鉴定，本院委托日照浩德司法鉴定所进行司法鉴定，该所于2018年8月18日作出司法鉴定意见，认定授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章与样本中同名公章、个人名章不是同一枚印章盖印形成。原告交纳鉴定费10000元。

本院认为，本案需要审查的争议焦点问题有两个：一、本案原告的起诉是否已超法定起诉期限；二、被诉行政行为是否合法。

一、本案原告的起诉是否已超法定起诉期限。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。本案中，被诉行政处罚卷宗中的授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章，经日照浩德司法鉴定所进行司法鉴定，认定该授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章与样本中同名公章、个人名章不是同一枚印章盖印形成，即被诉行政处罚卷宗中的授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章系伪造，原告并未参与被诉行政处罚程序中。原告称于2018年2月到江苏盐城市城市园林管理局换领《信用证》时，被告知因网上有不良信用记录不能换领，才知晓被诉行政行为的存在，其起诉未超法定起诉期限的观点，应予采纳。被告坚持原告的起诉已超法定起诉期限的观点，因无确凿证据及依据，不予支持。

二、被诉行政行为是否合法。

根据《中华人民共和国建筑法》第四十三条的规定,建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。《建设工程质量管理条例》第四条的规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强建设工程质量的监督管理。《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条、第一百一十五条规定了建设单位防治扬尘的义务、公布扬尘监督管理主管部门的信息、所应承担的法律责任等，以及县级以上建设行政主管部门的查处权。从上述法律规定可以看出，县级以上建设行政主管部门具有对建设工程的安全生产、质量、扬尘等行政管理权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，涉诉建设工程的中标单位为江苏尧塘园林绿化集团有限公司。而被告系具有对涉诉建设工程的安全生产、质量、扬尘等行政管理权，理应依据法定程序查明谁是被诉行政处罚的相对人。但被告仅凭他人所持有的“原告的营业执照、授权委托书”，认定原告系被诉行政处罚的相对人，缺乏建设工程施工合同等证据相佐证，且被诉行政处罚卷宗中的授权委托书中的公司公章及法定代表人的个人名章经司法鉴定系伪造。这足以证明，原告并未参与到涉诉行政处罚程序中。因此，原告坚持被诉行政行为事实不清、程序违法，应予撤销的观点，依法予以采纳。

综上，被诉行政行为违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、（三）项之规定判决如下：

撤销被告济宁经济开发区管理委员会开发建设局于2017年6月20日作出的济开建行处字[2017]003号建设行政处罚决定。

案件受理费50元，司法鉴定费10000元，由被告济宁经济开发区管理委员会开发建设局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。

审　判　长　　王于建

审　判　员　　贾顺启

人民陪审员　　刘　霞

二〇一八年十一月二十日

书　记　员　　李倩倩