甘肃三易房地产开发有限责任公司、定西市生态环境局合同纠纷民事二审民事判决书

甘肃省高级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）甘民终638号

上诉人（原审原告）：甘肃三易房地产开发有限责任公司，住所地甘肃省兰州市城关区段家滩452号。

法定代表人：刘宗仁，该公司董事长。

委托诉讼代理人：周军，北京大成（兰州）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：定西市生态环境局，住所地甘肃省定西市安定区安定路9号。

负责人：王国仓，该局局长。

委托诉讼代理人：谢健龙，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。

原审第三人：甘肃嘉瑞迪生态工程规划设计院，住所地甘肃省定西市安定区中华路35号。

法定代表人：贵立德，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵子龙，甘肃笃慎律师事务所律师。

上诉人甘肃三易房地产开发有限责任公司（以下简称三易房地产公司）因与被上诉人定西市生态环境局、原审第三人甘肃嘉瑞迪生态工程规划设计院（原定西兴德生态工程规划设计院，以下简称嘉瑞迪设计院）合同纠纷一案，不服甘肃省定西市中级人民法院（2020）甘11民初160号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年10月19日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人三易房地产公司的法定代表人刘宗仁及委托诉讼代理人周军和被上诉人定西市生态环境局的委托诉讼代理人谢健龙、原审第三人嘉瑞迪设计院的委托诉讼代理人赵子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

三易房地产公司上诉请求：1．撤销一审判决；2．本案发回重审或依法改判支持三易房地产公司一审全部诉求。一、一审判决认定《定西市环境检测执法业务用房项目建设合作协议》（以下简称《合作协议》）属无效合同错误。1．《合作协议》是平等民事主体之间签订的关于修建房屋的协议，该协议修建的房屋名义为“定西市环境监测执法业务用房”，实际上既有办公场所也有商铺，可以转让。《合作协议》属有效协议。根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）第五十五条规定，《合作协议》主体适格，协议内容是双方的真实意思表示，所交易房屋也为我国法律允许出让的财产，该协议并无《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定的无效情形，应自双方签订之日起成立并生效，对双方当事人具有法律约束力，任何一方未取得对方同意，都不能擅自解除该协议。2．根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条等法律法规的规定，我国法律并未禁止国有划拨土地的转让，只是规定应当到有审批权的人民政府办理审批手续。本案定西生态环境局给三易房地产公司出让的是房屋，目的是转移房屋的所有权，并未改变土地使用权的性质，未损害国家利益和社会公共利益，未违反法律、法规的强制性规定。双方未办理土地相关审批手续，只是无法办理房产过户登记手续，影响房屋所有权的转移，并不影响房屋转让协议的效力。《合作协议》中的案涉房屋为国有资产，但是定西市生态环境局已将其大产权证办理到自己名下，给三易房地产公司过户不存在法律上禁止性的规定。定西市生态环境局不同意给三易房地产公司出让案涉房屋，要求返还的理由没有法律根据。二、三易房地产公司占有案涉房屋是基于《合作协议》的约定，属于合法占有。《合作协议》约定三易房地产公司对业务用房组织实施施工，房屋修建成后给三易房地产公司出让的面积为8290㎡，并且约定了具体的楼层及面积、出让价格。由于三易房地产公司为房地产开发企业，具备房地产开发资质及经验，但是并非建设施工企业无法施工。实际施工由三易房地产公司关联企业三易建设工程有限公司（以下简称三易建设公司）完成。三易建设公司和三易房地产公司为刘宗仁家族企业，在人员、财务、资金上高度混同，三易建设公司和三易房地产公司法定代表人均是刘宗仁，三易建设公司2012年06月30日提前进场施工，缺乏资金，由三易房地产公司筹措资金，以借款等形式垫付给三易建设公司用于施工；2013年该工程由定西市生态环境局发包给三易建设公司，定西市生态环境局没有按照《建设工程施工合同》约定支付工程款，定西市生态环境局仅仅支付了部分工程款，大量的资金是三易房地产公司筹集。三易房地产公司实际履行了《合作协议》约定的垫付资金的义务。根据《中华人民共和国物权法》第二百四十一条规定，当事人之间仅就物权变动达成合意而没有办理登记，合同依然有效，登记只是针对产权变动而非合同效力，登记不影响合同效力。因此，在没有进行不动产物权登记的情况下，亦要保护占有人（买受人）的合法权益。三、根据民法通则第一百一十五条、第一百一十三条第一款规定，当事人一方或双方存在违约行为是合同解除的原因之一，在出现合同约定或法律规定当事人可以行使解除权解除合同的违约行为的情况下，守约方可以选择继续履行合同或解除合同。而合同解除后必然涉及恢复原状、采取其他补救措施、赔偿损失等问题。可得利益是合同履行后可以获得的利益，应当合同解除后的损失赔偿范围。本案中三易房地产公司垫付大量资金，定西市生态环境局构成根本违约行为，应当对造成的损失承担全部赔偿责任：1．垫付资金的利息损失4000000.00元。按照垫付资金50690000元为基数，自第一笔垫付资金2012年07月25日开始按照全部垫付资金计算至2017年5月27日，按1-5年同期贷款年利率4.75％计算银行利息总计利息4000000元。2．三易房地产公司将部分房屋出卖给原定西兴德生态工程规划设计院（以下简称兴德规划设计院），其进行了装修，对东西裙楼装修改造及柜体等费用，因三易房地产公司合法占有使用案涉房屋产生，现定西市生态环境局收回房屋具有全部过错，应当承担所有损失。返修改造费用并非三易建设公司履行和定西市生态环境局签订的《建设工程施工合同》保修义务产生，而是定西市生态环境局将案涉房屋出让给三易房地产公司后，由于案涉房屋的附属设施发生额外的施工内容导致，三易房地产公司委托关联公司三易建设公司施工，产生的费用应由定西市生态环境局承担。3．该项目中1层至4层设计为商铺，并非办公用房，给三易房产公司出让后价格上涨，根据甘肃信诺房地产土地资产评估有限公司于出具的《房地产司法鉴定估价报告》与《合作协议》中约定的出让价格，房屋差价损失为13680600元，该价差为三易房地产公司预期可得利益，应该受到法律保护。4．《合作协议》约定室外工程费用400万元由甲方承担200万元，剩余部分费用全部由乙方承担。三易房地产公司承担的室外工程费用200万元，在《合作协议》解除后，由定西市生态环境局返还。请二审法院支持上诉请求。

