绍兴荣信房地产土地评估有限公司与嵊州市财政局财政行政管理(财政)一审行政判决书

浙江省嵊州市人民法院

行 政 判 决 书

（2019）浙0683行初77号

原告绍兴荣信房地产土地评估有限公司，住所地嵊州市三江街道官河南路575号1幢901室第6间。

法定代表人姚春英，执行董事。

委托代理人（特别授权代理）姚建明，浙江大丰律师事务所律师。

被告嵊州市财政局，住所地嵊州市三江街道领带园一路403号。

法定代表人商肖城，局长。

委托代理人（特别授权代理）刘曼龙，浙江世纪方正律师事务所律师。

第三人嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市鹿山街道富豪路202号。

法定代表人单祖华，主任。

委托代理人（特别授权代理）喻巾航，系该办事处工作人员。

委托代理人（特别授权代理）李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。

第三人嵊州市城西建设投资有限公司，住所地嵊州市鹿山街道长兴路118号。

法定代表人裘志炳。

委托代理人（特别授权代理）李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。

第三人浙江兴业建设项目管理有限公司，住所地绍兴市越城区环城西路396#5号。

法定代表人阮木。

委托代理人（特别授权代理）金满江，浙江三惟律师事务所律师。

原告绍兴荣信房地产土地评估有限公司（以下简称：荣信公司）因认为被告嵊州市财政局不履行财政行政管理（财政）行政受理职责，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月5日立案后，于法定期间内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告荣信公司的法定代表人姚春英及委托代理人姚建明、被告嵊州市财政局的行政负责人副局长王正浩及委托代理人刘曼龙、第三人嵊州市鹿山街道办事处（以下简称：鹿山街道办）的委托代理人喻巾航、第三人鹿山街道办及嵊州市城西建设投资有限公司（以下简称：城西建投公司）的共同委托代理人李淑芳、浙江兴业建设项目管理有限公司（以下简称：兴业公司）的委托代理人金满江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告荣信公司于2019年7月16日向被告嵊州市财政局提出投诉，主要内容为原告对城西建投公司、兴业公司作出的《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目质疑函》和《采购过程及采购结果质疑函》回复均不满意；被告在原告起诉之前未作出处理意见。

原告荣信公司诉称，2019年6月，第三人城西建投公司委托第三人兴业公司发布嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目进行公开招标。原告依据评标文件要求，于2019年6月14日向兴业公司购买了标号为SZZT-F190528RZJ《公开招投标文件》（以下简称：案涉招投标文件），并着手准备投标。原告在查阅案涉招投标文件过程中发现，该招标文件中存在许多不合理、倾向性的设置（例如评估标的只有18万方，但在同类业绩中测绘评估面积设置40万方为满分等）。如按照案涉招投标文件进行本次招投标，那几乎与定向招标无异。于是原告就案涉招投标文件的合法性于2019年7月1日分别向第三人城西建投公司、兴业公司提出了《质疑函》、于2019年7月2日向被告提交了《投诉书》。原告于2019年7月4日向兴业公司就招标结果的合法性和公正性提出了《质疑函》。2019年7月2日，兴业公司代城西建投公司对原告的质疑作出了书面回复，城西建投公司在2019年7月3日作了书面回复，两回复内容一致。2019年7月11日兴业公司对原告的《采购过程及采购结果质疑函》作出了书面回复。原告对兴业公司的上述两份回复均不满意，故原告在2019年7月16日向被告书面投诉，投诉原告对城西建投公司、兴业公司的回复均不满意。原告是依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，依法向被告进行投诉；依据该条例第六十一条规定，被告应在收到原告投诉的3个工作日内决定是否受理，应在受理投诉之日起30个工作日内向原告作出书面处理决定。但被告无视上述法律规定，对原告投诉事项既不受理也未作书面答复，因此原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条的规定依法提起行政诉讼，要求：一、依法责令被告嵊州市财政局就原告投诉城西建投公司、兴业公司关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目中《〈公开招投标文件〉质疑函》回复不满意的投诉事项作出书面受理决定；二、本案案件受理费由被告承担。

