厦门市翔安区马巷镇人民政府、洪乌川乡政府二审行政判决书

福建省厦门市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）闽02行终26号

上诉人（原审被告）厦门市翔安区马巷镇人民政府，住所地福建省厦门市翔安区巷南路158号，统一社会信用代码11350208004173822F。

法定代表人连海根，镇长。

出庭应诉负责人黄卫东，副镇长。

委托代理人赵长明、苗开放，福建旭丰律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）洪乌川，男，汉族，住福建省厦门市翔安区。

委托代理人陈贤政，福建知圆律师事务所律师。

原审第三人中铁（厦门）投资有限公司，住所地福建省厦门市湖里区泗水道619号2001室，统一社会信用代码91350200M0001EG06K。

法定代表人李虎伯，总经理。

委托代理人方兴，该公司工作人员。

委托代理人苏长号，福建翔联律师事务所律师。

原审第三人厦门市翔安区马巷镇井头社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇井头社区井头东里225号，统一社会信用代码55350213B3696109XH。

诉讼代表人林顺天，主任。

原审第三人厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇窗东社区窗东中里208号，统一社会信用代码55350213B36961145P。

诉讼代表人洪建挥，主任。

委托代理人蔡永乐，福建通久律师事务所律师。

委托代理人张莉花，福建通久律师事务所实习律师。

上诉人厦门市翔安区马巷镇人民政府（以下称马巷镇政府）因被上诉人洪乌川诉其强制行为违法一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案，上诉人马巷镇政府出庭应诉负责人黄卫东及委托代理人赵长明、苗开放，被上诉人洪乌川委托代理人陈贤政，原审第三人中铁（厦门）投资有限公司（以下称中铁厦门投资公司）委托代理人苏长号，原审第三人厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会（以下称窗东社区居委会）委托代理人蔡永乐到庭参加诉讼。原审第三人厦门市翔安区马巷镇井头社区居民委员会（以下称井头社区居委会）经传票传唤，未到庭参加庭审。本案现已审理终结。

原审判决查明，2000年10月11日，洪乌川与马巷镇井头村经济合作社管理委员会签订《养殖池租赁协议》，承租址于“老鼠屿”南边片养殖池，总面积24.5亩，四至为东至排水沟、西至洪跃和池、南至港、北至洪进益虾池。租赁期限为五年四个月，自2001年1月1日起至2006年4月30日。2006年5月3日，洪乌川与马巷镇井头村经济合作社管理委员会就该养殖池再次签订租赁协议，租赁养殖池的四至及面积均未发生变化，租赁期限自2006年5月1日至2011年4月30日。2011年4月30日，洪乌川与井头社区居委会就前述养殖池再次签订《养殖池租赁协议》，租赁期限自2011年5月1日至2016年4月30日，租赁期限五年整。2016年4月18日，洪乌川与窗东社区居委会签订《水产养殖承包合同书》，承租虾池25亩，四至为东至排水沟、西至洪跃和虾池、南至洪水籍虾池、北至洪振益虾池。同日，洪乌川付清2016年4月18日至2019年4月30日的承包款共计225000元。

庭审过程中，窗东社区居委会认可洪乌川系案涉东至排水沟，西至洪跃和虾池，南至洪水藕虾池，北至洪振益虾池，共计29.58亩（合同面积为25亩）虾池（以下简称案涉虾池）的实际经营者，马巷镇政府对此予以认可。井头社区居委会未到庭参加庭审，法院于2019年10月21日对井头社区居委会主任林顺天进行询问并制作笔录一份，其确认洪乌川于2016年之前就案涉虾池与其签订承包租赁合同，2016年之后的具体承包经营情况应当以窗东社区居委会在法庭审理过程中的陈述为准。

2018年6月30日，案涉虾池被填埋。中铁厦门投资公司在庭审中确认当日确有实施了填埋行为。填埋当日，马巷镇政府协调执法人员到现场维持秩序，马巷镇政府工作人员张某某（镇武装部门负责人）、李某某（镇包片干部）在填埋现场。马巷镇政府未就实施填埋行为的前后是否告知洪乌川诉讼权利、是否作出填埋决定等向本院出示相关证据。

2019年4月24日，马巷镇政府在翔马信访[2019]48号《信访事项处理答复意见书》中确认因地铁四号线建设需求，经镇征地工作组协调，于2018年6月对东坑围垦东片“老鼠屿”的相关养殖池进行部分填埋作业。洪乌川于2019年5月7日向法院提起诉讼，请求判决确认马巷镇政府于2018年6月30日对其所经营的7.86亩虾池填埋的行为违法。