定西市生态环境局辩称，一、双方签订的《合作协议》属无效合同。根据《定西市发展和改革委员会〈关于定西市环境监测执法业务用房立项的批复〉》的内容，该项目属于公用事业项目，其建设必须按照《中华人民共和国招标投标法》进行招标。项目建成后所形成的资产也只能是行政事业单位国有资产。而按照《行政事业单位国有资产管理办法》第五条：“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”的规定，定西市生态环境局对项目建成后形成的资产只有占有、使用权，并无所有和处分的权力。双方签订的《合作协议》约定由三易房地产公司建设案涉项目、再以部分房产抵顶三易房地产公司的工程款，既违反了法律的强制性规定，又存在恶意串通损害国家利益的情形，显属无效。二、《合作协议》并未实际履行。探究协议第三、四等条款的含义，双方签定协议的初衷和核心内容是由定西市生态环境局提供土地，三易房地产公司出资建设，项目建成后由定西市生态环境局通过资产抵顶3683万元、室外工程费用200万元由三易房地产公司承担、剩余缺口资金2574万元由定西市生态环境局分期向三易房地产公司支付。但案涉工程通过招投标的方式，于2013年发包给了三易建设公司（原临洮三易建筑安装工程有限责任公司）垫资施工建设，定西市生态环境局向三易建设公司支付工程款，为此双方达成了调解协议，后又在执行过程中达成了和解协议，定西市生态环境局按照和解协议履行了相应的付款义务。鉴于以上情况，三易房地产公司所谓按照《合作协议》合作开发完成了案涉项目无依据及事实基础，《合作协议》并未得到实际履行。三易房地产公司私自向第三人嘉瑞迪设计院出让案涉房产，属无权处分，所有不利后果应由其自身承担。三、三易房地产公司无证据证明其为案涉工程垫资，也就无权要求垫资利息。其所提交的证据仅能证明双方发生了资金往来。不能证明存在垫资情形。四、三易房地产公司要求赔偿其装修安装改造等损失604732.06元，没有事实与法律依据。因《合作协议》未能实际履行，三易房地产公司无权占有案涉房屋并进行销售。一审法院（2018）甘11执260号之三执行裁定书》内容表明，三易建设公司与定西市生态环境局在强制执行阶段就该项目工程款达成了和解协议，三易建设公司承诺于2020年1月30日前交付自己占用的房产，于2021年1月30日前交付由他人占用的房产。在三易建设公司占用这些房产期间，其私自设立营销中心，装修、安装、改造等损失系自身过错造成，与定西市生态环境局无关。五、三易房地产公司所主张的室外工程费用、负一层至五层冻裂管道返修费用等，均属于定西市生态环境局发包给三易建设公司的工程项目的一部分，与三易房地产公司无关。六、在三易建设公司通过诉讼向定西市生态环境局索要工程款及利息后，三易房地产公司又就同一工程项目再次主张工程款、垫资利息和房屋差价损失等不当。如果其诉请成立，将导致定西市生态环境局就同一处建设工程支付两次费用，三易房地产公司在本案中再次主张相关利益，显然属于就同一标的再次起诉，其诉请不应被予以支持。综上所述，请二审法院驳回上述上诉请求，维持原判。