原告向本院提交了如下证据：

证据1、营业执照，证明原告主体的基本情况。

证据2、法定代表人身份证明，证明原告法定代表人是姚春英。

证据3、SZZT-F190528RZJ招标文件，证明本案案涉公开招标是政府采购。

证据4、质疑函，证明原告是在规定的时间内向城西建投公司和兴业公司提出书面质疑。

证据5、投诉书，证明原告对兴业公司的答复不满，在2019年7月2日向被告进行投诉。

证据6、快递单存根，证明被告收到了原告提交的投诉书。

证据7、招标文件质疑答复书及回复书，证明兴业公司在2019年7月2日对原告进行了答复，原告对这个答复不服。

证据8、采购过程及采购结果质疑答复书及网上答复意见，证明城西建投公司及鹿山街道办对原告作出回复。

证据9、质疑函，证明原告对中标结果于2019年7月4日提出质疑。

证据10、投诉书，证明原告对第三人就质疑作出的回复不满而向被告提出投诉。

被告嵊州市财政局的质证意见为：

证据1、2真实性无异议，但不属于证据，只是身份情况证明。证据3的招标单位是公司，并不是政府部门或事业单位、团体，文件中引用的法律条文，并不能据此认定是政府采购招标，故不能达到原告的证明目的。证据4-7不是被告作出，也不能达到原告的证明目的。证据8与本案无关联性。证据9-10被告无法进行查证，对证据的三性都有异议。

第三人鹿山街道办的质证意见为：

与其无关联性，证据效力由法院认定；即使有回复，其也没有具体参与其中的招投标事项，对具体细节不知情。

第三人城西建投公司的质证意见为：

证据1、2不属于证据。证据3真实性无异议，但是对原告的证明目的有异议，是否属于政府采购应当依照法律规定来认定。证据4、5的质疑超过了规定的期限，第三人有权不予受理。证据6、10不清楚，也与第三人无关。证据7、8、9真实性无异议。

第三人兴业公司的质证意见为：

证据1、2，真实性无异议。证据3真实性无异议，但是否属于政府采购，要看委托单位是否属于国家机关；招投标文件虽然参照了政府采购的有关规定，但实际还是要按照法律的规定。对证据4，认为原告虽然未在规定时间内提出质疑，但第三人为了解决疑惑还是作了答复。对证据9，照理说没有参加投标的人是无权对中标结果提出质疑的，但第三人还是进行了答复。证据7、证据8是第三人的答复。对于原告对财政局提交投诉的行为即对证据5、6、10第三人不知情。

被告嵊州市财政局辩称，政府采购活动中的采购主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。本案中，招标单位为城西建投公司，该公司属于企业法人，不属于《中华人民共和国政府采购法》所规范的主体。而本案的《公开招标文件》第五条的规定，付款方为甲方，而非财政部门直接向其付款。根据《中华人民共和国政府采购法》第三十三条的规定，政府采购的项目及资金预算应当在有财政预算的编制，但在嵊州市的年度财政预算中并没有此次招标中的招标项目。综合本次招标的主体、付款单位、方式及采购预算等内容，结合《中华人民共和国政府采购法》的规定，被告认为被告只对符合该法规定的政府采购负有监督管理职责，而本次招标并非该法所规范的政府采购，故原告将嵊州市财政局列为本案被告属主体不符，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了如下证据：

证据1、城西建设投资有限公司的工商登记信息档案，证明城西建投公司属于企业法人。

证据2、浙江政府采购网的网页，证明在该网上该案涉招标的公告发布在其他非政府项目下面，说明此招标项目不属于政府采购项目。

被告明确《中华人民共和国政府采购法》第二条、第六条、第十三条、第一款第十五条、第三十三条系其本次行政行为的法律依据。

原告的质证意见为：

证据1真实性无异议，证明目的有异议，认为该公司本质上是政府的融资平台，不是纯粹意义上的企业。证据2真实性无异议，但认为本案的采购系政府采购，只不过是挂了一个非政府采购项目的名目而已。对于法律法规，认为如果被告觉得应该适用《中华人民共和国政府采购法》，那么刚好可以证明本案是属于政府采购。

第三人鹿山街道办、城西建投公司、兴业公司的质证意见为：

对证据1、2三性均无异议，对法律依据无异议。

第三人鹿山街道办述称，原告直接将其列为第三人错误，且其也非适格第三人。本案原告直接将鹿山街道办列为第三人明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的法律规定。且本案被诉行政行为是依法责令被告嵊州市财政局就原告投诉城西建投公司、兴业公司关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目中《〈公开招投标文件〉质疑函》回复不满意的投诉事项作出书面受理决定，而此被诉行政行为与鹿山街道办无任何利害关系，其案件处理结果即判决被告作出书面受理决定与否也与鹿山街道办毫无关系，故鹿山街道办并非本案适格第三人。为此请求驳回原告的申请。

