某某与厦门市翔安区马巷镇人民政府乡政府一审行政判决书

福建省厦门市集美区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）闽0211行初114号

原告***，汉族，1960年8月25日出生，住福建省厦门市翔安区。

委托代理人陈贤政，福建知圆律师事务所律师。

被告厦门市翔安区马巷镇人民政府，住所地福建省厦门市翔安区巷南路158号，统一社会信用代码11350208004173822F。

法定代表人连海根，镇长。

出庭应诉负责人林权利，副镇长。

委托代理人赵长明、苗开放，福建旭丰律师事务所律师。

第三人中铁（厦门）投资有限公司，住所地厦门市湖里区泗水道619号2001室，统一社会信用代码91350200M0001EG06K。

法定代表人李虎伯，总经理。

委托代理人苏长号，福建翔联律师事务所律师。

第三人厦门市翔安区马巷镇井头社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇井头社区井头东里202号，统一社会信用代码55350213B3696109XH。

法定代表人林顺天，主任。

第三人厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇窗东社区窗东中里208号，统一社会信用代码55350213B36961145P。

法定代表人洪建挥，主任。

委托代理人蔡永乐，福建通久律师事务所律师。

委托代理人张莉花，福建通久律师事务所实习律师。

原告***诉被告厦门市翔安区马巷镇人民政府（以下简称马巷镇政府）、第三人中铁（厦门）投资有限公司（以下简称中铁厦门投资公司）、厦门市翔安区马巷镇井头社区居民委员会（以下简称井头居委会）、厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会（以下简称窗东居委会）要求确认填埋行为违法一案，原告于2019年5月7日向本院提起本案诉讼并申请延长审查期限30日。本院于2019年6月5日依法受理该案，并于2019年6月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年7月30日，被告马巷镇政府向本院申请追加井头居委会、窗东居委会、洪谅岩作为本案第三人，本院准予追加井头居委会和窗东居委会为第三人，不准予追加洪谅岩为第三人。本院于2019年8月28日向第三人井头居委会、窗东居委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年8月27日依职权追加中铁厦门投资公司作为本案第三人，并于2019年8月28日向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告***委托代理人陈贤政，被告马巷镇政府出庭应诉负责人林权利及其委托代理人赵长明、苗开放，第三人中铁厦门投资公司委托代理人苏长号，第三人井头居委会法定代表人林顺天，第三人窗东居委会委托代理人蔡永乐、张莉花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告***诉称，1998年至今，原告实际承租翔安区东坑围垦“老鼠屿”虾池地块27.45亩（合同面积为24亩），四至为东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟。2018年6月期间，被告在未经办理土地征收通告、未进行征地告知及征地安置补偿等法定程序下，擅自以轨道四号线、翔安西路（海翔大道——东坑港湾段）建设需要于2018年6月30日对原告坐落于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟共计11.26亩虾池进行征收、填埋。被告拒绝对原告进行拆迁安置补偿及赔偿原告的养殖经营损失。原告系上述虾池地块的实际承租经营人，对于该虾池拥有合法的使用权。被告在没有任何征地手续的情况下，擅自对原告合法经营的虾池地块进行非法征收、填埋，其行为已严重侵害了原告的合法权益。综上，原告诉请：一、确认被告于2018年6月30日对原告坐落于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟共计11.26亩虾池的填埋行为违法；二、被告承担本案的诉讼费用。

原告***为支持其主张，提供如下证据材料：1.养殖池租赁协议（2份）；2.水产养殖承包合同书、收款收据；3.照片（测绘图纸）；4.关于“轨道四号线”、“翔安西路（海翔大道-东坑湾段）”建设项目征地有关事宜的告示；5.信访事项处理答复意见书（翔马信访[2019]48号），证据1-5拟共同证明原告系案涉27.45亩虾池的实际承租经营人，被告在没有履行任何征地程序的情况下，擅自对原告合法经营的虾池地块进行征收、填埋已严重侵害了原告的合法权益。