嘉瑞迪设计院述称，上诉意见与其无关，不发表意见。

三易房地产公司向一审法院起诉请求：1．判令解除双方于2013年5月28日签订的《合作协议》；2．判令定西市生态环境局赔偿三易房地产公司在修建案涉项目中垫付资金的利息损失4000000元；3．判令定西市生态环境局赔偿三易房地产公司案涉东裙楼已经装修改造部分费用2920523.79元、西裙楼1层已经装修改造部分费用179756.30元、负1层至5层冻裂自喷管道返修费用120873.70元、东侧室外道路及管网返修部分费用394029.53元、北侧因设计原因冬季冻裂改造部分费用431144.40元，支付东裙楼1-4层装修中可移动的柜体费用201898.33元、东裙楼1-4层办公家具费用251200元，合计4499426.12元；4．判令定西市生态环境局赔偿三易房地产公司案涉返还房屋的价差损失13680600元；5．判令定西市生态环境局返还三易房地产公司承担的室外工程费用200万元。以上总计24179426.18元。6．判令定西市生态环境局承担本案诉讼费。

一审法院认定事实：2012年3月28日，定西市发展和改革委员会批文原定西市环境保护局建设定西市环境监测执法业务用房1栋，地上14层、地下1层，项目总投资5700万元，资金来源通过申请国家投资、拍卖现有业务用房及建设单位自筹等多渠道筹措解决。2013年1月28日，经招投标确定临洮三易建筑安装工程有限责任公司为中标单位，承建定西市环境监测执法业务用房。同日，原定西市环境保护局与临洮三易建筑安装工程有限责任公司签订《建设工程施工合同》，约定承包范围为施工图设计范围内的土建、安装工程，不含室外工程及其它设施。同年4月22日，定西市发展和改革委员会批文建设定西市环境监测执法业务用房室内外工程，项目总投资1300多万元，资金由建设单位自筹解决。临洮三易建筑安装工程有限责任公司中标后于2015年1月16日与原定西市环境保护局签订《建设工程施工合同》，工程承包范围为室外工程、亮化、外墙饰面砖、室内装修、供电水热等。

2013年5月28日，原定西市环境保护局（甲方）与三易房地产公司（乙方）签订《定西市环境监测执法业务用房项目建设合作协议》，约定建设的项目名称为定西市环境监测执法业务用房，建筑面积约19178㎡（以工程竣工验收核定面积为准），工程总价款7157万元，具体包括建筑工程投资5017万元、装饰工程投资990万元、室外工程费用400万元、室内设施费200万元、工程追加变更费用507万元等。协议第三条合作方式及条件约定：1、甲方根据国家投资项目和业务需求，筹资建设环境监测执法业务用房综合楼一栋；2、乙方利用强大的资金和技术力量，先期垫付工程费用，建设甲方新建的业务用房项目，包括建筑工程、装饰工程、室外工程的建设任务；3、因该项目国家投资额少，地方配套未落实，资金缺口大，甲方向乙方在支付工程建设费用时，采取现金结算、资产出让、争取项目等多种方式，分期拨付工程费用，并考虑到乙方垫付资金数量大等因素，甲方在向乙方出让资产时在价格上予以优惠；4、乙方优先获得市环保局现办公用地及其他资产的出让权；5、装饰工程由甲方委托设计单位设计，乙方优先获得装饰工程招投标权，并按照甲方设计标准完成装饰任务，工程费用以竣工决算为准，但不能突破990万元；6、室外工程由甲方委托设计院设计，设计方案由甲方审查后乙方组织施工，甲方投资200万元，剩余部分费用全部由乙方承担；7、乙方向甲方配套投资200万元的室内设施，具体方案由甲方提供；8、乙方在新建业务用房裙楼顶层为甲方代建64㎡的监测机房1间，在受让甲方现办公用地开发的建筑物裙楼顶层适当位置为甲方代建36㎡的空气质量自动站机房1间，以上两项建筑面积共100㎡，投资分别按2951元／㎡、2616元／㎡计入工程总费用；9、甲方协调有关部门做好项目前期工作，并承担征地、设计、勘测、监理、质检等前期费用；10、甲乙双方对产权转让按国有资产管理规定或相关法律程序进行。协议第四条筹资及付款方式（甲方采取以下途径向乙方支付工程费用）：1、甲方对市环保局现办公用地及地上附着物进行公开挂牌出让，挂牌出让金额不得低于700万元，出让金申请市政府返还用于支付乙方工程建设费用；2、甲方对地下一层公用部分512㎡，按照成本价2616／㎡出让，出让金134万元，对地下一层28个车位，按照每个车位13.68万元出让，出让金383万元，对地上1-4层退出楼梯通道及门厅面积6395㎡，按照4951元／㎡计算，出让金3166万元，以上出让金合计3683万元用于支付乙方工程建设费用；3、室外工程费用400万元由甲方承担200万元，剩余部分费用全部由乙方承担；4、剩余缺口资金2574万元全部由甲方分期支付，其中2013年3月份支付360万元，2013年7月主体工程完成后支付460万元，2014年度支付460万元，2015年度支付360万元，2016年度支付334万元，其余600万元从2017年开始每年支付60万元，力争2026年底前付清。协议附件1甲乙双方使用面积分配：1、甲方使用面积共10888㎡，其中地上1-4层楼梯通道及六厅901㎡，地上5-14层用房8756㎡，地上5层监测机房64㎡，地下一层车库10个车位即494㎡，地下公用部分673㎡；2、乙方使用面积共8290㎡，其中地上1-4层退出楼梯通道及门厅面积6395㎡，地下一层车库28个车位即1383㎡，地下公用部分512㎡。

