深圳市中城基实业有限公司、东莞市人民政府二审行政判决书

广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）粤行终896号

上诉人（原审原告）深圳市中城基实业有限公司，住所地广东省深圳市龙华新区。

法定代表人杨伟城，该公司总经理。

委托代理人杨武君，男，1961年3月29日出生，汉族，住广东省深圳市宝安区。

被上诉人（原审被告）东莞市人民政府，住所地广东省东莞市鸿福路99号。

法定代表人肖亚非，该市市长。

委托代理人陈学聪、黎伟明，均系该府工作人员。

原审第三人东莞市清溪镇人民政府，住所地广东省东莞市清溪镇香芒东路222号。

法定代表人李惠明，该镇镇长。

委托代理人钟贵荣、张利达，均系该府工作人员。

原审第三人东莞市联信园林工程有限公司，住所地广东省东莞市清溪镇行政中心区御鹿华庭2区3栋136-2A号。

法定代表人林永辉，该公司经理。

委托代理人朱香丽，广东恒耐律师事务所律师。

原审第三人东莞市清溪镇重河杨梅坑股份经济合作社，住所地广东省东莞市清溪镇重河杨梅坑。

负责人杨永年，该社社长。

委托代理人韩林，广东恒耐律师事务所律师。

上诉人深圳市中城基实业有限公司（以下简称中城基公司）因与被上诉人东莞市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2012年11月16日，第三人东莞市联信园林工程有限公司（以下简称联信园林公司）经过公开招投标，中标东莞市清溪镇杨梅坑新村住宅小区商住楼A栋（未完工程）和F栋（未完工程）工程项目，中标通知书显示招标单位为东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组，开、竣工日期分别是2012年11月10日至2013年5月19日、2012年11月15日至2013年5月14日，工程规模分别为总投资约550万和436万的建筑装修安装工程。2012年11月19日，联信园林公司与东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组签订了两份前述工程项目的承包《协议书》，约定合同工期拟从2012年11月15日开始施工，至2013年5月14日竣工完成（实际开工时间以发包人或监理单位书面进场通知所载明时间为准，竣工时间以实际开工时间推定）。2012年11月21日，联信园林公司向东莞市清溪镇杨梅坑新村筹备小组出具《授权委托书》，授权中城基公司作为前述工程项目所涉及的工程款代收人，并处理一切关于工人工资发放、工程资金安排等一切有关工程款项的事宜。联信园林公司同意东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组将工程款转入中城基公司的银行账户，授权中城基法定代表人杨伟城为项目工程主要责任人。2012年11月22日，联信园林公司与中城基公司签订《施工承包协议书》，约定原告承包建设前述工程项目，合同造价为850万，承包范围按招投标文件及合同工程量清单要求；工程款由中城基公司直接向建设单位申领，若建设单位未及时拨付工程款，中城基公司不追究联信园林公司的欠款责任，并采取积极措施与联信园林公司共同追讨。联信园林公司曾于2015年以中城基公司为被告向东莞市第三人民法院提起民事诉讼，以中城基公司将前述工程转包给他人以及未按约定工期完工为由请求解除合同，东莞市第三人民法院经审理于2015年12月19日作出（2015）东三法民二初字第454号《民事判决书》，判决驳回联信园林公司的诉讼请求。