原审法院认为，关于洪乌川的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，经窗东社区居委会确认，洪乌川系案涉被填埋虾池的实际经营者，井头社区居委会及马巷镇政府对此不持异议，故洪乌川与案涉填埋虾池行为具有利害关系，其提起本案诉讼具有原告主体资格。

关于本案的起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，洪乌川诉请确认马巷镇政府于2018年6月30日实施的案涉填埋虾池行为违法。鉴于案涉填埋行为实施的前后，马巷镇政府或相关单位并未作出行政决定亦并未告知洪乌川起诉期限，故根据前述规定，洪乌川于2019年5月7日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。

关于案涉填埋行为是否具有行政行为的属性，马巷镇政府在本案中主体是否适格问题。根据在案证据，洪乌川实际经营的案涉虾池涉及轨道4号线、翔安西路工程的建设需求和相关征地前期工作范围，中铁厦门投资公司作为施工方属于民事主体，在案涉虾池的相关征收补偿问题尚未解决之前，其并无实施强制填埋洪乌川虾池的权力。本案中，中铁厦门投资公司陈述其在实施填埋案涉虾池时，已得到马巷镇政府的允许和认可，且马巷镇政府亦全程指派执法人员等相关工作人员到现场维持秩序保障施工。马巷镇政府在翔马信访[2019]48号《信访事项处理答复意见书》中确认因地铁四号线建设需求，经镇征地工作组协调，于2018年6月对东坑围垦东片“老鼠屿”的相关养殖池进行部分填埋作业。在本案审理过程中，马巷镇政府对洪乌川提出的实施案涉强制填埋虾池时，马巷镇政府有指派张某某（镇武装部门负责人）、李某某（镇包片干部）到达填埋现场，并协调200余人的执法人员到达填埋现场保障施工之事实并未予以否认，故相关单位于2018年6月30日对案涉虾池实施的填埋行为，具有行政主体强制执行行为的属性，而非中铁厦门投资公司单方的民事行为。马巷镇政府作为本次强制填埋虾池行为的组织协调方，因其在本案审理过程中并未向法院说明其系受何行政主体授权委托组织本次填埋行为，亦未向法院说明还有何其他行政主体参与组织本次填埋行为，故本次强制填埋行为应视为马巷镇政府所组织实施，即马巷镇政府是本案的适格被告。

关于马巷镇政府实施的案涉填埋虾池行为的合法性问题。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章等相关规定，并严格遵守法定的权限和程序进行，马巷镇政府在实施案涉强制填埋行为时理应遵循《中华人民共和国行政强制法》等相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，马巷镇政府于2018年6月30日对洪乌川实际承包的7.86亩虾池实施案涉强制填埋行为，但马巷镇政府在本案诉讼中并未提供作出案涉行政强制行为的职权依据及相关强制文书依据，可以认定马巷镇政府在实施案涉填埋行为前，并无强制填埋的职权。鉴于马巷镇政府在本案中未取得有权行政机关作出的行政决定，亦未取得人民法院准予强制执行许可，故马巷镇政府实施案涉虾池填埋行为，缺乏法律依据，亦违反法定程序，不具有合法性。

综上，洪乌川诉请确认马巷镇政府于2018年6月30日填埋案涉虾池的行政行为违法，具有事实和法律依据，法院予以支持。关于马巷镇政府在本案中提出的案涉虾池存在井头居委会与窗东居委会之间的权属争议而该争议尚未解决等问题，不影响对洪乌川诉讼主体资格的认定，也不影响对案涉填埋虾池行政行为合法性的认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认马巷镇政府于2018年6月30日填埋洪乌川位于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”共计7.86亩虾池（四至为东至排水沟，西至洪跃和虾池，南至洪水藕虾池，北至洪振益虾池）的行政行为违法；案件受理费人民币50元由马巷镇政府负担。

宣判后，上诉人马巷镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，1.洪乌川并非适格原告。洪乌川对案涉虾池使用权的取得来源于窗东社区居委会的发包，而窗东社区居委会与井头社区居委会关于案涉虾池的权属是存在争议的，洪乌川在与窗东社区居委会签订承包合同的时候，对此亦是清楚的，因此洪乌川对案涉虾池并不享有合法权益。2.马巷镇政府并非适格被告。案涉虾池填埋行为并非马巷镇政府实施或组织实施的。案涉虾池填埋行为是中铁厦门投资公司实施的，马巷镇政府协调有关执法人员到现场维持秩序的行为是为了保证施工，中铁厦门投资公司亦确认过案涉虾池填埋行为是受“厦门市环东海域新城暨现代服务业基地开发建设总指挥部”指令实施。请求撤销原审判决，驳回洪乌川于原审的起诉；由洪乌川承担本案一、二审诉讼费用。