定西市环境监测执法业务用房建设项目于2013年1月开工建设，2015年9月进行工程竣工验收，2015年11月投入使用。其中，定西市环境监测执法业务用房中的东、西裙楼地上1-4层面积6395㎡的房屋（退出楼梯通道及门厅）、地下一层28个车位（面积1383㎡）、地下共用部分（面积512㎡）由三易房地产公司占有使用。此后，三易房地产公司将西裙楼1层进行了装修改造，东裙楼1-4层（面积为2878.11㎡）于2016年6月17日出卖给兴德规划设计院。2016年至2017年期间，兴德规划设计院对东裙楼1-4层房屋进行了装修。2017年1月13日，原定西市环境保护局对建设的定西市环境监测执法业务用房在定西市国土资源局办理了不动产权证书。

2017年5月15日，三易建设公司向定西市中级人民法院提起诉讼，请求原定西市环境保护局支付拖欠的工程款46303837.40元，利息1100万元。在诉讼中，双方达成调解协议，原定西市环境保护局同意于2018年11月18日前支付三易建设公司剩余工程价款37344795.73元。2017年12月11日，原定西市环境保护局与三易建设公司签订《定西市环境监测执法业务用房建设项目补充协议》，双方协商最终确定审计决算价款为71564338.02元。2018年12月4日，三易建设公司申请强制执行，在执行过程中，于2019年12月20日与元定西市环境保护局达成执行和解协议定西市环境保护局同意于当日给付三易建设公司500万元，2020年1月30日前给付1000万元，剩余工程款于2021年1月30日前付清；三易建设公司于2020年1月30日前交付自己占有的和由他人占用的原定西市环境保护局的房产。

定西市环境监测执法业务用房建成后因为每年冬季管道冻裂、破裂、路面下沉，2018年时经施工方三易建设公司与建设单位原定西市环境保护局协商一致，将北侧管道出口改到案涉项目南侧，由于管道的变更，北面、东面、南面部分的路面破除后进行了管道重新改造。定西市环境监测执法业务用房项目东面，因为沟深及暗沟较深下面用垃圾土回填，在室外施工过程中，由于雨水渗透地基失稳下沉，路面下沉，围墙开裂，经建设单位原定西市环境保护局、施工单位三易建设公司协商决定，对室内外附属及设备安装工程东面挡土墙及道路挖深夯填土方处理。

2019年6月26日，定西市生态环境局向三易房地产公司、兴德规划设计院出具《关于贵单位限期搬离定西市环境监测执法业务用房的函》，要求在收到此通知后的1个月内对在定西市环境监测执法业务用房地下车库及1至4层的办公设施设备予以搬离，相关工作人员全部撤离。2020年9月24日，三易房地产公司将西裙楼1-4层房屋退还给定西市生态环境局。东裙楼1-4层房屋至今仍由兴德规划设计院占有使用，未退还给定西市生态环境局。