被告马巷镇政府辩称，一、原告的起诉应当予以驳回。首先，原告诉称案涉虾池于2018年6月30日被填埋，其应在6个月内提起诉讼，原告提起本案诉讼已超过法定期限。其次，原告所称的填埋行为，对原告的合法权益并未产生实际影响。关于包括案涉虾池在内的共181.1亩10口养殖池的使用权问题，井头居委会提请翔安区政府进行裁决，翔安区政府确认该10口养殖池由井头居委会管理使用。窗东居委会不服该决定，先后申请行政复议和提起行政诉讼。目前，案件处于二审中。原告通过窗东居委会的发包取得案涉虾池的使用权，且原告签订租赁合同时明知虾池存在权属纠纷。窗东居委会对虾池是否拥有使用权及是否有权发包，目前处于争议之中，不能认定原告对案涉虾池的占有、使用是否合法，故不能认定原告对虾池拥有合法权益。再次，马巷镇政府并非本案适格被告。案涉虾池因轨道交通4号线及翔安西路建设需要而被征用，被告并非征收主体，案涉虾池部分被填埋，并非被告所实施。

二、需要说明和澄清的事项。案涉虾池部分被填埋，原告此前对此并无异议，只是要求发放补偿款，此前的信访请求也是如此。关于发放补偿款的要求，被告马巷镇政府从未推脱。案涉虾池的补偿款按要求应支付到社区居委会，之所以至今仍未支付，系因井头居委会和窗东居委会之间的使用权争议，并且井头居委会称还将案涉虾池租赁给他人等复杂情况。被告一直组织有关各方协调调解，也曾多次劝说原告等人等待两居委会之间的争议有确定结果后再作处理，并不存在无理推脱情况。

被告马巷镇政府为支持其主张，提供如下证据材料：1.厦门市翔安区人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》（厦翔政土决〔2017〕6号）；2.福建省厦门市中级人民法院作出的《行政判决书》[（2019）闽02行初8号]，证据1-2拟共同证明目前尚不能认定原告对案涉虾池存在合法权益，填埋行为未侵犯原告合法权益，应驳回原告起诉。

第三人中铁厦门投资公司述称，一、原告的起诉时间已超过法定的诉讼时效。原告诉称涉案虾池于2018年6月30日被填埋，原告属于应当知道该行政行为发生的情形，至原告起诉之日已经超过了法律规定的六个月起诉期限，故请求驳回原告的诉讼请求。二、原告主体不适格。2017年3月，井头居委会向翔安区政府请求确认案涉“老鼠屿”地块共计181.1亩的10口养殖池使用权归其所有，翔安区政府依法予以确认涉案虾池由井头居委会管理使用。后经诉讼，一审法院维持翔安区政府的该份土地权属争议处理决定书。因此，原告不是案涉土地的权属人，本案的行政行为未侵犯原告的合法权益，原告提起本案诉讼主体不适格。三、中铁厦门投资公司的填埋行为并无不当也不违法。中铁厦门投资公司对涉案虾池填埋时，马巷镇政府全程派出防暴警察与行政执法人员对填埋现场进行秩序的维护，填埋行为已经得到当地政府的允许和认可，中铁厦门投资公司的填埋行为并无不当。中铁厦门投资公司只是作为执行方，严格按照建设单位指令、设计单位提供的图纸施工，施工范围在建设单位制定的红线范围之内。四、原告的诉讼请求实际与中铁厦门投资公司并无关系。原告系对征收后的补偿款发放有异议，且被告马巷镇政府亦答辩说明一直就该款项进行商谈。

第三人中铁厦门投资公司为支持其主张，提供如下证据材料：1.《厦门市环东海域新城暨现代服务业基地开发建设总指挥部会议纪要》（〔2017〕17号），拟证明案涉填埋行为是依据建设总指挥部的命令实施；2.《厦门轨道交通集团有限公司会议纪要》（〔2018〕144号），拟证明案涉虾池在地铁施工范围内。

第三人井头居委会述称，案涉填埋行为与其无关，不是其所实施，其亦不清楚是谁实施了填埋行为。并且，井头居委会与窗东居委会的权属纠纷案件仍处于二审中。

第三人井头居委会未提交相关证据材料。

第三人窗东居委会述称，一、窗东居委会并非本案适格的第三人，不应被追加进来参加本案的诉讼。窗东居委会既非政府机关，无权作出填埋行政行为的决定，也非填埋行为的实施单位，其仅与原告存在普通的民事合同法律关系，窗东居委会与本案的具体行政行为并不存在利害关系。原告的诉讼请求与答辩人无关，由法院依法裁判。二、窗东居委会并非行政机关且没有参与案涉填埋行为，原告的诉求与窗东居委会无关。目前虾池的权属问题在省高院审理中，而虾池的权属问题也并非本案审理的关键。