2015年6月4日，东莞市清溪镇重河村村民委员会（以下简称重河村委会）向东莞市清溪镇委、东莞市清溪镇人民政府（以下简称清溪镇政府）提交重河（2015）8号《关于杨梅坑经济合作社与东莞市联信园林工程有限公司解除施工合同等事项的请示》，提出因杨梅坑新村安置房建设工程未能按期完成且严重滞后，东莞市清溪镇重河杨梅坑股份经济合作社（以下简称杨梅坑经济合作社）将加紧与联信园林公司协商终止施工合同的有关事宜，争取2015年6月15日前签订有关终止施工协议。重河村委会提出，为尽快结算联信园林公司实际工程量，建议政府相关部门牵头负责对杨梅坑新村安置房工程中联信园林公司实际工程量进行结算；就联信园林公司对杨梅坑新村安置房已完成的工程，依据政府相关部门结算的实际工程量，由杨梅坑经济合作社支付相应工程款；安置房未完成工程由清溪镇政府通过招标引进新施工方，安置方未完成工程重新与施工方签订施工合同，新签订的杨梅坑新村安置房未完成建设工程合同价超出原联信园林公司剩余未完成建设工程合同价时，相应超出的工程款由清溪镇政府支付；由于杨梅坑经济合作社经济薄弱、无力支付相应工程款，希望清溪镇政府能够垫付相关工程款，日后在杨梅坑经济合作社集体收入中扣减。2015年7月3日，清溪镇政府办公室向重河村委会作出清府办复〔2015〕134号《关于杨梅坑经济合作社与东莞市联信园林工程有限公司解除施工合同等事项的批复》（以下简称涉案《批复》），决定：同意杨梅坑经济合作社与联信园林公司解除东莞市清溪镇杨梅坑新村住宅小区商住楼A栋（未完工程）和F栋（未完工程）工程项目施工合同，并按已完成的工程量进行结算、退场；由城建部门牵头对该项目实际工程量进行结算，城建质监部门严把工程质量关，确保工程质量合格；杨梅坑新村安置房未完成工程由清溪镇政府通过招投标引进新施工方；杨梅坑新村安置房重新招标后，超出原联信园林公司合同价8168267元的工程款由清溪镇政府支付；安置房按设计图施工，因重河村委会或杨梅坑村小组额外提出修改要求，增加工程款由重河村委会或杨梅坑村小组支付。2016年9月26日，中城基公司对清溪镇政府作出前述涉案《批复》不服，向东莞市人民政府提出行政复议申请。2016年10月10日，该府作出东府行复〔2016〕473号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理中城基公司的行政复议申请，并于2016年10月11日将该决定书送达中城基公司。中城基公司不服，于2016年10月20日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕473号《行政复议不予受理决定书》；2.责令东莞市人民政府赔偿中城基公司的损失。

另查明，在本案审理过程中，为查明本案事实，原审法院要求清溪镇政府提供东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组的设立和人员组成情况。清溪镇政府于2017年8月8日回复称，东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组于2007年10月22日由清溪镇杨梅坑水库建设工程指挥部发文成立，筹建小组组长由杨育辉担任（时任重河村党支部书记），副组长由杨德文担任（时任重河村委会主任），成员由杨梅坑村小组干部、村民代表组成，东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组的行为由杨梅坑经济合作社承担。为此，清溪镇政府一并提供了清杨部通〔2007〕1号《关于成立清溪镇杨梅坑新村筹建小组的通知》以及清府办〔2005〕11号《关于成立清溪镇杨梅坑水库建设工程指挥部的通知》以证明其主张。中城基公司、东莞市人民政府、联信园林公司对前述两份通知的真实性无异议,但中城基公司认为清溪镇政府不管基于何种目的，均不应侵犯其合法权益。杨梅坑经济合作社认为，签订与解除案涉承包《协议书》是在政府部门指导下进行的，但杨梅坑经济合作社在原审法院于2017年12月26日调查中认为签订与解除前述协议并不需经清溪镇政府的同意，清溪镇政府对重河村委会作出涉案《批复》没有产生实际的影响。

原审法院审理认为，本案为行政复议及行政赔偿纠纷。首先，联信园林公司与东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组签订东莞市清溪镇杨梅坑新村住宅小区商住楼A栋（未完工程）和F栋（未完工程）的承包《协议书》，并非属由一方行政主体为履行行政管理职责而签订的行政协议，其订立、变更、解除、终止应依照双方的约定以及《中华人民共和国合同法》等相关民事法律法规的规定处理。清溪镇政府根据重河村委会报送的杨梅坑经济合作社与联信园林公司同意终止前述合同的请示，作出涉案《批复》，虽然有“决定”、“同意”等行政审批形式的字眼，但客观上并无证据显示清溪镇政府的批复对合同双方意思表示构成行政干预的实际影响。况且杨梅坑经济合作社亦明确表示解除协议无需经清溪镇政府同意，即主观上也不构成行政干预。因此，该批复不属《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其合法权益可以申请行政复议的范围。