2020年9月3日，三易房地产公司提起诉讼。在诉讼中，三易房地产公司就定西市环境监测执法业务用房地下车库28个车位及1-4层面积为6395㎡的房屋（退出楼梯通道及门厅）在2020年9月22日的房屋市场价格、对定西市环境检测执法业务用房营销中心中的安装履行装饰装修等费用、对三易房地产公司施工的定西市环境检测执法业务用房东面房屋返修土建安装等费用申请司法鉴定。一审法院委托甘肃信诺工程造价咨询有限公司、甘肃信诺房地产土地资产评估有限公司就上述申请事项进行司法鉴定。甘肃信诺工程造价咨询有限公司于2021年5月15日出具《工程造价鉴定意见书》，结论是：第一部分确定部分造价4046327.79元，其中东裙楼1-4层已经装修改造部分2920523.86元，西裙楼1层已经装修改造部分179756.30元，负一层至五层冻裂自喷管道返修120873.70元，东侧室外道路、管网返修部分394029.53元，北侧因设计原因冬季冻裂改造部分431144.40元；第二部分单列造价453098.33元，其中东裙楼1-4层装修中可移动的柜体201898.33元，东裙楼1-4层办公家具251200元。甘肃信诺房地产土地资产评估有限公司于2021年5月12日出具《房地产司法鉴定估价报告》，结论是：东、西裙楼1-4层办公用房面积6395㎡，单价7090元／㎡，总价4534.06万元；地下负一层地下车库28个车位，单价10万元／个，总价280万元，总计4814.06万元。三易房地产公司共计缴纳鉴定费142500元。

另查明，2019年1月28日定西市生态环境局办理了统一社会信用代码证书，原定西市环境保护局职责划入定西市生态环境局，不再保留定西市环境保护局。三易房地产公司与三易建设公司系关联公司，刘宗仁都是两公司的股东，也是实际控制人，2018年2月5日之前三易建设公司的法定代表人是刘宗仁，之后换成刘晓顺。

一审法院认为，三易房地产公司以签订的《定西市环境监测执法业务用房项目建设合作协议》提起诉讼，主张权利，其与定西市生态环境保护局形成合同法律关系，故本案定性为合同纠纷。定西市生态环境局属于国家行政事业单位，根据定西市发改委、定西市住房和城乡建设局立项批复，案涉项目所用资金是通过申请国家投资、拍卖现有业务用房及建设单位自筹等渠道筹措，属于公用事业项目。业务用房所在地属于划拔土地，没有土地出让金。因此，定西市生态环境局对建设的业务用房只有使用权，没有处分权。本案中，定西市生态环境局和三易房地产公司均明知定西市环境监测执法业务用房属于划拔土地上建设的政府职能部门业务用房，房屋产权属于国有，而相互签订合作协议以部分房产抵顶建设工程款，存在恶意串通损害国家利益的情形，根据合同法第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”双方签订的《定西市环境监测执法业务用房项目建设合作协议》应为无效。三易房地产公司以合作协议有效主张解除合同，理由不能成立，请求不予支持。定西市环境监测执法业务用房项目由三易建设公司中标承建，与原定西市环境保护局签订《建设工程施工合同》，三易建设公司按合同约定完成了施工任务，并在2018年时根据与建设单位的协商对管道进行了改造、室外道路及管网进行了返修，原定西市环境保护局亦按建设工程施工合同的约定支付工程款。三易房地产公司主张认为其在建设工程中垫付了工程款，请求定西市生态环境局支付400万元的垫资款利息和室外工程款200万元以及负1层至5层管道冻裂返修费用120873.70元、东侧室外道路及管网返修费用394029.53元、北侧因设计原因造成冬季管道冻裂改造费用431144.40元的事实依据不足，理由不能成立，请求不予支持。

关于房屋占有使用期间产生的装饰装修费用问题。西裙楼1层在三易房地产公司占有使用期间进行了装饰装修，东裙楼1-4层则由三易房地产公司出卖给兴德规划设计院，兴德规划设计院亦对该房屋进行了装饰装修，该事实有司法鉴定的现场勘验及《房屋认购书》等证据予以证实，应予确认。上述装饰装修费用的发生与双方签订的无效合作协议有直接的因果关系，且在房屋建成后，定西市生态环境局放任三易房地产公司对房屋的占有使用，无视对占用房屋的装饰装修和出卖，明显有扩大损失的责任。经司法鉴定确认，西裙楼1层装修改造费用为179756.30元，东裙楼1-4层装修改造费用为2920523.86元，根据过错责任大小，一审法院酌情认定由定西市生态环境局承担60％的主要责任，三易房地产公司承担40％的次要责任。另外，司法鉴定中确认的东裙楼1-4层中柜体费用201898.33元、办公家具费用251200元，庭审时经询问鉴定人员，该费用系柜体和办公家具本身的价格，并非搬离的费用，因该柜体和办公家具是可移动的财产，并非必然产生的损失，且兴德规划设计院明知三易房地产公司未取得东裙楼1-4层房屋的产权仍要购买亦有过错，理应由其自行承担搬迁的费用，故柜体和办公家具本身的价值不应作为直接经济损失的赔偿依据，三易房地产公司的该项请求不能成立，不予支持。