第三人城西建投公司述称，一、原告直接将其列为第三人错误，本案原告明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的法律规定。二、涉案采购项目不属于政府采购项目。因涉案项目的采购人即城西建投公司系企业法人，而非国家机关、事业单位、团体组织，不属于《中华人民共和国政府采购法》规定的政府当事人；且从浙江政府采购网、浙江政府购买服务信息平台上查询，能够进一步证实嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目属于非政府采购类型，故本案不适用《中华人民共和国政府采购法》，原告根据该法的规定提起本案诉讼缺乏事实与法律依据。三、针对原告提出的《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目采购质疑函》及《关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目过程及采购结果的质疑函》问题，城西建投公司认为：1、原告提出的《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目采购质疑函》已超过招标文件规定的质疑期限，城西建投公司有权不予答复。《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目公开招标文件》第一章第十一条规定：供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，可以自收到采购文件之日（发售截止日之后收到采购文件的，以发售截止日为准）起7个工作日内，以书面形式向采购人和采购代理机构提出质疑。质疑供应商对采购人和采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。本案原告2019年6月17日从兴业公司获取招标文件，故其书面提出质疑函的截止期限为2019年6月25日，但原告直至2019年7月1日才提交书面质疑函，明显超过了招标文件规定的质疑期限，故城西建投公司有权不予答复。2、原告提出的《关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目采购过程及采购结果的质疑函》问题，因原告并未提交招标文件参与招标活动，且招标文件中也无第三人可对采购过程及采购结果提出质疑的规定，故城西建投公司有权不予答复。3、另需要说明的是，即使城西建投公司对前述二份质疑函有权不予答复，但为尽可能化解原告之疑惑，兴业公司仍分别于2019年7月2日、7月11日给予了书面答复，该答复行为不存在不妥之处，其内容也不存在违法之处。为此请求法院依法驳回原告的起诉或诉请。

第三人兴业公司述称，同意被告及另外两位第三人的意见。兴业公司是接受城西建投公司的委托进行本次采购，是在委托的权限下开展工作；城西建投公司不是国家机关、事业单位和团体组织，故请求法院驳回原告诉讼请求。

三第三人均未向本院提交证据。

本院的认证意见为：对原、被告提供的证据，各方当事人经当庭质证后，对其真实性均未能予以否定，故本院对上述证据的真实性予以认定。对被告提供的法律依据的真实性予以认定。

经审理查明，2019年6月，兴业公司作为代理机构，受城西建投公司的委托，就嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目进行公开招标，为此发布了项目编号为SZZT-F190528RZJ《公开招投标文件》。采购方式为公开招标。采购内容为房屋测绘服务，暂定面积18万平方米，预算单价最高限价1元／平方米，预算价18万元；房屋评估服务，暂定面积18万平方米，预算单价最高限价15元／平方米，预算价270万元。该文件对投标人的资格要求为1、符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定投标人资格条件；2、特定条件：供应商具备房地产估价机构备案等级三级及以上资格；3、不接受联合体投标。同时该文件对公开招标采购公告、招标需求、投标人须知、评标办法及评分标准、政府采购合同主要条款指引、招标文件的格式等方面作了明确规定。2019年6月14日原告购买了该招投标文件;在查阅该文件后，原告认为该文件存在不合理、倾向性的设置，对第四章评标办法及评分标准中技术及资信分第3点同类业绩中“2、投标人2016年1月以来承接同类房屋测绘评估累计面积为20万平方米（含本数）的得6分，在此基础上每增加5万平方米（含本数）得1分，本项最高得10分”及人员配备方案“根据本项目的人员配备方案、岗位安排、人员数量、突发事件的响应时间等进行横向比较，由评审专家综合评分，优得6-8分，良得3-5分，一般得1-2分”的规定向城西建投公司及兴业公司提出了质疑，并提出请求：1、取消同类业绩中累积测绘评估面积40万方为满分的要求；2、提供中标通知书或合同即可得分；3、取消人员数量的评分点。2019年7月2日兴业公司作出了《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目招标文件质疑答复书》，答复内容为，质疑事项1：按原招标文件执行。同类业绩评审以近三年的房屋测绘评估累计面积计取，并不存在标准大大高于本项目的情形。本项目为非政府采购公开招标项目，要求业绩提供招标通知书和合同复印件是为了证明业绩的真实性和有效性。质疑事项2：按原招标文件执行。本条款人员数量是指投标人为保证完成本项目需要投入测绘评估的技术人员的数量，并不是指政府采购货物和服务招标投标管理办法中投标人从业人员的规模条件。2019年7月3日，城西建投公司作出了《关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目投诉的回复书》，告知原告已由兴业公司代表其对原告的质疑在2019年7月2日进行了答复。原告还在网上向嵊州市信访局进行反映，鹿山街道办在2019年7月18日在网上作了答复。就城西建投公司及兴业公司的答复，原告在2019年7月2日向被告进行投诉，要求：1、取消同类业绩中累积测绘评估面积40万方为满分的要求；2、提供中标通知书或合同即可得分，仅提供合同也应得分；3、取消人员数量的评分点；4、明确采购单位对本项目质疑回复是否知情，是否同意回复函中的内容；5、明确本项目是政府采购项目还是非政府采购项目。6、为保护本项目投标人的合法权益，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十八条，请求暂停本项目的采购活动。原告后未参与投标，但在2019年7月4日，原告又对开标过程及开标结果提出质疑，认为在存在质疑、投诉的情况下继续进行项目采购，损害了采购人和投标人双方的利益；中标单位在嵊州市分支机构未取得备案证书，没有响应招标文件要求，不符合中标条件。2019年7月11日，兴业公司作出《嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目采购过程及采购结果质疑答复书》，认为原告的质疑不成立。原告又于2019年7月16日向被告进行投诉，请求被告对原告2019年7月2日的投诉及本次对采购过程及采购结果的质疑的投诉及时进行答复。被告至今未作出书面答复。