其次，虽然中城基公司、清溪镇政府、联信园林公司均确认杨梅坑经济合作社知道并同意联信园林公司将案涉东莞市清溪镇杨梅坑新村住宅小区商住楼A栋（未完工程）和F栋（未完工程）转包给中城基公司承建，但这并非联信园林公司与东莞市清溪镇杨梅坑新村筹建小组签订东莞市清溪镇杨梅坑新村住宅小区商住楼A栋（未完工程）和F栋（未完工程）的承包《协议书》中合同权利义务的一并转让，中城基公司并非该承包《协议书》的一方合同当事人，中城基公司主张其与杨梅坑经济合作社直接发生合同关系的理据不足。因此，中城基公司无权对涉案《批复》申请行政复议。

综上两点，因中城基公司的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，东莞市人民政府作出东府行复〔2016〕473号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理中城基公司的行政复议申请，并无不当。中城基公司的起诉要求撤销该不予受理决定并要求行政赔偿的理由不充分，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，原审法院判决：驳回原告中城基公司的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告中城基公司承担。

上诉人中城基公司不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，发回重审，本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人东莞市人民政府二审答辩称：该府作出被诉《行政复议不予受理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。杨梅坑经济合作社作为村民自治的农村集体经济组织，不属于行政机关，其与联信园林公司签订的施工合同是基于双方合意签订的民事合同，该施工合同的解除，只需要经过双方合意或通过民事诉讼程序即可予以解除。清溪镇政府办公室作出的涉案《批复》，是其针对重河村委会的请示所作出的回应，实际对施工合同的效力并不产生影响，涉案《批复》的作出不会直接导致施工合同的当然解除。联信园林公司与杨梅坑经济合作社签订该工程的施工合同后，又与上诉人签订了《施工承包协议书》，上诉人对因联信园林公司与杨梅坑经济合作社间解除施工合同产生的争议受《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》等法律法规调整，与清溪镇政府办公室作出的涉案《批复》没有法律上的利害关系。因此，上诉人针对涉案《批复》提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，请求：驳回上诉，维持原判决。

原审第三人清溪镇政府二审陈述称：该府作出的涉案《批复》合法合理，是政府内部行为，不会直接对上诉人产生影响，不属于行政诉讼受案范围。东莞市人民政府作出的被诉《行政复议不予受理决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判决。

原审第三人联信园林公司、杨梅坑经济合作社均未向本院提交二审意见。

经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。

本院二审认为，本案是行政复议纠纷，争议的焦点问题是被上诉人东莞市人民政府作出的被诉《行政复议不予受理决定书》是否合法。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人提出行政复议申请，应当与被申请的具体行政行为之间具有利害关系。本案中，被申请复议的行政行为是清溪镇政府针对重河村委会所请而作出的涉案《批复》，属于内部行为，该批复不会直接对外产生解除杨梅坑经济合作社与联信园林公司之间关于项目承包《协议书》这一民事合同的法律效果，并不具有强制力。杨梅坑经济合作社与联信园林公司之间协议关系的解除，仍需按照民法总则、合同法等相关法律的规定进行。而且，中城基公司并非上述《协议书》的一方当事人，其与联信园林公司之间签订《施工承包协议书》属于另一民事法律关系。基于合同相对性原则，上述涉案《批复》亦不会对中城基公司的相关债的利益产生直接的影响。据此，中城基公司与涉案《批复》之间并无法律上的利害关系，其提起的涉案行政复议申请不属于行政复议的受理范围。东莞市人民政府作出的被诉《行政复议不予受理决定书》符合法律规定。原审法院判决驳回中城基公司的诉讼请求正确，本院予以维持。

综上，上诉人深圳市中城基实业有限公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人东莞市人民政府答辩请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市中城基实业有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林秀雄

审判员　　林劲标

审判员　　刘德敏

二〇一九年十月十八日

书记员　　杨海萍

张铭