关于房屋价差的问题。三易房地产公司虽然自2015年10月以来实际占用定西市环境监测执法业务用房东、西裙楼地上1-4层6395㎡的房屋；地下一层面积为1383㎡的28个车位；地下公用部分512㎡的地方，但一直未能取得该房产的所有权，没有办理产权证，亦没有充足的证据证实其按合作协议垫资了建设的工程款，且违法占用近5年多时间，故其主张的房屋价差损失明显不能成立，对其请求不予支持。

综上所述，三易房地产公司的部分诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第一款第（二）项、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：一、定西市生态环境局于判决生效后十五日内支付三易房地产公司“定西市环境检测执法业务用房西裙楼1层”装修改造费用107853.78元、“定西市环境检测执法业务用房东裙楼1-4层”装修改造费用为1752314.32元，共计1860168.1元。二、驳回三易房地产公司的其他诉讼请求。如果未按照判决指定的期间履行给付金钱义务的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费162697元，定西市生态环境局负担21542元，三易房地产公司负担141155元。司法鉴定费142500元，定西市生态环境局负担18690元，三易房地产公司负担123810元。三易房地产公司多交纳的案件受理费21542元予以退回。定西市生态环境局于判决生效之日起15日内支付三易房地产公司司法鉴定费18690元，向一审法院交纳案件受理费21542元，逾期不付，依法强制执行。

二审中，三易房地产公司提交了三组证据，第一组证据为：三易建设公司在2013年招投标之前对案涉项目施工证据10份：1.2012年7月29日案涉项目开工照片20张；2.2012年9月、10月的施工测量放线报验单、轴线、标高、人工挖桩成孔验收记录单16页；3．施工购买物资发票5张；4．混凝土抗压强度试验报告20张；5．隐蔽工程验收凭证60张；6．混凝土浇筑申请单45张；7．工序工种交接检查记录45张；8．砼浇筑报审单36张；9．混凝土、砂浆施工配合比复核记录39张；10．压实土密实度检测报告53份，共同证明：1．三易建设公司于2012年7月29日开始对案涉项目开工，施工日期早于2013年定西市生态环境局招投标时间；2．由于三易建设公司缺乏资金，按照《合作协议》约定，由三易房地产公司垫付资金，双方联合开发案涉项目，三易房地产公司存在大量垫付资金。第二组证据为2013年4月至2013年9月，定西市生态环境局给三易建设公司付款650万元凭证，证明：1.2012年7月29日案涉项目开始施工，截止2013年底，所有工程主体已经完工，全部工程造价为7000多万元，但是定西市生态环境局仅仅支付工程款650万元。三易建设公司对案涉项目全部垫资施工，垫资来源于三易房地产公司；2．三易房地产公司履行了《合作协议》约定的垫资义务。第三组证据为案涉项目主体封顶照片9张，证明：1．案涉项目于2013年7月4日主体封顶。三易建设公司的施工资金来自于三易房地产公司的垫付资金。2．案涉项目招投标手续是2013年1月28日补办的。同时，三易房地产公司申请证人文伟、张军出庭作证，证明三易房地产公司就案涉项目向三易建设公司转款，系其作为合作方的垫资行为。案涉工程于2012年实际开工。

定西市生态环境局对三组证据的真实性无异议，但对关联性与证明目的有异议。认为这三组证据，均只能证明案涉项目由三易建设公司施工并完成，与三易房地产公司没有任何关系，不能证明其为案涉工程进行了垫资，更不能证明案涉工程为双方联建。双方签订的《合作协议》因违反了《中华人民共和国招标投标法》等法律的强制性规定，属无效合同，三易房地产公司无任何证据证明其履行了《合作协议》中的义务，且双方签订《合作协议》时三易建设公司已完成了绝大部分施工，《合作协议》没有必要继续履行。对证人证言所证事实不予认可。

嘉瑞迪设计院认为三组证据、证人证言所证事实与其无关，因此不予质证。

本院认为，三易房地产公司提交的第一组证据及证人张军的证言能够证明案涉工程于2012年7月29日开工的事实；第二组证据仅能证明定西市生态环境局向三易建设公司转款情况，证人文伟的证言仅能证明三易房地产公司向三易建设公司曾转款，二证据均不能证明三易房地产公司垫资情形，本院对其证明目的不予采信；第三组证据证明案涉工程主体封顶情况，本院予以采信。