被上诉人洪乌川辩称，1.洪乌川与本案被诉行为具有法律上的利害关系，系适格的诉讼参加人。洪乌川是案涉虾池的实际承租经营人，对案涉虾池享有合法的承包经营权。窗东社区居委会与井头社区居委会关于案涉虾池权属纠纷问题与洪乌川合法的承包经营权受到非法侵害是两个不同的法律关系。2.马巷镇政府是案涉虾池填埋行为的实施主体。根据“轨道四号线”“翔安西路（海翔大道-东坑湾段）”建设项目征地有关事宜的告示以及信访事项处理答复意见书（翔马信访[2019]48号）等材料，可以认定案涉虾池地块是其于2018年6月组织协调相关部门进行填埋作业的。因此，马巷镇政府在未办理任何法定土地征收程序的情况下，擅自组织对洪乌川承包经营的虾池进行填埋的行为应当确认违法。请求维持原审判决。

原审第三人中铁厦门投资公司述称，1.实施填埋洪乌川虾池行为得到马巷镇政府的允许和认可，且马巷镇政府全程派执法人员到现场维持秩序和保障施工。2.其行为没有违法或不当，其与本案不存在法律上的关联性。

原审第三人窗东社区居委会述称，其答辩意见与洪乌川一致，虾池的权属问题不是本案审理的关键，马巷镇政府是否存在行政行为违法的事实，与其无法律上的关联性。

原审第三人井头社区居委会未提交书面答辩状，亦未到庭参加庭审。

二审中，各方当事人向原审法院提交证据均随案移送本院。各方当事人对原审法院查明事实均无异议，本院予以确认。

本院认为，本案被诉的是2018年6月30日，洪乌川位于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”虾池（四至为东至排水沟，西至洪跃和虾池，南至洪水藕虾池，北至洪振益虾池）被强制填埋行为的合法性。本案二审的争议焦点是洪乌川是否具有起诉主体资格、马巷镇政府是否为适格被告以及案涉虾池的填埋行为是否合法。

关于洪乌川是否具有本案起诉主体资格问题。各方无争议的事实是洪乌川是被填埋虾池的实际经营者，案涉虾池被强制填埋前，该虾池仍在正常经营中，洪乌川与马巷镇政府并未对填埋达成补偿合意。洪乌川对承包虾池的权益因填埋行为而受侵害，填埋行为对其权利义务产生实际影响，其具有本案起诉主体资格。马巷镇政府提出的井头社区居委会与窗东社区居委会对案涉虾池的权属争议问题并不影响洪乌川在本案中诉的利益的认定，本院对马巷镇政府的该项主张不予支持。

关于马巷镇政府是否为适格被告问题。马巷镇政府与窗东社区居委会于2017年9月11日共同发布的《关于“轨道四号线”、“翔安西路（海翔大道-东坑湾段）”建设项目征地相关事宜的告示》，案涉虾池位于该《告示》中建设项目的施工影响范围内。马巷镇政府在一、二审庭审时均表示有派员到现场维持秩序，结合其自身出具的翔马信访[2019]48号《信访事项处理答复意见书》中“因地铁四号线建设需求，经镇征地工作组协调，于2018年6月对东坑围垦窗东片“老鼠屿”的相关养殖池进行部分填埋作业”的表述以及中铁厦门投资公司二审庭审时关于案涉虾池是马巷镇政府要求其填埋的陈述，可以认定马巷镇政府是案涉虾池填埋的组织实施者，即马巷镇政府是本案适格的被告。

关于案涉虾池的填埋行为是否合法问题。《中华人民共和国强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行，本案中，马巷镇政府于2018年6月30日组织对案涉虾池进行填埋，但填埋前既未对洪乌川进行补偿，也未依法申请人民法院强制执行，应当认定其组织实施案涉虾池填埋的行为不具有合法性。

综上，马巷镇政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决确认马巷镇政府于2018年6月30日填埋洪乌川位于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”共计7.86亩虾池（四至为东至排水沟，西至洪跃和虾池，南至洪水藕虾池，北至洪振益虾池）的行政行为违法，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人厦门市翔安区马巷镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　陈锦清

审 判 员　林琼弘

审 判 员　龙　辉

二〇二〇年四月十七日

法官助理 洪淳淳

代书记员　王美云

附：本案适用的法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……