另查明，城西建投公司系嵊州市城市建设投资发展有限公司出资设立；嵊州市城市建设投资发展有限公司由嵊州市投资控股有限公司及嵊州市城南建设投资有限公司出资设立；嵊州市城南建设投资有限公司由嵊州市投资控股有限公司出资设立；嵊州市投资控股有限公司由被告嵊州市财政局出资设立。本次公开招标采购的房屋测绘及房屋评估服务，系鹿山街道城改房屋拆迁项目的组成部分。

本院认为，原告在购买了案涉招投标文件后，发现存在不合理的设置后，依法提出质疑，并对质疑回复不满意向被告进行投诉，故原告与本案具有法律上的利害关系,因而诉讼主体适格。被告在收到原告的投诉后，依法具有进行答复并作出是否受理的职责，故被告的主体资格亦适格。

本案的争议焦点有两个：一、本次测绘评估招标项目是否为政府采购项目；二、嵊州市财政局是否应当履行法定监管职责。

针对第一个争议焦点可以从以下五方面来进行分析：1、城西建投公司的单位性质，从工商登记看其企业类型为国有独资有限公司，实际的出资者为被告嵊州市财政局；从其企业的组织架构、经营范围、经营实绩等方面分析，该公司实质为政府实施城改等行政目的而设立的融资平台。2、本案中城西建投公司的行为性质，其受鹿山街道办委托实施城改项目；城市改造必须由政府实施，而非企业生产经营行为，本质上城西建投公司在本案中的行为属受政府授权或委托从事公务行为。3、城西建投公司的资金来源，为财政全额出资及以财政性资金为担保的融资，属于财政性资金。4、招标文件的内容，从该文件第一章《公开招标采购公告》中可以看到，合格投标人必须符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定的资格条件；在第十一条其他事项的第1点中也明确，质疑供应商对答复不满意的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉；在整个文件中，所有的程序及具体事项的规定均遵循了《中华人民共和国政府采购法》及相关的规定。5、招标文件公示的场所为浙江省政府采购网，具体公示栏目为非政府采购项下；而该网站的开办主体或运行管理者为浙江省财政厅。

综上，城西建投公司虽属企业性质，但其履行的是为实现公共利益需要进行的城市改造行政行为，资金来源也为财政性资金；项目使用文件所依据的是《中华人民共和国政府采购法》及相关的规定，文件的发布平台为政府采购网。因而，公众有理由相信该项目为政府采购项目，且财政部门作为浙江政府采购网信息平台开办主体，对平台内发布的所有事项均应承担相应法律责任，故该采购事项无论从本质上还是形式上，应定性为政府采购事项。

针对第二个争议焦点，本院认为，城西建投公司实际出资者为嵊州市财政局；而根据嵊市市委办发[2019]59号文件《嵊州市财政局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条规定，“嵊州市财政局是市政府工作部门，为正科级，挂嵊州市人民政府国有资产监督管理办公室牌子”；即使该项目为非政府采购项目，财政局作为城西建投公司的出资者，同时又是国有资产的监管者，在市委市政府没有明确规定国有公司的政府采购由谁监管的情况下，在接到群众投诉后，应当首先受理；如果发现不属于自己监管的，再移送其他部门受理。

在建设、倡导法治国家、法治政府、责任政府的进程中，行政机关对人民群众的合理诉求理应给予关切。被告作为财政管理部门，具有对案涉招投标事项的监督管理职责，其在收到原告的投诉后，应当依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，在收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。被告至今未予以答复并作出处理的行为尚属不当，本院依法予以指正。对原告的诉讼请求，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

被告嵊州市财政局应于本判决生效之日起3个工作日内就原告投诉第三人嵊州市城西建设投资有限公司、浙江兴业建设项目管理有限公司关于嵊州市鹿山街道区块房屋测绘评估采购项目中的投诉事项予以受理。

案件受理费50元，由被告嵊州市财政局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。

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审　判　长　　王健民

人民陪审员　　王国金

人民陪审员　　马仁良

二〇二〇年一月十日

书　记　员　　谢园婷

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附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。