二审查明，2012年3月28日，定发改投资［2012］24号《定西市发展和改革委员会〈关于定西市环境监测执法业务用房立项的批复〉》批准定西市环境监测执法业务用房项目，确定主要建设内容为：地下1层为人防工程、地上1-14层为环保政务大厅、信访接待室、12369环保热线、环境监察、环境应急与事故调查中心、机动车污染治理中心、固体废物管理中心、环境信息中心、污染源监控中心、宣传教育培训中心业务用房、环境监测站、局机关办公室等。案涉工程立项后，定西市生态环境局与三易房地产公司就工程的建设问题进行了协商并签订了《合作协议》。庭审中，双方均认可《合作协议》第四条第2项的内容实质为以部分房屋抵顶3683万元工程款。2012年7月29日，案涉工程开工建设。2015年9月，三易房地产公司占用了案涉工程部分房屋。

另查明，三易建设公司起诉定西市环境保护局建设工程施工合同纠纷一案的（2017）甘11民初39号民事调解书中载明，三易建设公司主张“由于被告拖欠工程款导致三易公司流动资金无法周转，由此带来利息损失19377666.43元”。

再查明，2021年8月25日，定西兴德生态工程规划设计院更名为甘肃嘉瑞迪生态工程规划设计院。

本院对一审认定的其他事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国民法典》自2021年1月1日起实施，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”由于本案系民法典施行前的法律事实所引起的民事纠纷，故应依据民法典施行前、民事行为发生时的法律、司法解释对本案进行裁判。根据双方上诉请求及辩论意见，本案争议焦点为：一、案涉《合作协议》的效力应当如何认定；二、三易房地产公司要求定西市生态环境局支付垫付资金利息损失的诉请是否成立；三、三易房地产公司要求定西市生态环境局支付房屋差价损失的诉请是否成立；四、三易房地产公司要求定西市生态环境局支付部分工程返修改造费用、房屋装修改造费及200万元室外工程费等费用的诉请是否成立。

一、关于案涉《合作协议》的效力应当如何认定的问题。1．《合作协议》的性质问题。本案中，《合作协议》共有六条约定，第一条是“项目基本情况”，包括建设规模和预算价格等；第二条为“建设内容及标准”，对建筑工程、装饰工程、室外工程、室内设施等建设内容的标准进行了约定；第三条是对双方权利义务的约定，其中，三易建设公司的主要义务是“建设甲方新建的业务用房项目（包括建筑工程、装饰工程和室外工程的建设任务）”；定西市生态环境局的主要义务为“向乙方支付工程费用，采取现金结算、资产出让、争取项目等多种方式，分期拨付工程费用”，并约定“甲方考虑到乙方垫付资金数量大等因素，甲方在向乙方出让资产时在价格上予以优惠”。第四条进一步明确了“支付工程费用的途径”，其中第1项约定以现办公用地及地上附着物的挂牌出让金支付；第2项约定以建成后的部分办公楼作价3683万元支付（见附件一），第五条、第六条是对其他事项的约定。合同法第二百六十九条第一款规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”纵观整个协议，三易房地产公司的主要义务为建设案涉工程，而定西市生态环境局的主要义务为支付工程费用，《合作协议》各条款是对案涉工程建设问题的原则性、意向性的约定，故该协议的性质应属建设工程合同。

2．三易建设公司签订的《建设工程施工合同》与《合作协议》的关系问题。经审查，2013年1月28日、2015年1月16日，三易建设公司与定西市生态环境局就土建安装工程、室内外工程分别签订了《建设工程施工合同》，案涉项目由三易建设公司实际进行了建设。本院认为，双方虽就《合作协议》的实际形成时间意见不一，但从协议内容看，其主要为案涉项目施工及付款的原则性、框架性的约定，工程范围、建设标准、合同工期、合同价款等建设工程施工合同的重要内容均没有涉及，而三易建设公司签订的《建设工程施工合同》包含了上述重要内容，且内容更为具体，双方权利义务更为明确。从建设工程施工合同关系的通常规律看，发包方不会先签订一个完备的《建设工程施工合同》，再签订一个意向性的协议，故应当认定《合作协议》形成于三易建设公司所签订的《建设工程施工合同》之前。《建设工程施工合同》实际是根据《合作协议》的约定，由三易房地产公司安排其关联企业三易建设公司参加招投标后签订的，二者的施工内容均指向本案案涉项目。