第三人窗东居委会未提交相关证据材料。

经质证，原告***对于被告马巷镇政府提供的全部证据材料的真实性、合法性无异议，对关联性、证明对象有异议，认为目前案涉虾池的权属问题尚在二审审理中。第三人中铁厦门投资公司、第三人窗东居委会对于被告马巷镇政府提供的全部证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。第三人井头居委会对于被告马巷镇政府提供的全部证据材料的真实性、合法性无异议，但认为与其无关。

被告马巷镇政府对于原告***提供的全部证据材料的表面真实性无异议，不认可证据3图纸上的手写内容。被告对原告证据材料的其他质证意见主要如下：一、马巷镇政府仅负责协调补偿事宜，没有实施填埋案涉虾池的行为。二、因案涉虾池权属存在争议，原告租赁虾池的行为是否有效有待权属争议的确定，原告与虾池填埋行为之间不存在利害关系，原告主体不适格。且案涉虾池另由井头居委会承租给其他人。第三人中铁厦门投资公司对于原告提供的证据1、2的表面真实性无异议，对关联性、证明对象有异议；对证据3、4的表面真实性无异议；对证据5的表面真实性无异议，对关联性有异议，认为原告对案涉虾池不具有合法使用的权利，原告主体不适格，且原告对于填埋行为无异议，只是对补偿款的发放有争议。第三人井头居委会对于原告提供的全部证据材料无异议。第三人窗东居委会对于原告提供的全部证据材料的真实性、合法性无异议，但认为案涉填埋行为与其无关。

原告***、被告马巷镇政府、第三人井头居委会及窗东居委会对于第三人中铁厦门投资公司提供的全部证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。

本院认证如下，各方当事人对于对方当事人提供的全部证据材料的真实性或者表面真实性均无异议，且各方当事人提供的证据材料的形式、载体符合法律规定，本院对于原告***、被告马巷镇政府以及第三人中铁厦门投资公司提供的全部证据材料的真实性均予以确认。

经审理查明，2006年4月25日，原告***与马巷镇井头村经济合作社管理委员会签订《养殖池租赁协议》，承租址于“老鼠屿”北边第三号池，总面积22亩，四至为东至洪进益虾池，西至洪尧盾虾池，南至本村虾池，北至进水沟。租赁期限五年整，自2006年5月1日起至2011年4月30日。2011年4月28日，原告***与第三人井头居委会签订《养殖池租赁协议》，承租址于“老鼠屿”总面积22亩的养殖池，四至为东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至水沟，北至公路。租赁期限五年整，自2011年5月1日至2016年4月30日。2016年4月18日，原告***与第三人窗东居委会签订《水产养殖承包合同书》，承租虾池24亩，四至为东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟。同日，原告***付清2016年4月18日至2019年4月30日的虾池承包款21600元。

庭审过程中，第三人窗东居委会认可原告***系案涉的东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟的虾池（面积共计27.45亩，以下简称案涉虾池）的实际经营者，第三人井头居委会和被告马巷镇政府对此均予以认可。

2018年6月30日，案涉虾池部分被填埋，被填埋的面积为11.26亩。第三人中铁厦门投资公司实施了具体的填埋行为。当天，被告马巷镇政府协调相关执法人员到现场维持秩序，马巷镇政府工作人员张秀坤（镇武装部门负责人）、李柏树（镇包片干部）亦在填埋现场。庭审中，被告马巷镇政府确认案涉填埋行为实施的前后，其或相关单位未告知原告诉讼权利或起诉期限。

2019年4月24日，被告马巷镇政府作出翔马信访[2019]48号《信访事项处理答复意见书》，载明“经查，因地铁四号线建设需求，经镇征地工作组协调，于2018年6月对东坑围垦窗东片‘老鼠屿’的相关养殖池进行部分填埋作业。”原告于2019年5月7日向本院提起本案诉讼。

以上事实有原告***、被告马巷镇政府以及第三人中铁厦门投资公司提供的证据材料及本院制作的证据交换笔录、庭审笔录等予以证实。

本院认为，关于原告***的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告***系案涉被填埋虾池的实际经营者，各方当事人对此并无异议，故***与案涉填埋虾池行为具有利害关系，其提起本案诉讼具有原告主体资格。

关于本案的起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告***诉请确认被告马巷镇政府于2018年6月30日实施的案涉填埋虾池行为违法。鉴于案涉填埋行为实施的前后，被告或相关单位并未告知原告起诉期限，故根据前述规定，原告于2019年5月7日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。

关于案涉填埋行为是否具有行政行为的属性，被告马巷镇政府在本案中主体是否适格问题。根据在案证据，原告***实际经营的案涉虾池涉及轨道4号线、翔安西路工程的建设需求和相关征地前期工作范围，第三人中铁厦门投资公司作为施工方属于民事主体，在案涉虾池的相关征收补偿问题尚未解决之前，其并无实施强制填埋原告等他人虾池的权力。本案中，第三人中铁厦门投资公司陈述其在实施填埋原告等他人案涉虾池时，已得到马巷镇政府的允许和认可，且该镇政府亦全程指派执法人员等相关工作人员到现场维持秩序保障施工。被告马巷镇政府在翔马信访[2019]48号《信访事项处理答复意见书》中确认因地铁四号线建设需求，经镇征地工作组协调，于2018年6月对东坑围垦东片“老鼠屿”的相关养殖池进行部分填埋作业。在本案审理过程中，马巷镇政府对原告提出的实施案涉强制填埋虾池时，马巷镇政府有指派张秀坤（镇武装部门负责人）、李柏树（镇包片干部）到达填埋现场，并协调200余人的执法人员到达填埋现场保障施工之事实并未予以否认，故相关单位于2018年6月30日对原告方案涉虾池实施的填埋行为，具有行政主体强制执行行为的属性，而非中铁厦门投资公司单方的民事行为。被告马巷镇政府作为本次强制填埋虾池行为的组织协调方，因其在本案审理过程中并未向本院说明其系受何行政主体授权委托组织本次填埋行为，亦未向本院说明还有何其他行政主体参与组织本次填埋行为，故本次强制填埋行为应视为被告马巷镇政府所组织实施，即马巷镇政府是本案的适格被告。

关于被告马巷镇政府实施的案涉填埋虾池行为的合法性问题。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章等相关规定，并严格遵守法定的权限和程序进行，被告在实施案涉强制填埋行为时理应遵循《中华人民共和国行政强制法》等相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，被告马巷镇政府于2018年6月30日对原告实际承包的11.26亩虾池实施案涉强制填埋行为，但被告在本案诉讼中并未提供作出案涉行政强制行为的职权依据及相关强制文书依据，可以认定被告在实施案涉填埋行为前，并无强制填埋的职权。鉴于被告在本案中未取得有权行政机关作出的行政决定，亦未取得人民法院准予强制执行许可，故被告实施案涉虾池填埋行为，缺乏法律依据，亦违反法定程序，不具有合法性。

综上，原告***诉请确认被告马巷镇政府于2018年6月30日填埋原告案涉虾池的行政行为违法，具有事实和法律依据，本院予以支持。关于被告马巷镇政府在本案中提出的案涉虾池存在井头居委会与窗东居委会之间的权属争议而该争议尚未解决等问题，不影响对原告***诉讼主体资格的认定，也不影响对案涉填埋虾池行政行为合法性的认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认被告厦门市翔安区马巷镇人民政府于2018年6月30日填埋原告***位于厦门市翔安区东坑围垦“老鼠屿”共计11.26亩虾池（四至为东至洪振益虾池，西至洪尧盾虾池，南至排水沟，北至进水沟）的行政行为违法。

本案案件受理费人民币50元由被告厦门市翔安区马巷镇人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。

审　判　长　　丁耀霜

人民陪审员　　廖永健

人民陪审员　　陈妹芬

二〇一九年十一月二十二日

法官助理李夏菲

代书　记员　　孙晓梅

附：本案适用的相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

《最高人民法院关于适用的解释》

第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。

《中华人民共和国行政强制法》

第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。