3．《合作协议》的效力问题。《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”本案案涉项目为“环境监测执法业务用房”，应属于“公用事业”项目，其资金来源为“申请国家投资、拍卖所有业务用房及建设单位自筹”，亦符合“部分使用国有资金投资”的情形，故其属于必须进行招标的项目。《中华人民共和国招标投标法》第四十三条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”。本案中，三易房地产公司与定西市生态环境局根据《合作协议》，安排关联企业三易建设公司参加投标，属于违反上述法律规定的实质谈判行为。同时，从现有证据看，2012年，在案涉工程尚未招、投标的情形下，项目已开工建设，无论进场施工的主体是三易建设公司还是三易房地产公司，本案均存在“未招先定”的法律禁止行为。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十五条“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告……前款所列行为影响中标结果的，中标无效”及合同法第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，定西市生态环境局与三易房地产公司签订的《合作协议》，扰乱建筑市场招投标活动秩序，违反法律规定，属无效协议；但该行为不符合上述法律规定的第二项“双方恶意串通，损害国家利益”情形，一审法院对合同效力的认定正确，但适用法律不当，本院予以纠正。

二、关于三易房地产公司要求定西市生态环境局支付垫付资金利息损失的诉请是否成立的问题。合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，……有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，三易房地产公司所主张的垫资利息实际为定西市生态环境局未能及时支付工程款而造成的孳息损失。该孳息损失已由三易建设公司在（2017）甘11民初39号一案中以拖欠工程款利息为由向定西市生态环境局进行了主张并达成了调解协议，故三易房地产公司在本案中再次主张垫资利息属于要求定西市生态环境局就同一事实重复承担责任，有失公允，本院不予支持。

三、关于三易房地产公司要求定西市生态环境局支付房屋差价损失的诉请是否成立的问题。本院认为，房屋差价损失一般在房屋买卖合同关系无效或解除后作为损害赔偿内容予以考虑。本案《合作协议》的性质为建设工程合同，双方亦认可上述协议第四条第二项的约定目的是“房屋使用权抵顶工程款”，具有以物抵债的性质，故双方并未就买卖房屋形成合意。因双方之间的债权债务关系未因“以物抵债”而消灭，仍属建设工程合同关系，建设工程合同无效后的法律后果不涉及房屋买卖合同法律关系产生的法律后果，故三易房地产公司不享有要求房屋差价损失的权利，其上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

四、关于三易房地产公司要求定西市生态环境局支付部分工程返修改造费用、房屋装修改造费及200万元室外工程费等费用的诉请是否成立的问题。1．工程返修改造相关费用。经审查，该部分费用系案涉工程交付使用后，因部分返修改造产生的费用。现案涉工程的施工方系三易建设公司而非三易房地产公司，其不是相关费用产生的建设工程施工合同法律关系的主体，无权主张该部分的工程费用，一审法院驳回其诉讼请求正确，本院予以支持。2．房屋装修改造费。根据合同法第五十八条规定，合同无效，双方均有过错的，应当根据各自过错承担责任。本案中，案涉部分房屋在2015年9月交工后由三易房地产公司占用，一审法院已充分考虑本案具体情形对双方过错进行了区分，对三易房地产公司及嘉瑞迪设计院的装修损失进行酌定补偿符合法律规定与案件基本情况。而柜体和办公家具，属于可移动的财产，其所有权仍属于嘉瑞迪设计院，其可取回使用，而不应作为装修添附物损失进行折价补偿，一审对装修损失范围及折价赔偿比例认定正确，本院予以确认。3.200万元室外工程费。三易房地产公司主张其根据《合作协议》第四条第3项“室外工程费用400万元由甲方承担200万元，剩余部分费用全部由乙方承担”的约定主张该笔费用。本院认为，《合作协议》虽无效，但上述条款可作为结算条款参照适用。庭审中，双方均认可签订上述协议时，室外工程费用数额400万元系估算，故三易房地产公司需举证证明其存在垫付的情形。而现有证据表明，三易建设公司在（2017）甘11民初39号一案中对案涉工程的费用一并诉讼，未区分土建安装及室内外工程费用的具体数额，故三易房地产公司不能证明室外工程费用未包含在（2017）甘11民初39号一案所诉工程费用中，其亦不能举证证明存在垫付室外工程款200万元的事实，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款“在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”之规定，其应当承担举证不能的责任。一审法院对此认定正确，本院予以确认。

综上所述，一审判决认定事实清楚，虽存在部分适用法律条款不当的瑕疵，但裁判结果正确，故对三易房地产公司的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第二百六十九条第一款、《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款、第四十三条、第五十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费162697元，由甘肃三易房地产开发有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　芦　　　　　晨

审判员　    李元博

审判员　    周珺娜

二〇二一年十二月二十八日

书记员　   　 马杰